CC BY
772ИНСТИТУТЫ
Управление окраинами в Российской империи (Закавказье и Финляндия в первой половине XIX века)
Ирина Дамешек
Российская модель управления окраинами формировалась параллельно с управленческими институтами империи и самой ее территорией. Между окраинами была большая разница по их позиционным, ресурсным, этносоциальным и этнокультурным характеристикам, уровню экономического развития. Все это накладывало отпечаток на систему управления. Сильное влияние на нее оказывали также мировоззренческие и политические предпочтения государственных деятелей, централистские устремления самодержавия. Эти проблемы рассматриваются в статье на примере Закавказья и Финляндии, оказавшихся объектами применения двух сильно различающихся вариантов региональной политики. В Закавказье туземные институты управления были переделаны по единому бюрократическому образцу внутренних российских губерний; в Финляндии сохранились и получили дальнейшее развитие элементы конституционной монархии, находящейся с империей в реальной унии. При всех различиях оба варианта обеспечили достижение самодержавием в первой половине XIX века своих внешнеполитических и военно-стратегических целей. Но они совпали и в другом: и в Закавказье, и тем более в Финляндии местное население пользовалось реальным самоуправлением.
Первое официальное употребление термина «окраина» относится на Руси к эпохе Ивана Грозного: в 1582 году он предписал ссылать преступников в «украинные города Севск, Курск и другие»1. В то время эти города действительно находились «у края» государства, служили рубежом между Россией и еще непокоренными кочевниками. Но рубеж был подвижным: по мере расширения государственной территории он удалялся от центра. Постоянная смена в ходе этого расширения одних окраин другими влекла за собой отмирание «особенных» правил управления землями, недавно образовывавшими
Ирина Львовна Дамешек, доцент кафедры отечественной истории Иркутского государственного педагогического университета, Иркутск, участник Школы молодого автора 2002 года.
фронтир, а после очередного продвижения утратившими статус пограничных. Однако в новых приграничных областях «особенные порядки устанавливались вновь»2. Так по мере укрепления самодержавия во внутренней политике начинает четко прослеживаться тенденция к административно-финансовой унификации, а значит и к ликвидации остатков самостоятельности, которой некогда обладали отдельные приграничные территории3, и в то же время осознается необходимость учета особенностей окраин.
То и другое раньше всего проявилось в подходе к землевладению на востоке страны. Здесь правительственная позиция определялась на первых порах фискальными интересами. Без сохранения традиционных форм землепользования у местного населения оно вряд ли могло бы нести свою основную повинность — уплату ясака пушниной. Поэтому, объявив себя сувереном и собственником земли, центральная власть пыталась по мере возможности не нарушать землепользования аборигенов и не допускать столкновений с ними из-за земли русских колонистов4. Аналогичные тенденции можно проследить и на примере Калмыкии: по крайней мере, на начальном этапе ее вхождения в состав России в правительственном курсе заметны «федеративные принципы»5.
XVIII век ознаменовался мерами по ликвидации остатков былых окраинных «вольностей». В екатерининскую эпоху на Украине было отменено гетманство6, в Сибири существенно урезаны права Сибирского приказа, а в 1763 году он был вообще упразднен7. Но и тогда правительство допускало некоторую децентрализацию власти. Свидетельством тому — попытки учрежденияМалороссийской коллегии во главе с П. А. Румянцевым, организация особой системы крестьянского налогообложения в Прибалтике, предоставление сибирским губернаторам права самостоятельного принятия ряда решений — как будет «удобно по местным условиям»8.
После подавления крестьянской войны под руководством Емельяна Пугачева происходит дальнейшая унификация системы и методов административно-политического контроля над окраинами. В общероссийской системе управления региональная политика становится важной составной частью. Ее основные направления напрямую зависели «от того, в какой мере представлялись разрешенными в коренных областях государства те трудности», которые были «неразлучны с постановкой управления слагающегося государства»9. В то же время царское правительство пыталось учитывать уже имевшийся у него опыт деятельности в том или ином регионе. Он побуж-
дал с особой осторожностью относиться к выработке основ региональной политики, дабы избежать «охлаждения чувств» нерусских (да и русских) жителей окраин к империи10.
В первой половине XIX века к России отошли почти все Закавказье, Финляндия и значительная часть Польши. Территория страны увеличилась примерно на 'Д достигнув почти 18 млн кв. км, общая численность ее населения превысила к середине века 70 млн человек. Требуя неусыпного внимания, недавние приобретения подталкивали к разработке целостной доктрины окраинной политики. А когда были добыты первые пуды сибирского золота, их блеск возродил в правительственных кругах интерес и к этому далекому краю, заставил предпринять усилия по улучшению управления им. Но даже в случае с давно присоединенной Сибирью единство взглядов «правящего класса» по вопросу о том, какой должна быть здесь политика государства, проявлялось лишь в одном — в трактовке значения переселения за Урал служилого и земледельческого населения. Считалось, что переселение — основное средство обеспечения военно-стратегического присутствия государства на востоке страны. По всем остальным пунктам в правительственных сферах шла борьба между сторонниками жесткой унификации управления окраинами и приверженцами идеи особого статуса окраинных территорий.
Истоки расхождений скрывались в противоречивости решавшихся задач. Имперские амбиции подталкивали сановный Петербург к повсеместному введению общероссийской системы управления. Это должно было способствовать быстрому и окончательному закреплению за империей вновь присоединенных территорий и, как следствие, повышению международного авторитета страны и правящей династии. В то же время правительство не было бы правительством, если бы не стремилось добиться увеличения налоговых поступлений с окраин, удобства управления ими и безопасности границ. И уже попытки достижения первой из названных целей со всей очевидностью свидетельствовали о невозможности проведения единообразных мероприятий в столь различных по расположению, населенности, уровню экономического развития и другим параметрам регионах, как Польша и Сибирь, Кавказ и Финляндия. Приходилось также принимать во внимание различия в значимости окраинных территорий для государства. Взаимодействием всех этих факторов — абсолютистских идеалов, прагматических управленческих соображений, доктринерского «взвешивания» окраин на геополитических весах и трезвого учета различий между ними —
и определялись конкретные подходы к организации управления и административного устройства окраин.
Противоречивость решаемых политических задач, несовпадение вызываемых ими мнений и исходные различия между территориальными объектами управления приводили к тому, что реальная политика империи на окраинах не отличалась ни последовательностью, ни единообразием. Одновременный учет обоих этих обстоятельств требует изучения региональной политики самодержавия, во-первых, по отдельным ее этапам, в рамках которых при всех возможных, порой значительных ситуационных колебаниях все-таки не происходило принципиальной смены курса, во-вторых, на таких примерах, которые позволяют показать весь диапазон применявшихся управленческих решений. Особенно интересными представляются окраины, на опыте которых гипотетически выделяются крайние (полярные) варианты таких решений.
Исходя из перечисленных соображений, я выбрала время царствования императоров Александра I и Николая I, а в качестве предмета непосредственного рассмотрения — правительственную политику в Закавказье и Финляндии.
Закавказье
Кавказский регион имел для России важное экономическое и стратегическое значение. На него смотрели как на колонию, сырьевую базу для развивающейся русской промышленности. Однако стратегический «вес» региона явно перетягивал экономический: к северу от Кавказского хребта лежала собственно Россия, Закавказье служило плацдармом для ее продвижения в Персию и Турцию. Перед российским правительством встала задача интегрировать край в империю, слить его с Россией в одно целое. Решить ее намеревались посредством введения в Закавказье системы управления, подобной общероссийской. Имперское правительство полагало, что так быстро достигнет желаемого результата.
Первый опыт был проведен в Восточной Грузии. Манифест Павла I о ее присоединении к России был обнародован 18 января 1801 года, а уже 12 сентября того же года появился манифест «О учреждении внутреннего в Грузии управления», дополненный тогда же другими документами11. Верховная власть передавалась главнокомандующему русскими войсками, местное управление — так
называемому Верховному Грузинскому Правительству, состоявшему из четырех «экспедиций» — исполнительной (фактически аналог губернских управлений), казенной (финансовая и хозяйственная часть), судебной по уголовным делам и судебной по гражданским делам. При этом на каждом уровне управления устанавливался принцип «этнического балансирования»12; в соответствии с ним то или иное учреждение возглавлял русский чиновник, а его заместителями или помощниками становились грузинские дворяне. Так было и на высшем уровне, в экспедициях, где русскому главе каждой палаты ассистировали советники-грузины (мдиван-беги), и на низшем, в земских судах или управах земской полиции, где русского капитан-исправника «дополняли» два грузинских заседателя.
Среди грузин новая система управления не нашла поклонников — главным образом потому, что при ее устройстве местные традиции и условия во многом не были приняты во внимание. Экспедиции и земские суды со всеми свойственными им формальностями российских присутственных мест, равно как и перенос дел по инстанциям и направление их в разные учреждения, — все это было чуждо и крайне обременительно для людей, не привыкших к медленному разрешению дел. К тому же местное население привыкло искать суда не в суде, а у начальника, власть которого соразмерялась с важностью занимаемого поста. Слабая сторона управления заключалась и в обоюдном незнании языков чиновниками как высших, так и низших учреждений. Из-за нехватки переводчиков члены присутственных мест из негрузин не могли реально участвовать в решении дел, а лишь подписывали приговоры, не зная их содержания. В Верховном правительстве дела решались окончательно, без права на дальнейшую апелляцию, а сами законы подвергались изменению по усмотрению того же правительства. Предполагалось, что гражданские дела будут рассматриваться по Уложению Вахтанга VI. Но русские чиновники всех степеней не имели понятия ни об этом авторитетном для грузин кодексе феодального права, ни о туземных обычаях и «вовсе не знали языка, духа и характера управляемого на-селения»13. Когда Александр I назначил новым главнокомандующим князя Цицианова, тот по прибытии на место застал край в полной анархии и следующим образом изобразил в своем докладе императору недостатки введенного в Грузии правления.
«Сколько препон в судопроизводстве гражданском, сколько странных распрей между князьями грузинскими и капитан-исправниками единственно
от того, что они привыкли соразмерять важность начальства по важности лица, ими повелевающего; что слово «закон» не имеет для них никакого смысла и что они стыдятся повиноваться капитан-исправнику, родом и чином незнатному. Для них все странно, для нас все ново, недостаток переводчиков усугубляет затруднение — судья и проситель не понимают друг друга, и оба остаются недовольными... Я думаю, что законы долженствуют изгибаться по нравам, ибо сии последние едиными веками переломляются»14.
Еще до написания этих строк гражданский правитель Грузии П. И. Коваленский предлагал некоторые меры по устранению стеснительных форм судопроизводства и уничтожению излишних инстанций. Цицианов с ним согласился, но ограничился лишь корректировкой недавно введенного порядка управления. Было решено две судебные палаты слить в одну, а суд по российскому образцу «яко слишком затруднительный для обывателей Грузии, по незнанию ими Российского языка и законов... до времени отменить». Для удобства просителей дозволялось подавать заявления во все присутственные места «на своем природном языке», а к моуравам (приставам) определили по одному переводчику. Реформа грузинского управления, осуществленная Цициановым, была утверждена императорским указом от 13 мая 1805 года15. В главных своих чертах это управление сохранялось до 1840 года, когда Высочайшее одобрение получило новое «Учреждение для управления Закавказским краем» 16. В течение десяти лет предпринимались только попытки к упрощению форм делопроизводства; однако полицейское и судебное управление, не соответствуя «умоначертанию» народа, продолжало вызывать всеобщий ропот. Достаточно определенно претензии грузин были сформулированы во всеподданнейшем прошении кахетинских «карталинских» князей и дворян, представленном дворянским собранием 8 февраля 1810 года.
«...Рядом с законами Вахтанга... императорские указы, кои нам вовсе неизвестны... Смешение разных указов в гражданских собственных наших делах помрачает разум наш и вводит нас в великое стеснение. Почему просим поставить с нашей воли выбранных нами судей, кои, следуя законам Вахтанга, не продолжая суда с года на год, будут решать дела на грузинском языке; а суду уголовному никто бы не мог быть предаваем, как только изменники и смертоубийцы. Еще просим... не лишать нас моуравств, приобретенных нами от царей во взаимность службы, так как моуравы были полезны мужикам: не только защищали их и никому не давали в обиду, но и пресекали между ними споры, чем избавляли их от дальних волокит в суде и убытков»17.
Тогдашний главнокомандующий Грузии генерал А. П. Тормасов сознавал справедливость этих жалоб и просьб. Видимо, поэтому управление, данное им Имеретии, более согласовывалось с потребностями населения.
С 1804 по 1810 год Имеретия управлялась своим царем и российское правительство почти не вмешивалось в его распоряжения18. В 1810 году царь Соломон, после неудачной попытки поднять бунт против русских, бежал в Турцию. Решено было поставить Имеретию под непосредственное русское управление. Высочайшим указом от 19 апреля 1811 года Имеретия переименовывалась в область с разделением на 6 округов. Областной город учреждался в Кутаиси. Верховная власть концентрировалась в руках правителя области, при нем создавалось областное правление из трех экспедиций: исполнительной, казенной, суда и расправы19. Председательствовал в областном правлении правитель, входили в него, по числу экспедиций, три советника из российских чиновников. В помощь им по экспедициям числились асессоры из имеретинских князей. В случае необходимости правитель мог приглашать на заседания вышеуказанных асессоров, а также посторонних лиц из князей и дворян 20. В область назначался областной прокурор, чья компетенция определялась в соответствии с инструкцией прокурору в «Учреждении об управлении Российских губерний»21. В каждом округе вводилась должность окружного начальника из числа штаб-офицеров, в помощь ему определялись два заседателя из имеретинских князей или дворян — «по выбору общества того округа». Окружные начальники должны были выполнять свои служебные обязанности по управлению вверенных им частей, руководствуясь опять-таки инструкцией о губернских учрежде-ниях22. Гражданские дела должны были производиться по Уложению Вахтанга VI и только «в случае в чем недостатка» в них — по русским законам. Уголовные дела разбирались исключительно по российским законам с представлением правителю приговоров по делам князей и дворян, когда те подвергались лишению жизни или чести. Правитель пересылал их со своим мнением на усмотрение верховной власти23.
Анализируя данное Имеретинской области административное устройство, легко заметить цель Российского правительства: привлечь к себе высшее сословие бывшего царства. Именно для этого в состав областного и окружных управлений были назначены чиновники из имеретинских князей и дворян, а правитель области имел право при обсуждении нужд населения приглашать в общее собрание и посторонних лиц того же сословия. При таком порядке
население, видя предпочтение, оказываемое правительством высшему сословию, привыкло для разрешения своих нужд обращаться непосредственно к доверенным лицам из него, которые постепенно приобретали все большее значение в административном управлении областью. А так как новая имеретинская администрация имела для руководства, с одной стороны, Положение 19 апреля 1811 года, но с другой — законы царя Вахтанга и в составе ее усиливался «туземный» компонент, она неизбежно подчинялась во многих случаях влиянию местных правовых традиций.
После поражения Персии в войне 1826—1828 годов и заключения Туркманчайского мира к России отошли ханства Эриванское и Нахичеванское. Они получили название провинций и были включены в новообразованную Армянскую область, которая подразделялась на округа; те, в свою очередь, делились на магалы24. Областной начальник из высших военных чинов председательствовал в областном правлении, ведавшем исполнительной и судебной частями; хозяйственными вопросами занималось управление по сборам податей и повинностей. Структура управления Эриванской провинцией складывалась из провинциального суда, учрежденного по образцу российских уездных судов, четырех окружных начальников и городской полиции. Окружным начальникам подчинялись распоряжавшиеся по магалам наибы25. Кочевые народы обеих провинций управлялись двумя султанами. Нахичеванская провинция «по части судной» располагала провинциальным судом, а по хозяйственной — городовым казначейством; исполнительная и полицейская части находились в ведении наибов, при которых состоял пристав из русских чиновников.
Говоря о провинциях со значительным мусульманским населением, следует отметить, что господство русских установилось здесь в виде режима военной оккупации, что не могло не сказаться и на институтах управления. Если в Грузии после ее присоединения к России существовавшая ранее административная система была сломана немедленно, то в восточной части Закавказья она сохранялась до 40-х годов XIX века. Как ранее на Северном Кавказе, так и здесь, в перешедших к России от Персии областях с многоязычным населением и широким распространением ислама, требовалась большая, чем в Грузии, постепенность при введении нового управления26.
Заметим, что включение в российский государственный механизм мусульманского населения края не представляло для русских властей особой сложности. Мусульмане Закавказья были не первые и не последние мусульмане, оказавшиеся в результате расширения
границ империи под ее управлением. Как отмечал один из свидетелей той эпохи, «хотя русская власть, как христианская, мусульманам была чужда внутренне, они исподволь освоились с русской властью»27. Привыкшие, как считали в то время в России,к восточному деспотизму, они «беспрекословно подчинялись своим властелинам, а потому представляли из себя в этом смысле элемент благонадежный в интересах государства» 28.
Инициатором введения на Кавказе общероссийской системы управления выступил главнокомандующий Кавказской армией И. Ф. Паскевич. Во всеподданнейшем рапорте от 24 апреля 1830 года он с горечью констатировал «странную смесь российского образа правления с грузинским и мусульманским», отсутствие единообразия в формах правления и законах, что, по его мнению, могло породить у местных народов «сомнения о прочности» положения России на Кавказе. Лучшим средством выхода из этого положения Паске-вич считал введение во всех кавказских провинциях общероссийской системы управления29.
Проект Паскевича рассматривался сначала в Государственном совете, затем в образованном в 1833 году Комитете по устройству Закавказского края. При его обсуждении на заседаниях Государственного совета высказывались различные точки зрения. Новый управляющий Кавказом барон Розен не соглашался с предложениями Комитета. Он считал необходимым вводить новое управление поэтапно, «сделав вначале органы второстепенные», а затем главные. Вследствие разногласий предложения не были утверждены Государственным советом30. Взамен было принято решение о «местных изысканиях». В соответствии с императорским указом от 17 марта 1837 года эта миссия была возложена на особую комиссию под председательством барона Гана. В комиссию вошли представители министерства финансов, внутренних дел, юстиции и несколько других чиновников31. Ей поручалось «произвести местное обозрение, обозначить разделение всего края на составные части и определить в подробности начала управления, наиболее соответствующие для каждой провинции... и начертать план общего учреждения». Кроме этого, комиссия обязывалась составить особый проект о способах привлечения на службу в Закавказье надежных чиновников32.
Обсуждение проекта, составленного комиссией, состоялось в Закавказском комитете в декабре 1839 года. Ход его показал, что разногласия так и не были преодолены. Министр финансов Н. И. Канкрин видел в Закавказье колонию и возражал против представления о нем
как о составной части России. Министры юстиции, внутренних дел и государственных имуществ, не вступая в дискуссию о статусе региона, поддержали идею главнокомандующего барона Розена о введении губернского учреждения вначале в Грузии с последующим его распространением на другие части Закавказья и выделением народов Дагестана, участвующих в Кавказской войне, в особый военный округ33.
Окончательный проект об организации управления Закавказским краем был утвержден императором 10 апреля 1840 года34. Чуть раньше, в марте, Николай I отмечал, что «<...> для благоустройства Закавказского края, во многих отношениях столь важного для России, не достает твердого гражданского управления, которое, основываясь на общих началах управления внутренних губерний, соответствовало бы в подробностях особенным обстоятельствам и гражданскому быту жителей на Кавказе <...>.» По словам самодержца, воля его заключалась в том, чтобы Закавказские жители «воспользовались на самом деле всеми благими последствиями <... > дарованного им промыслом Божьим счастья принадлежать к составу обширного царства русских»35.
По новому «Учреждению» Закавказский край образовывали «земли, лежащие между Черным и Каспийским морями». Абхазия, Мингрелия и Сванетия, на тот момент управлявшиеся своими владетелями, находились на особом положении. Край делился на две части: западную, именовавшуюся отныне Грузино-Имеретинской губернией, и восточную, названную Каспийской областью, «с особым военно-окружным управлением»36. Губерния и область разделялись на уезды, а те, в свою очередь, на участки. В губернии с административным центром в Тифлисе насчитывалось 11 уездов и 44 участка, в области с центром в Шемахе — 7 уездов и 28 участков37.
Управление Закавказским краем выстраивалось в три ступени или «степени». Верхнюю ступень занимало главное управление, среднюю — губернское и областное, нижнюю — уездное. В состав главного управления входили Главноуправляющий краем, Тифлисский военный губернатор и Совет главного управления. «Главным начальником всего края» являлся, безусловно, Главноуправляющий. В ведении его находились все гражданские и пограничные дела. Он был одновременно председателем Совета главного управления и командиром Отдельного Кавказского корпуса. Назначал и увольнял его император. Главноуправляющий имел те же функции, что и генерал-губернатор внутренних губерний России38. Совет главного управления состоял из Тифлисского военного губернатора
и членов «по высочайшему назначению», компетенция военного губернатора и Совета была такой же, как у аналогичных чинов и органов во внутренних российских губерниях39. На общероссийских основаниях организовывались и губернские и областные учреждения, городские и уездные управления.
Непосредственным блюстителем народной жизни, проводником культуры и исполнителем всех распоряжений администрации и суда являлся полицейский чиновник — участковый заседатель. Главнейшая его обязанность состояла в наблюдении за исправным взносом податей и отправлением всякого рода повинностей, он же проводил следствия по всем преступлениям и суд по маловажным проступ-кам40. Судопроизводство в Закавказье копировалось опять-таки с общероссийского, но с некоторыми «изъятиями»: например, разрешалось «подавать прошения на природном языке»41.
Проведенная в крае реформа имела ряд недостатков. Наиболее существенными были полное отстранение от управления «земского элемента» и введение суда, совершенно чуждого закавказским народам. Кроме того, вскоре выяснилось, что важнейшее низовое звено власти — уездные учреждения — в значительной степени не соответствует своему предназначению. Через участковые управления должны были приводиться в окончательное исполнение все установления правительства; следовательно, от участковых заседателей народ должен был «приобретать уверенность» в необходимости принятия той или иной правительственной меры. Но такая уверенность могла возникнуть лишь при условии законности действия представителей власти, имеющих с жителями «прямые и непосредственные отношения». На практике же оказалось, что замещать должности участковых заседателей достойными чиновниками, которые не увлекались бы предоставленной им властью над жителями, было очень трудно.
Несмотря на указанные недостатки, реформа 10 апреля 1840 года закрепила положение Закавказья в составе Российской империи путем введения общероссийского управления. Казалось, что важнейшая цель — прочнее увязать Закавказье с Россией, действительно сделать его составной частью империи — была достигнута (правда, не сразу, а в четыре приема — реформами 1801, 1805, 1811 и 1840 годов) 42. Этому помогли и сама постепенность административного реформирования, и учет местных этнических, религиозных и иных традиций региона. Один из русских публицистов начала XX века даже приводил Закавказье в качестве положительного примера другим окраинным областям империи.
«Возьмите любую русскую окраину: Польшу, Финляндию, Остзейский край, и вы не найдете во взаимных их отношениях с Россией и русскими того драгоценного “знака равенства”, который <...> дает право говорить, что край этот завоеван более духом, чем мечом» 43.
Однако у успешной интеграции была своя оборотная сторона: практически все отрасли экономики, командные должности (гражданские и даже военные), юриспруденция попали в руки коренного населения региона. Как с горечью констатировал один из сторонников русской крестьянской колонизации края, «состав кавказской администрации и чиновничества по сравнению со всей Россией совершенно исключительный: ни по одному ведомству здесь нет <...> хотя бы полурусской власти»44. Иначе говоря, хотя в Закавказье были уничтожены все существовавшие ранее государственные формирования и системы местной власти, в крае де-факто складывалось самоуправление. А это означает, что форма управления, которая утвердилась в регионе, была даже не протекторатной. Ведь протекторат предполагает значительно больший контроль над местным самоуправлением, в кавказском же случае просто нельзя сказать, что поддавалось контролированию, а что — нет. Именно «знак равенства», которым так восторгался русский публицист, обеспечил фактическую неподконтрольность местного управления. Любой русский генерал имел те же права, что грузинский или армянский45.
В то же время зависимость южной окраины от России полностью сохранялась —как и стратегические выгоды для империи от владения ею. В военном плане позиции империи даже укреплялись, выраженного сепаратизма со стороны народов Закавказья не наблюдалось. В этом смысле край действительно «слился» с российским государством.
Финляндия
Финский народ занял свое место «в чреде народов, Скипетру Российскому подвластных и единую империю составляющих»46, в результате русско-шведской войны 1808—1809 годов. Финляндия рассматривалось современниками как«драгоценнейшее приобретение» императора Александра I. Финляндия была необходима России из военно-стратегических соображений47. С ее присоединением Россия решала сразу две взаимосвязанные задачи оборонительного
плана: во-первых, выходила к морскому побережью, что позволяло ей обезопасить себя Ботническим заливом как рвом от любых попыток нападения со стороны Швеции; во-вторых, далеко отодвинув государственную границу на северо-западе, гарантировала безопасность Санкт-Петербургу. Для Финляндии же вхождение в состав Российской империи означало изменение ее административнополитического статуса. Бывшая шведская провинции стала автономным Великим княжеством Финляндским. По сути, Финляндия заняла привилегированное положение не только по сравнению с другими национальными регионами России, «но и в первую очередь — по сравнению с коренными областями империи, господствующей нацией — великороссами»48.
Объяснялось это просто: чтобы привлечь финнов, бывших подданных шведского короля, на свою сторону, царское правительство пошло на ряд уступок. Российские власти сохранили в княжестве сейм — сословное собрание; оставили они в силе и шведскую законодательную систему, основу которой составляло Общее уложение (свод законов) 1734 года с внесенными в него позднее дополнениями, изменениями и разъяснениями49.
16 марта 1809 года Александр I торжественно открыл финляндский ландлаг или, как его называли в России, сейм. Император признал и утвердил старую конституцию Финляндии, по которой только сейм мог изменять или издавать новые основные законы. Правда, правом созыва сейма обладал только император в его качестве Великого князя; он же мог выступать с законодательной инициативой перед сеймом и без согласия последнего издавать любые постановления, имеющие силу закона, если они не составляли компетенцию сословных представителей50.
Сейм состоял из четырех камер или палат, заседавших раздельно и представлявших разные сословия: дворянство, рыцарство, духовенство, горожан и крестьян. Дворянскими и рыцарскими считались роды, внесенные в метрики «финляндского рыцарского дома»; они разделялись на три класса: господский класс (графские и баронские роды), древние роды и пажеский корпус (все прочие роды, включенные в метрику). Главы родов имели право присутствовать на сейме. При вынесении решения каждый класс имел голос, согласие двух классов считалось за согласие всего о сословия. Духовенство состояло из собственно духовного сословия и «ученого»; на сейме его представляли епископы господствующей евангелической церкви. Депутаты-горожане избирались от всех городов без исключения,
депутаты-крестьяне избирались по одному от каждого уезда из числа крестьян-землевладельцев или имеющих казенные либо оброчные участки. Председатели палат назначались монархом. Для принятия итогового решения сейма было достаточно согласия трех сословий; однако по вопросам изменения основных законов, прав сословий, набора войска и наложения новых податей требовалось согласие всех палат51.
«Главное внутреннее управление» Финляндией было вверено сенату, который ведал гражданскими делами и хозяйством Великого Княжества, а также «высшим правосудием» в нем. Сенат разделялся на два департамента: хозяйственный (экономический) для дел административных, финансовых, общественного призрения и др. и судебный (юридический). К ведомству первого департамента принадлежали также управление государственными имуществами, «надзор за банком», части духовная и учебная. Для «ближайшего заведования» двумя последними при департаменте была учреждена духовная экспедиция. Помимо нее, для подготовки дел имелись еще три экспедиции: канцелярская, финансовая и камерно-счетная, каждая возглавляемая одним из сенаторов.
Хозяйственный департамент представлял монарху проект бюджета и наблюдал за правильным расходованием сумм. Судебный департамент являлся верховным ревизионным судом Княжества. На Высочайшее рассмотрение выносились только решения о преступлениях государственных и тех уголовных, совершение которых наказывалось смертной казнью. Создание министерств в Финляндии не предусматривалось, их функции выполняли департаменты сената, назначавшие всех чиновников по судебной и административной частям (за исключением высших, выбор которых осуществлял император). В 1809—1816 годах сенат носил название Правительствующего Совета, затем был переименован в Императорский Финляндский Сенат. Возглавлял его царский генерал-губернатор52. Сенат состоял из выбранных сеймом 14членов (7 дворян и 7 недворян), утверждавшихся монархом на три года. По истечении указанного срока члены сената могли быть оставлены на своих должностях решением императора.
Сенат ведал делами края исключительно «под надзором генерал-губернатора», в руках которого сосредоточивался контроль над всеми исполнительными органами Финляндии, включая губернаторов восьми провинций страны. Он же являлся председателем сената, а «по усмотрению» — и экономического департамента. На генерал-губернатора возлагалась ответственность перед императором за
управление Княжеством, он был единственным связующим звеном между Россией и Финляндией (по крайней мере, до создания в 1834 году ведомства министра статс-секретаря Великого княжества)53.
При сенате Княжества учреждалась должность прокурора с весьма широкими полномочиями. Он был облечен властью министра юстиции и по жалобам частных лиц мог предавать суду всех чиновников, виновных в злоупотреблениях, не исключая и губернаторов (последних — с разрешения генерал-губернатора). На уровне губернии управление осуществлялось губернатором и подведомственными ему губернской канцелярией для дел исполнительных и губернской конторой для дел казенных и финансовых; первой заведовал ландс-секретарь, второй — ландс-камерир54.
Судебное устройство Финляндии воспроизводило шведский образец. На низшей его ступени располагались герадские суды — городские или уездные; в каждом было двенадцать заседателей, а председатель назначался по представлению высшей судебной инстанции, гофгерихта, из числа трех кандидатов. Заседатели избирались же жителями на полгода. Их функции заключались главным образом в предоставлении судье сведений о личности обвиняемого, о местных обычаях и принятии вместе с судьей решения по делу. Если все двенадцать заседателей приходили к единому мнению, а судья был против, дело решалось по мнению заседателей, если же они не достигали согласия, решение принадлежало судье. Из герад-ского суда гражданские дела переносились по апелляции в губернский лагманский суд — также из председателя и двенадцати заседателей. Высшей судебной инстанцией были, как уже упоминалось, гофгерихты. В Княжестве их насчитывалось три: в Або, Вазе и Выборге. В них поступали гражданские дела по апелляции из лаг-манских судов и все уголовные. В гофгерихтах судили советники (асессоры), назначаемые монархом из юристов, возглавлялись они президентами. Здесь производился полный и окончательный суд. Заметим, что к занятию судебных должностей и к адвокатуре в Финляндии допускались только лица, окончившие юридический факультет государственного университета, еще раз проэкзаменованные правительственной комиссией55.
Согласно конституции, всем сословиям Финляндии предоставлялись свобода личности (крепостное право в Княжестве отсутствовало) и вероисповедания и права иметь поземельную собственность, «не быть лишенным жизни, чести и имущества иначе, как по судебному решению». Некоторые преимущества перед другими сослови-
ями получили дворянство и духовенство, в частности, освобождение от подушной подати 56.
Фактически Финляндия в составе России обладала областной автономией, причем настолько широкой, что она граничила с автономией по модели реальной унии, хотя юридически такое положение и не было закреплено 57. Российский император пользовался здесь правами конституционного, а не абсолютного монарха; у Финляндии в составе России был собственный законодательный орган; ее правительство в лице Правительствующего Совета, а затем Императорского Сената оставалось полностью автономным во внутренних делах58. Особо отчетливо привилегированное положение Княжества проявлялось в области права и административного управления. Финны имели собственное государственное, уголовное и гражданское право и свои суды; со второй половины XIX века у них были два государственных языка, финский и шведский (но не русский); их административная система на всех ее ступенях, начиная от самых низших и заканчивая самыми высшими, не была связана с русской. Они обладали также отдельным от российского финским подданством, которое к тому же давало преимущество одинаковых прав с остальными подданными империи на территории России. Российское подданство не давало аналогичных прав на территории Финляндии.
Финляндия гордилась и другими атрибутами экономической и политической самостоятельности. К концу XIX века она имела свое почтовое ведомство, выпускавшее национальные почтовые марки, свою железнодорожную систему и собственную денежную единицу — марку, не привязанную к рублю. Налоги, собиравшиеся в Финляндии, целиком поступали в казну Княжества и тратились на его нужды. То же было и с прочими видами доходов, собиравшихся в крае. Короче, бюджет княжества не сливался с общероссийским59. Уже одно это обеспечивало Финляндии более выгодное положение, чем другим нерусским и коренным русским областям.
Чем было обусловлено такое особенное отношение царизма к этой окраине? Два обстоятельства на протяжении всей первой половины XIX века оказывали определяющее влияние на политику российского правительства в отношении Финляндии. Прежде всего, военно-стратегическое значение Княжества, о котором уже было сказано. Наряду с этим, огромную роль в становлении совершенно нетипичной для империи системы управления сыграла политическая лояльность финского общества — преданность финнов престолу, монархии, установленному государственному строю и обществен-
ному порядку. Репутацию страны поголовной политической благонадежности Финляндия приобрела уже к концу царствования императора Александра I. В 1824 году, после 15-летнего ее пребывания в составе Российской империи, генерал-губернатор А. А. Закревский докладывал императору: «Верность и подданность царю и отечеству — сии всегдашние качества финского народа — оставались залогом благодарности и любви к монарху: общественный порядок и тишина во всем нерушимы». Эта фраза стала стереотипной во всех докладах в Петербург высших представителей русской власти в Финляндии.
Еще более укрепилось доверие самодержавия к «благонадежным финляндцам» после польского восстания 1831 года. Мало того, что оно не вызвало в Финляндии никакого сочувствия, — финский батальон участвовал в его подавлении с таким примерным рвением, что получил в награду от монарха Георгиевское знамя. Благорасположение государя к батальону отражалось на отношении к его родине, по нему «русские делали свои заключения о всей окраине»60. Сам же Николай I называл своих финских подданных «верные финны, усердные слуги престола и отечества»61.
Таким образом, к середине XIX века Финляндия, формально входя в состав Российской империи, фактически обладала многими атрибутами и правами государства.Общим с империей у нее оставался лишь ее глава — монарх. Такого положения в России не имела никакая другая национальная окраина.
* *
*
В царствования Александра I и Николая I новые территориальные приобретения включались в состав России различными способами. Один из них, использованный в Закавказье, — это объявление присоединенных земель интегральной частью империи с последующей, более или менее точной, «подгонкой» институтов управления этими землями под единый российский стандарт. Другой, примененный в Финляндии, — это сохранение на территории окраины прежней институциональной организации политических отношений, которая, однако, ставилась под контроль центральной власти.
На примерах Закавказья и Финляндии хорошо видна поливариантность российской политики по отношению к окраинам, ее достаточная гибкость. От полной административной унификации до
предоставления широчайшей автономии — таков разброс вариантов управления, допускавшихся центральной властью. Это свидетельствовало о понимании ею важной роли различий в экономической жизни, традициях, обычаях, ментальности населения окраин. В то же время поливариантность региональной политики вытекала из усложнения функций управления. К XIX веку они уже не сводились к решению фискальных задач да к элементарному обеспечению безопасности на границах. Региональная политика все больше сопрягалась с внутренней и внешней политикой России, заимствовала у них социально-экономические и военно-стратегические задачи большей размерности, чем непосредственно диктуемые спецификой той или иной окраины. Она стала объективно многомерной, и это ее качество само по себе начало оказывать влияние на способы ее проведения.
В первой половине XIX века в России идет поиск универсальной модели управления окраинами. Но, несмотря на неоднократные попытки, она так и не была сконструирована. Впрочем, если бы она и появилась на свет, реализовать ее вряд ли бы удалось. В политической практике, во многом определявшейся столкновением взглядов различных правительственных группировок по вопросам управления окраинами, скорее имели место постоянные колебания между частичными преобразованиями и военно-полицейскими методами управления. Управление Закавказьем представляет пример как раз такого рода. Напротив, в Финляндии мы видим замечательную преемственность политики центра: как бы конституция Великого княжества, этот плод либеральных порывов Александра I, не претила лично его преемнику, ни одно из ее базовых положений не было поколеблено при Николае I.
Вместе с тем при всем очевидном отличии закавказского варианта от финляндского результаты применения в первой половине
XIX века обоих к концу столетия оказались схожими. Под сенью и общеимперских административно-бюрократических институтов управления, насильственно наложенных на этносоциальную самобытность Закавказья, и конституционных гарантий, откроирован-ных самодержавием Финляндии, сформировалось самоуправление. Только в первом случае оно было фактическим, как бы беззаконным, развившимся из имплицитно признаваемого властью права на культурное своеобразие, во втором — вполне легальным и надежно защищенным от произвольных нарушений как наследственными обязательствами, взятыми на себя самодержавием, так и неоспоримой лояльностью империи ее финских подданных.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Ссылка в Сибирь. Очерк ее истории и современного положения. СПб., 1900. С. 1.
2 Политическая история: Россия — СССР — Российская Федерация. Т. 1. М., 1996. С. 338.
3 Российское законодательство 10—20 вв. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. М., 1985. Т. 2. С. 179—180.
4 Буцинский П. Н. Заселение Сибири и быт первых ея насельников. Харьков, 1889. С. 330-332.
5 Максимов К. Н. Калмыкия — субъект Российской Федерации. М., 1995. С. 15-19.
6 Подробнее см.: Милов Л. В. Управление окраинами империи // История России. С начала XVIII до конца XIX века. М., 1996. С. 226-234.
7 История Сибири. Л., 1968. Т. 2. С. 307-308.
8 Полное собрание законов Российской империи, 1-е собрание (далее — ПСЗ-1). Т. 7. № 4916.
9 Прутченко С. Сибирские окраины. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1. С. 5-6.
10 Я разделяю мнение Л. М. Горюшкина на этот счет. Подробнее см.: Горюшкин Л. М. Аграрные отношения в Сибири периода империализма (1900-1917 гг.). Новосибирск, 1976. С. 77-78.
11 ПСЗЛ. Т. 26. № 19721, 20007, 20009.
12 Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. Отв. ред. С. Г. Агаджанов, В. В. Трепавлов. М., 1997. С. 251.
13 Историческая записка Тифлисского гражданского губернатора Орловского от 6 февраля 1861 г. // Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис, 1907. Т. 1. С. 57.
14 Всеподданейший рапорт князя П. Д. Цицианова // Акты, собранные Кавказской Археографической Комиссией / Под ред. А. Берже (далее — АКАК). Т. II. 65.
15 ПСЗ-1. Т. 28. № 21753.
16 Там же. Т. 15. № 13368.
17 АКАК. Т. IV. 6.
18 1804 год — время добровольного вхождения Имеретии в состав России.
19 ПСЗ-1. Т. 31. № 24597, п. 1-7.
20 Там же. П. 8, 9, 19.
21 Там же. П. 23, 24.
22 Там же. П. 25-30.
23 Там же. П. 15.
24 Магал (от араб. махалл) — в данном случае участок.
25 Наиб (араб. на’иб) — уполномоченный представитель правителя, центральной власти (наместник, заместитель и т. д.); при царской администрации этот термин употреблялся в значении «начальник участка».
26 Киняпина Н. С. Внутренняя политика царизма в первой половине 19 в. (обзор) // Вопросы истории, 1968. № 9. С. 38.
27 Вассерман А. 25 лет на Кавказе. СПб., 1879. С. 327.
28 Березовский Ю. Причины наших неурядиц на Кавказе. СПб., 1908. С. 8.
29 Всеподданнейший рапорт графа И. Ф. Паскевича // АКАК. Т. VII. 47.
30 Киняпина Н. С. Указ. соч. С. 40; Эсадзе С. Указ. соч. С. 68.
31 Эсадзе С. Указ. соч. С. 68.
32 Там же.
33 Там же. С. 82.
34 ПСЗ-П. Т. 15. № 13368.
35 Высочайшее повеление генералу Головину от 21 марта 1840 г. // АКАК. Т. IX. 24.
36 ПСЗ-2. Т. 15. № 13368, п. 1-2.
37 Там же. П. 3-6.
38 Там же. П. 14-17.
39 Там же. П. 21-29.
40 Там же. П. 64-81; 84-93; 106-109,119.
41 Там же. П. 249-256.
42 ПСЗ-1. Т. 26. № 20007; Т. 28. № 21753; Т. 31. № 24597; ПСЗ-2. Т. 15. № 13368; ПСЗЛ. Т. 26. № 20007, Т. 28. № 21753., Т. 31. № 24597.
43 Погожаев В. П. Кавказские очерки. СПб., 1910. С. 128-129.
44 Шавров Н. Русская колонизация на Кавказе // Вопросы колонизации. Т. 8. СПб., 1911. С. 65.
45 Лурье С. В. Русское колониальное сознание и этнополитическая реальность Закавказья // Восток, 1993. № 3. С. 55.
46 ПСЗ-1. Т. 30. № 22991.
47 Национальные окраины Российской империи... С. 232.
48 Суни Л. В. Очерк общественно-политического развития Финляндии в 50-70-е годы XIX в. Л., 1979. С. 13; Похлебкин В. В. СССР — Финляндия. 260 лет отношений 1713-1973. М., 1975. С. 40.
49 Лайдинен А. П. Социально-экономические реформы в 50-70-е гг. 19 в. в Финляндии. Л., 1982. С. 3.
50 Национальные окраины Российской империи... С. 222.
51 Лохвицкий А. Обзор современных конституций. СПб., 1862. Ч. 1. С. 232.
52 Лохвицкий А. Указ. соч. С. 232-233; Финляндская окраина в составе Русского
Государства. СПб., 1910. С. 21; Новикова И. Н. Особое государство или провинция
империи: проблема государственно-правового статуса Финляндии в российско-финляндских отношениях XIX в. // Пространство власти: исторический опыт России и вызовы современности. М., 2001. С. 267.
53 Новикова И. Н. Указ. соч. С. 22; Лохвицкий А. Обзор современных конституций... С. 234.
54 Лохвицкий А. Указ. соч. С. 234-235.
55 Лохвицкий А. Указ. соч. С. 236.
56 Там же. С. 237.
57 Национальные окраины Российской империи... С. 231.
58 Похлебкин В. Указ. соч.; Бородкин М. История Финляндии. Время императора Николая I. СПб., 1915; Финляндская окраина... СПб., 1910.
59 Суни Л. В. Указ. соч. С. 14; Новикова И. Н. Указ. соч. С. 269.
60 Бородкин М. История Финляндии... С. 90.
61 Похлебкин В. В. Указ. соч. С. 49.
