CC BY
62
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ В ВОСТОЧНОЙ ГРУЗИИ В НАЧАЛЕ XIX В.
Л.Т. Чихладзе
Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198, Москва, Россия
В конце XVIII - начале XIX в. к России были присоединены значительные территории Прибалтики, Украины и Грузии с развитой экономической системой, сложными производственными отношениями и высокой национальной культурой. Все это не позволяло самодержавию сразу же вводить там общегосударственную систему управления, хотя в целом царизм был противником каких - либо особенностей в управлении национальными окраинами. В зависимости от географического, военно-стратегического и экономического положения, от разног о уровня социально-политического развития каждой из этих административных единиц осуществление управления на западных и восточных окраинах России требовало более гибких методов и механизмов, поскольку для каждого из этих регионов была характерна своя собственная, сложившаяся в течение многих веков система органов управления и местного самоуправления.
Уже в те времена существовали разные концепции самоуправления, более или менее учитывающие исторический опыт, традиции и правовую культуру населения. При этом ни одна разновидность местного самоуправления не возникала на пустом месте. Все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени1. Поэтому отрицание исторического опыта формирования национальных органов местного управления (самоуправления) могло привести к зарождению национального движения протеста.
Анализ многочисленных историко-правовых документов позволяет сделать вывод, что управление Восточной Грузией со стороны Российской империи в период с 1801г. по 1842г. основывалось на компромиссе двух тенденций - централизации и децентрализации, причем местным органам управления ( самоуправления ) предоставлялись весьма широкие полномочия и права. Исходя из этого в первые годы царская Россия не решалась упразднять самостоятельную деятельность местной грузинской власти, однако, по возможности, через своих представителей на местах и через законотворческую деятельность, старалась ограничить постепенно выходившую из-под контроля местную администрацию. Возможно, этому способствовал экспериментальный подход к организации внутреннего управления территориями, согласно которому центр тяжести в управлении переносился на места2. Тем не менее условной самостоятельностью пользовались не грузинские князья, а русские чиновники, представлявшие центральную власть на местах и зачастую устанавливавшие свои внутренние порядки. Такого рода злоупотребления шли в разрез «Постановлению о внутреннем управлении Грузией» от 12 сентября 1801г..
Содержание «Постановления о внутреннем управлении Грузией» еще раз подтверждает тот факт, что центральная власть вынуждена была уделять соответствующее внимание местным особенностям и при этом стремилась приспособить российское управление к специфике грузинской системы управления и самоуправления. После опубликования в Грузии манифеста Павла I от 18 января 1801г., а в дальнейшем и манифеста Императора Александра I от 12 сентября того же года, ( по которым Грузия добровольно присоединялась к России) главнокомандующему кавказской линией генералу Кпорингу была поручена выработка таких правил, которые позволили бы Российской империи без серьезных перемен приблизить грузинское население к общегосударственному порядку.
Такое решение, возможно, явилось бы хорошим подспорьем в утверждения России в Восточной Грузии, однако не были учтены важные факторы, изменившие намерения царской России в отношении Грузии. Последнее обстоятельство хорошо описывает главнокомандующий
1 См.: Овчиников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999. - С. 21.
2 См.: Лаптева Л.Е. Региональное местное управление в России. (Вторая половина XIX в.) - М., 1998. - С. 19.
197
кавказской линией кн. Цицианов в докладе Императору Александру I . Из доклада видно, что определенная неприязнь грузинского народа к центральному правительству имела свои существенные причины, основанные на непонимании особенностей нового управления. Так, вместо грузинского традиционного суда было введено правосудие основанное, на новых началах. При этом, согласно европейским стандартам, такая система правосудия считалась более совершенной, чем старая грузинская система2. Ситуацию усугубляло то обстоятельство, что российское правительство отменило действие грузинского традиционною права на всей территории Грузии. В первую очередь это касалось Уложения законов Царя Вахтанга VI считавшегося в то время основным источником Грузинского права3.
В действительности структура и полномочия открытых на кавказе учреждений не всегда и неполностью совпадали с русскими губернскими учреждениями, хотя фактически «Постановление
о внутреннем управлении Грузией» рассматривало Грузию как губернию Российской империи, поскольку в рамках грузинской административно-территориальной единицы предусматривался институт генерал - губернаторства4, что, в свою очередь, подтверждает мысль об утверждении в этом регионе Российского наместничества.
Генерал - губернатор, как хозяин губернии, сосредотачивал в своих руках судебные полномочия наместничества. Это давало губернатору рычаги власти, однако, в своей деятельности он был подотчетен императору, поскольку юридически являлся его наместником. Поэтому в своей деятельности губернатор должен был считаться с внутренней «государевой политикой» и руководствоваться политическими соображениями во благо Империи. Постановление от 12 сентября 1801 г., помимо главнокомандующего упоминает верховное грузинское правительство, состоявшее из четырех экспедиций. Само верховное грузинское правительство действовало в составе главнокомандующего, правителя Грузии, начальников и советников четырех экспедиций.
Верховное грузинское правительство по ряду признаков являлось местным органом власти и в тоже время обнаруживало сходство с таким органом центральной власти, как Сенат. Как местный орган власти, верховное грузинское правительство подразделялось на четыре экспедиции. Наиболее важной из них была исполнительная экспедиция. Она состояла из правителя Грузии, который в ней председательствовал, и двух советников, один из которых был из русских чиновников, а другой из грузинских князей.
Экспедиции имели огромное значение в политике управления Грузинской губернией, поскольку именно на этом уровне происходило перераспределение полномочии между органами управления на местах, однако по мнению И. Дубровина, деятельность экспедиции в составе грузинского верховного правительства основывалась скорее на защите интересов руководства
1 « Сколько препон, - всеподданейши в судопроизводстве гражданском, сколько странных распрей между князями грузинскими и капитан - исправниками, единственно от того, что они привыкли размеря ть важность начальства по важности лица ими повелевающего, что слово закон не имеет для них никакого смысла и что они стыдятся повиноваться капитан - исправнику, родом и чином незнатному для них все странно для нас все ново, не достаток же переводчиков усугубляет затруднение судье, при этом и проситель не понимает судью и оба остаются недовольными друг другом." (См.: АКАК. Т. 11к> № 65. - С. 45,46.)
2 См.: Марр Н. Я. История Грузии. (Культурно-исторически набросок.)- Спб., 1906. С 1.
’ « Сборник законов царя Вахтанга VI имеет такое же значение для Грузии, как в Русской истории Уложение царя Алексея Михайловича. Это было подведение итогов всей предшествующей законодательной деятельности грузинского правительства. При более благоприятных условиях сборник Вахтанга VI послужил бы основанием для дальнейшего законодательного строительства в Грузии, но самостоятельная политическая жизнь г рузинского народа должна была в силу исторической необходимости прекратиться, а вместе с тем естественно прекратилось и дальнейшее развитие Грузинского права». ( Цит.'по. Вачеишвили Ал. Очерки по истории Грузинского права. - Тб., 1946. Т. I. - С. 127 ). Соответсвенно, такого рода законы, представлявшие многовековую правовую мысль Грузии и глубоко укоренившиеся в умзх не одного поколения грузин, нельзя было отменять, тем более объявить ведение правосудия на русском языке, что невольно превратило судопроизводство в формальную процедуру . (См.: Марр Н.Я. Указ. соч. - С. 3.)
4 По « Учреждениям о губерниях » 1775 года во главе губернии стояли наместники или генерал-губернаторы и гражданские губернаторы. Причиной тому, что власть в губернии сосредотачивалась в руках двух должностных лиц, было стремление Екатерины II отделить функции надзора от функции.управления. Наместник являлся представителем верховной власти, а губернатор выполнял административные функции. ( См.: Еремян В.В., Федоров М.В. Указ. соч. - С. 193 )
этого органа чем на защите местных интересов1, тем более, что деятельность верховного грузинского правительства не подчинялась какому-либо контролирующему органу.
Однако в Грузии начиная с 1801 г. во главе центрального аппарата управления встал назначаемый царем главнокомандующий или главноуправляющий. Первоначально главнокомандующий или главноуправляющий, по существу исполнял должность генерал-губернатора Грузии. Главноуправляющему Грузии были предоставлены необычно широкие полномочия, например, право разрешать дело самостоятельно в административном порядке в пределах предоставленной ему карательной власти; устранять чиновников всех ведомств, занимающих должность ниже первых трех классов; приостанавливать и закрывать очередное собрание сословных, городских и земских учреждений, (См.:Сургуладзе И.И. История государства и права Грузии.-Тб., 1968. С 153; Лаптева Л.Е. указ Соч. С 43)
Возможно это объясняется тем, что по мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Однако, посылаемые из центра чиновники не могли обеспечить эффективного управления и ввиду удаленности от центра поддавались соблазну всевозможных злоупотреблении2.
Центральная администрация , как уже отмечалось выше, попыталось сгладить возможный конфликт и восстановить деятельность некоторых органов управления грузинского образца,. хотя их особенность заключалось в том, что они по-нрежнему были наделены полномочиями, которые устанавливал центр и действовали по инструкциям предписанным сверху3. Несмотря на эти особенности управление Восточной Грузией все же не принесло желаемых для царизма результатов и казалось все так же не приемлемым для местного населения.
Фактически лишь после назначения в 1804 г. главнокомандующим кн. Цицианова4, начался процесс частных реформ в управлении. Новый глава Восточной Грузии прекрасно понимал, что здесь не приемлют как европейского законодательства, так и российского. Поэтому, учитывая эти факторы, генерал разрабатывает проект, согласно которому окружному начальнику5 подчиняются все уездные должности, кроме уездного казначея, поскольку тот непосредственно подчинялся казенной экспедиции.
С целю сокращения бюрократического аппарата были объединены соединены уголовная и гражданская экспедиции. При этом к моурави6 вместо помощника назначался.переводчик.
Наконец предлагалось "увеличить власть главнокомандующего Грузией, на таком основании, чтобы в соотношении с ним все присутственные места были на тех же правах, на каковых поставлена высочайшим Учреждением о губерниях власть губернаторов относительно губернского правления, т.е. всякое повеление выполнять, немедленно, а будь оно противно законом, то присутственное место о мнении своем должно доложит министерству внутренних дел."7
1 См.: Дубровин И. История Войны и владычества русских на Кавказе. -Спб., 1886.- С 453. 111.
2 См.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. - С. 26. ' .. ..
’’Например, институт мелика был аналогичным институгу капитан - исправника.
4 Выборы князя Цицианова и назначение его главнокомандующим не было простой случайностью! Происходившие в Грузии беспорядки не остались без внимания императора Александра I который, решил поставить во главе этого региона, человека отличавшегося способностью управлять и вместе с тем, соединявшегося в себе знание бьгга и характера Грузинского народа. Именно таким по мнению императора являлся Князь Павел Дмитрович Цицианов. Тем более, что по своему рождению он принадлежал к одному из самых знатных грузинских фамилий и был родственником супруги последнего Грузинского царя Георгия XII. Исходя из этого, безусловно, политического шага Александра I Грузия была в праве для себя самых благих последствии. Тем более, что Цицианов прекрасно понимал, что управление Восточной Грузий требует, если не изменения, то хотя бы обновления. (См.: Дубровин Н. Закавказье от 1803г до 1806 гг. - СПб 1866. С. 63.)
5 Институт окружного начальника по представлениям Цицианова, должен был повысить в глазах населения авторитет уездного (т.е. местного начальства ) именно поэтому он предлагал учредить эту должность, не предусмотренную ранее в России ". с властью полномочной." - Он же являлся председателем уездного суда.( См.: АКАК, Ш. № 65. С. 46 )
6 Моурави - управитель феодальной Грузии, который в свою очередь был должностным лицом в аппарате государственного управления. В Древней Руси сходные функции исполнял огнищанин, а в более поздние эпохи посадник, наместник, губернатор. В Западной Грузии институт моуравов просуществовал вплоть до 1840г., когда после очередной реформы Российского правительства, был упразднен.
7 Цит. по: АКАК, III. № 65.46. '
Таким образом "губернское правление по учреждениям" Екатерины II от 1775 г. являлось совещательным органом при губернаторе. Следовательно, Цицианов сделал попытку урезать право общего собрания верховного Грузинского правительства, тем самым сократив в целом штат общего собрания. Что касается общего собрания, то оно, скорее тормазило производство дела, еще более бюрократизировав местное управление. Кроме этого аналога учрежедния, подобного общему собранию верховного грузинского правительства, во внутренних губерниях России не существовало.
Несмотря на всю прогрессивность предложений кн. Цицианова и при всей готовности государя удовлетворить его желание проект генерала не был учтен в полном объеме1. Хотя неудивительно, что центральная администрация не сочла возможным пойти на какие-либо изменения полномочии местной власти, поскольку в большинстве случаев отсутствовали соответствующие кадры.
Примечательно, что Указ от 13 мая 1805 г2, вносил все же некоторые поправки в «Положение об управлении Грузией» от 12 сентября 1801г. с учетом ряда предложений.
Анализ данного Указа позволяет сделать вывод, что учитывая назревающее всеобщее недовольстве местного грузинского населения, центральная администрация была вынуждена пойти на компромисс, сократив полномочия бюрократического аппарата в этом регионе5, и упростив процедуру обращения в суд4.
Согласно преобразованиям генерала Цицианова, моурави стал выбираться из числа грузинских князей. Это положение в значительной степени смогло повлиять на обстановку в этом регионе и загладить некоторые шероховатости в государственном управлении на местах. Тем не менее, являясь результатом чисто механического объединения разнородных порядков управления, с одной стороны, русских бюрократически - централизованных, а, с другой стороны, грузинских, отражавших феодально-вассальные отношения Картли - Кахетинского царства, новое управление этим регионом не соответствовало ни социально - экономическому положению Восгочной Грузии, ни характеру и обычаям ее населения.
Таким образом, как отмечалось выше, управление Восточной Грузией было основано на компромиссе двух тенденций - централизации и децентрализации управления. При этом развитие централизации в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов со стороны государства приводило к трансформации местного самоуправления в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики. В таком случае, на примере Восточной Грузии речь могла идти о местном управлении, которое являлось весьма специфической частью государственного механизма, обладая некоторой самостоятельностью.
Однако, такая самостоятельность ограничивалась тем, что местные государственные органы чаще всего не обладали собственными законодательными полномочиями и как правило действовали на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями.
И все же уровень реальной самостоятельности местных органов власти Российской империи не следует преувеличивать, поскольку закрепленные за ними те или иные полномочия на практике зачастую являлись лишь результатом разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма. Местные органы не обладали так
1 Цит. по: Иваненко В. Н. Гражданское управление Закавказьем. - Спб., 1901,- С. 46.
2 См.: Полное Собрание Законов Российской империи. XXVIII, 1830 № 21753. ~ С 1042, 1044.
3 Согласно указу от 1805 г. Уголовная и Гражданская экспедиции объединялись в одну экспедицию " суда и расправы" ( ст. 1). В казенную экспедицию добавлялся один советник из российских чиновников надзирающий над делами экспедиции ( ст. 2 ). Согласия главнокомандующего верховное грузинское правительство назначало в уездах окружных начальников из отставных военных чиновников 7-мых классов. Им подчинялись также капитан - исправники, 1 коменданты и полицмеитры (ст. 3).
Должность капитан - исправника как главы начальника уезда была ведена в 1775 г. при Екатерины II "Учреждениями о губерниях" В России XVII в, после реформы Екатерины II земский исправник или капитан осуществлял свои функции в месте с нижним земским судом, собственно представителем которого он и являлся С 1862 г исправники в России назначались губернатором. Капитан - исправники стояли во главе уездного полицейского управления, которое было учреждено вместо уездного земского суда.
4 Так, например, согласно ст. 9 Указа 1805 г., проситель вправе был подать прошение на русскбм или на родном
языке. При этом отменялся сбор за гербовую и простую бумагу.
называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могли самостоятельно определять круг своих полномочий, который устанавливался вышестоящими государственными органами.
Исходя из этого по мнению Русского дореволюционного юриста Н.М. Коркунова, ионятие децентрализации управления можно отнести к проблеме распределения функций власти между центральными и местными учреждениями, когда «централизация предполагает сосредоточение в руках центральных учреждений и права издавать указ, и права делать распоряжение и эдраничение деятельности местных учреждений одной функцией исполнения1.
Если государство, по словам А.С. Ященко, понимать как равновесие, «которое с одной стороны, должно уважать индивидуальную инициативу и самостоятельность каждого из своих составных элементов, а с другой стороны, обеспечивать единство юридического порядка через господство одной из сил, сдерживаемой, однако другими»2, то такого рода равновесие в управлении Восточной Грузией и тем более индивидуальная инициатива не были соблюдены. Исходя из этого местное самоуправление перестало играть важную роль в становлении гражданского общества в Грузии, а включение членов местного сообщества процессе принятия общественно значимых решении ограничивался жесткими рамками установленными центральной администрации на местах. По этому если первый этап истории системы управления Восточной Грузией (с 1801 по 1807 гг)
Отличался относительной децентрализацией Власти и управления, то второй этап ( с 1807 по 1840 ) связан с усилением нейтралистских тенденций в политике царской России в управления местами, и постепенном подавлении в Грузии национальной обособленности. 1 Таким образом, в период, когда реализация царской политики по превращению Грузии в одну из губерний ( по внутреннему образцу ) являлось непосредственной задачей, а новое- управление не было окончательно установлено, представители центрального правительства были вынуждены « заигрывать » с народными массами. Однако утвердив господство и влияние на Кавказе в середине XIX столетия, Россия отказывается от элементов децентрализации и вводить жесткое централизованное управление, сохранив однако в общих чертах специфику традиционного сельского (общинного) самоуправления.
SOME ASPECTS OF RULING OF THE EASTERN GEORGIA IN THE BEGINNING XIX
CENTURY
L.T. Chikhladse
The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of People's Friendship
Mikluho-Maklay str. ,6, 117198, Moscow, Russia
1 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1897. Т. II С. 218 220.
2 Цит. по. Ященко АС. Теория федерализма опыт синтетической теории права. - Юрьев., 1У14.
