CC BY
10SCHUKINA, TATYANA V. - Doctor of Law, Associate Professor, Professor of Department of Administrative and Financial Law, Lipetsk Branch, RANEPA; Professor, Department of State and Legal Disciplines, Lipetsk State Pedagogical University.
УДК 37.014.15
ЗАБАЙКАЛОВ А.П.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕТЕВОЙ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ КАК МЕХАНИЗМА ЭКСПОРТА РОССИЙСКОГО
ОБРАЗОВАНИЯ 4
Ключевые слова: вуз, высшее образование, индивидуализация обучения, индивидуальный учебный план, образовательная программа, сетевая форма реализации, совместная образовательная программа, специальный правовой режим, экспорт российского образования.
В статье рассмотрены некоторые особенности сетевой формы реализации образовательных программ в контексте экспорта российского образования. Делается вывод о необходимости выделения совместных образовательных программ в отдельную категорию - элемент сетевой формы реализации образовательных программ. Также сформулировано предложение о выработке специального правового режима реализации международных совместных образовательных программ. Показано, что отсутствие законодательных норм, касающихся регулирования сетевых форм реализации образовательных программ и совместных программ, приводит к необходимости проявлять определённую юридическую креативность.
ZABAYKALOV, A.P.
SOME ASPECTS OF THE REGULATION OF THE NETWORK FORM OF IMPLEMENTATION OF EDUCATIONAL PROGRAMS AS A MECHANISM FOR EXPORTING RUSSIAN EDUCATION
Keywords: university, higher education, individualization of education, individual curriculum, educational program, network implementation, joint educational program, special legal regime, export of Russian education.
The article discusses some features of the network form of implementation of educational programs in the context of export of Russian education. The conclusion is drawn about the need to separate joint educational programs into a separate category - an element of the network form of educational programs implementation. A proposal has also been formulated to develop a special legal regime for the implementation of international joint educational programs. It is shown that the absence of legislative norms regarding the regulation of network forms of educational programs and joint programs, leads to the need to show some legal creativity.
В подпункте 5 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [17] среди принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования названо «создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе». Причем, как следует из приведенной нормы закона, процесс интеграции предполагается двусторонним, равноправным и взаимовыгодным, т.е. не только российское образование подлежит изменению в соответствии с тенденциями, существующими в мире, но и успешный отечественный опыт подлежит распространению за пределами страны. А с учетом присоединения Российской Федерации к Болонскому процессу, интеграция российской системы образования с системами образования стран Европы выступает ключевым направлением.
При этом следует согласиться с мнением, что «наиболее эффективным способом создания единого европейского пространства высшего образования ... является разработка международных образовательных программ (совместных программ)» [5, с.184]. Соответственно, разработка программ высшего образования, которые могут быть реализованы совместно с европейскими вузами, выступает одной из важнейших и сложнейших задач, стоящих перед российскими вузами [11, с.12] в контексте интеграции в европейское образование. О «развитии и поддержке различных видов и форм образовательных программ, в том числе совместных/сетевых» упоминает приоритетный проекта «Развитие экспортного потенциала российской системы образования» [13].
Из препятствий на пути решения отмеченных задач можно отметить следующие.
В обозначенной сфере российское законодательство использует термин «сетевая форма реализации образовательных программ». Он определяется как «возможность освоения обучающимся образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе иностранных, а также при необходимости с использованием ресурсов иных организаций» [17, п. 1 ст.15]. Данная дефиниция
4 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00959.
82
позволяет считать сетевой формой реализации образовательных программ почти любые случаи сотрудничества образовательных учреждений с иными субъектами, при которых студент использует ресурсы более одной организации. Иное действующее законодательство в сфере образование также фактически «не определяет сущностных свойств сетевой формы обучения» [19], а выборочно конкретизирует некоторые аспекты.
Такие авторы как Н.А. Шевелева, М.Ю. Лаврикова и И.А. Васильев указывают, что «образовательная программа может считаться реализуемой в сетевой форме только тогда, когда все партнеры-участники ставят перед собой непосредственную цель разработки и реализации образовательной программы для обеспечения эффективного обучения и качественно нового уровня подготовки специалистов» [19]. Однако данное утверждение не имеет нормативного основания.
Методические рекомендации по организации образовательной деятельности с использованием сетевых форм реализации образовательных программ [14] предполагают, что законодательство федерального уровня не содержит особых полномочий по правовому регулированию «разработки и реализации образовательных программ в сетевой форме и установлению особенностей таких программ» (абз. 1 п.2). Соответственно, данная форма подлежит регулированию на уровне конкретной образовательной организации (локальном уровне) (абз. 2 п.2). И следует согласиться с тем, что элементом, регламентирующим реализацию образовательных программ в сетевой форме, может стать, например, Положение о сетевой форме реализации образовательных программ [19].
В связи с этим вызывает удивление критика отсутствия «универсализации учебных планов и программ» [6, с.34], а также утверждение о том, что «академическая свобода в вопросе содержания образовательных программ» выступает «одной из серьезных проблем, существенно затрудняющих распространение сетевой формы реализации образовательных программ» [14].
Сетевая организация характеризуется гибкостью, в том числе, возможностью включения организаций и их групп, а также отдельных людей в произвольных сочетаниях [1, с.45]. В частности, не ограничен перечень лиц, которые могут привлекаться к реализации образовательных программ в сетевой форме [14]. Участие иностранного вуза в сетевой форме обучения, подразумевающее значительные особенности, позволяет специалистам говорить о самостоятельной модели сетевой формы [19].
В целом, справедливо утверждение о том, что сетевая форма реализации образовательных программ имеет своей целью «повышение качества высшего образования через использование сетевого взаимодействия вузов с применением новых информационно-коммуникационных, педагогических технологий и объединения ресурсов участников сети» [18]. Однако повышение качества образования не является самоцелью, а должно отражаться на конкретных студентах. То есть «идея сетевой формы обучения направлена в первую очередь на создание преимущества для обучающегося, который в результате получает доступ к новым способам формирования компетенций, недоступных ему в условиях классического образовательного процесса в структуре одной образовательной организации» [19]. При этом небольшое количество студентов, участвующих в таких программах, позволяет эффективно индивидуализировать обучение. В частности, такой подход позволяет обеспечить «возможность построения собственной образовательной траектории» [4] конкретного студента с учетом общей необходимой нагрузки. Российское законодательство также содержит понятие «индивидуальный учебный план», однако практика применения данного института довольно ограничена.
Именно на международном уровне распространены так называемые гибридные программы, в том числе, на модульной основе, позволяющие обучающимся оперативно сочетать самые различные знания и навыки. Кроме того, при таком подходе обучающийся может как самостоятельно определять приемлемую для него скорость освоения знаний, так и продлевать время получения квалификации за счет дополнительных дисциплин (курсов, практик и т.д.), не предусмотренных типовой программой [16, с.142]. Это особенно актуально на фоне жесткости сроков традиционных российских программ обучения [8, с.135]. Ведь даже среди краткосрочных программ наиболее востребованными оказываются «школы», позволяющие получить дополнительные компетенции, «не отвлекаясь от учебного плана «домашнего» вуза» [2, с.113].
Также для характеристики образовательных программ, реализуемых во взаимодействии с иностранными партнерами, широко применяется термин «совместная образовательная программа». При этом он, несомненно, связан с сетевой формой реализации образовательных программ, но не имеет ни нормативного определения, ни единой доктринальной дефиниции, что препятствует однозначному решению вопроса о соотношении данных понятий.
Так, в п.2 ст. 15 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» уточняется, что «для организации реализации образовательных программ с использованием сетевой формы несколькими организациями, осуществляющими образовательную деятельность, такие организации также совместно разрабатывают и утверждают образовательные программы». Но данные программы не обозначены как «совместные». Методические рекомендации по организации образовательной деятельности с использованием сетевых форм реализации образовательных программ указывают, что совместные образовательные программы представляют собой «образовательные программы, в разработке и реализации которых принимают участие две образовательных организации, имеющие лицензию на осуществление образовательной деятельности по образовательной программе (образовательным программам), реализуемой (реализуемым) в сетевой форме». Но данное определение нельзя считать нормативным, поскольку оно содержится в рекомендательном акте.
Сложилась устойчивая тенденция считать совместными такие программы, которые реализуются российской образовательной организацией с зарубежными университетами [19]. Однако зачастую вузы уточняют, что программа не только «совместная», но и «международная» [10]. Это вполне обоснованно, поскольку программы, в рамках которых взаимодействуют отечественные вузы, также распространены.
Также предлагается определять совместную образовательную программу, как программу, созданную в рамках сотрудничества не менее двух вузов (российских и иностранных), обучение по которой ведется на иностранном языке и (или) оканчивается выдачей иностранного диплома
[7].
Одни авторы в качестве одного из признаков совместной программы называют сравнимость по длительности сроков обучения студентов в участвующих вузах [8, с.134], другие авторы указывают на возможность неравноценности периодов обучения в вузах-партнерах [9]. Третьи, рассматривая совместную деятельность отечественных и зарубежных вузов, утверждают, что «совместные образовательные программы ... могут представлять собой самые разнообразные академические схемы обучения, начиная с реализации отдельных модулей обучения на иностранном языке . и заканчивая программами, предусматривающими получение дипломов двух вузов» [7]. Н.А. Ноткина и В.А. Погосян приходят к выводу, что понятию «совместная образовательная программа» соответствует описание сетевой формы реализации образовательных программ [12, с.156].
В Томском государственном университете разработан Регламент создания и открытия совместных образовательных программ. При этом под совместными образовательными программами понимаются «образовательные программы ..., которые разрабатываются и реализуются с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе зарубежных, а также при необходимости с использованием ресурсов иных организаций». То есть, приведенное определение близко по логике и содержанию нормативному определению термина «сетевая форма реализации образовательных программ». Однако одновременно уточняется, что совместная образовательная программа может реализовываться в различных видах, в том числе, «в виде программ двойного диплома ... и сетевых образовательных программ» [15].
Представляется, что в данном случае, следуя логике органов власти в сфере образования [14], можно рекомендовать выделить совместные образовательные программы в отдельную категорию, в том числе, на нормативном уровне. К ней следует отнести ситуации, когда вклад каждого из вузов-партнеров в реализацию образовательной программы сопоставим. В этом случае каждое из участвующих образовательных учреждений может подтвердить квалификацию студента-выпускника с учетом допускаемого зачета курсов и дисциплин, освоенных в другом. Соответственно, обучающийся может получить как один диплом (от «основной» образовательной
организации), так и два (в теории - даже больше) диплома, по одному от каждого из задействованных вузов.
Отдельно следует отметить, что во многих случаях одновременно осваиваются не две формально самостоятельные, но близкие или даже тождественные учебные программы, а общая образовательная программа, успешное освоение которой должно вести к выдаче совместного диплома [5, с.186]. Однако даже в международной практике не существует единого определения понятия «совместный диплом». Совместный диплом может выдаваться как в виде диплома одного из вузов-партнеров, так и в виде параллельно выдаваемых дипломов вузов-партнеров, а также в виде документа, дополняющего национальный диплом (дипломы), и в виде общего документа, выдаваемого вузами-партнерами [3]. В Российской Федерации специального регулирования по данному вопросу также не существует. Так, например, возможность выдачи упомянутого совместного документа об образовании в рамках законодательства Российской Федерации практически отсутствует. Порой обучающийся получает некий документ (сертификат, диплом, свидетельство и т.д.). Но он не имеет официального характера.
Для решения проблемы отсутствия специального регулирования в сфере совместных, прежде всего, международных, учебных программ можно предложить выработку (на основе анализа существующей практики) специального правового режима их реализации и его апробирование в рамках пилотных проектов на базе вузов, заявивших о готовности к подобной работе. То есть можно говорить о создании своеобразных «особых образовательных зон» по аналогии с «особыми экономическими зонами» с существенно более низким уровнем государственного воздействия. Причем представляется, что заинтересованность в подобных проектах могут высказать крупные, в том числе, иностранные работодатели, для которых важна подготовка специалистов с необходимыми им компетенциями, а не соблюдение образовательных стандартов. При описанном подходе, предполагающем рассмотрение совместных образовательных программ как программ «равноценного вклада», они станут выступать особой разновидностью программ, к которым, в принципе, может применяться сетевая форма реализации. Любая совместная программа будет реализовываться в сетевой форме, но не все программы, реализуемые в сетевой форме, можно будет считать совместными. Например, к последним нельзя будет отнести ситуации, когда образовательная программа реализуется совместно с предприятием, для которого вуз готовит специалистов.
В противном же случае между понятиями «сетевая форма реализации образовательных программ» и «совместная образовательная программа» отсутствуют значимые отличия, а их одновременное применение влечет только правовые неопределенности и противоречия.
Пока же отсутствие законодательных норм, касающихся регулирования сетевых форм реализации образовательных программ и совместных программ, приводит к необходимости проявлять определённую юридическую креативность. Впрочем, эта проблема характерна для большинства стран Европы, где при реализации международных образовательных программ каждое государство требует соблюдения собственных законодательных норм [2, с.185].
Литература и источники
1. Акулова О.В., Харитонова О.В. Сетевые магистерские программы: инновационный опыт герценовского университета // Universum: Вестник Герценовского университета. 2013. №1. С. 43-50.
2. Беленов О.Н., Канапухин П.А., Журбина Н.Е., Морозова В.Н. Программы международной экономической мобильности как фактор интеграции российских вузов в международное образовательное пространство (опыт Воронежского государственного университета) // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Проблемы высшего образования. 2014. №2. С.109-114.
3. Весна Е.Б., Гусева А.И. Модели взаимодействия организаций при сетевой форме реализации образовательных программ // Современные проблемы науки и образования. 2013. №6. С.259.
4. Голушко Т.К. Сетевая форма реализации образовательных программ профессионального образования: особенности внедрения // Личностное и профессиональное развитие будущего специалиста: XIII Международная научно-практическая Internet-конференция (Тамбов, 06 июня 2017 г.). Тамбов: Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина, 2017. С. 407-413.
5. Горылев А.И., Камынина Н.Р. Совместные образовательные программы как инструмент построения единого европейского пространства высшего образования // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Социальные науки. 2015. №3 (39). С.183-189.
6. Дресслер Б., Говорова Г.Н., Воронина Л.А. Реализация преимуществ модели стратегического партнерства в российско-германском образовательном сотрудничестве // Экономика: теория и практика. 2016. № 3 (43). С. 32-39.
7. Кейс и методические рекомендации по направлению Болонского процесса «Сопоставление и признание документов об образовании». - URL: http://window.edu.ru/catalog/pdf2txt/892/61892/31814. Дата обращения: 10.10.2019.
8. Керо Хервилья Э., Копылова Т.Р. Совместная образовательная программа как путь к интеграции современного образовательного пространства // Язык и литература в научном диалоге. Филология в научном и образовательном пространстве: сборник научных трудов. Вып. 3. Ижевск-Гранада: Издательский центр «Удмуртский университет» -«Universidad de Granada». Ижевск - Гранада, 2016. С. 132-136.
9. Краснова Г.А., Байков А.А., Арапова Е.Я. Модель экспорта образования: совместные образовательные программы // Аккредитация в образовании. 2018. №1(101). С. 38-41.
10. Международные совместные образовательные программы. Академическая мобильность. Сайте Алтайского государственного университета // URL: https://www.asu.ru/inter_change/eduprograms/. Дата обращения: 10.10.2019.
11. Наке Б., Плешивцева Ю.Э., Якубович Е.А. Научная и образовательная интеграция университетов в рамках европейских программ академического сотрудничества // Вестник Самарского государственного технического университета. Серия: Технические науки. 2011. №2(30). С.6-12.
12. Ноткина Н.А., Погосян В.А. Совместные международные образовательные программы // Universum: Вестник Герценовского университета. 2013. №3. С. 154-157.
13. Паспорт приоритетного проекта «Развитие экспортного потенциала российской системы образования» (утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 30.05.2017 № 6). // URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_217871/. Дата обращения: 10.10.2019.
14. Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 августа 2015 № АК-2563/05 «О методических рекомендациях» (вместе с «Методическими рекомендациями по организации образовательной деятельности с использованием сетевых форм реализации образовательных программ») // Вестник образования. 2015. № 20.
15. Совместные образовательные программы. Центр совместных образовательных программ. Сайт Национального исследовательского Томского государственного университета // URL: http://cjiap.tsu.ru/node/32. Дата обращения: 10.10.2019.
16. Трегубова Т.М. Диверсификация подготовки компетентных специалистов в рамках программы «Темпус» в условиях международной образовательной интеграции // Вестник Владимирского государственного гуманитарного университета. Серия: Педагогические и психологические науки. 2011. №11(30). С. 138-143.
17. Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (в ред. от 26.07.2019) // СЗ РФ. 2012. №53(ч.1). Ст. 7598.
18. Хорошилова С.П., Костина Е.А., Бородина Т.Л. Сетевая форма реализации магистерской программы: опыт и перспективы // Современные проблемы науки и образования. 2019. №3. С. 70.
19. Шевелева Н.А., Лаврикова М.Ю., Васильев И.А. Сетевая форма обучения: состояние правового регулирования и перспективы развития // Закон. 2016. №5.
References and Sources
1. Akulova O.V., Haritonova O.V. Setevye magisterskie programmy: innovacionnyj opyt gercenovskogo universiteta // Universum: Vestnik Gercenovskogo universiteta. 2013. №1. S. 43-50.
2. Belenov O.N., Kanapuhin P.A., ZHurbina N.E., Morozova V.N. Programmy mezhdunarodnoj ekonomicheskoj mobil'nosti kak faktor integracii rossijskih vuzov v mezhdunarodnoe obrazovatel'noe prostranstvo (opyt Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta) // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Problemy vysshego obrazovaniya. 2014. №2. S. 109-114.
3. Vesna E.B., Guseva A.I. Modeli vzaimodejstviya organizacij pri setevoj forme realizacii obrazovatel'nyh programm // Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya. 2013. №6. S.259.
4. Golushko T.K. Setevaya forma realizacii obrazovatel'nyh programm professional'nogo obrazovaniya: osobennosti vnedreniya // Lichnostnoe i professional'noe razvitie budushchego specialista: HIII Mezhdunarodnaya nauchno-prakticheskaya Internet-konferenciya (Tambov, 06 iyunya 2017 g.). Tambov: Tambovskij gosudarstvennyj universitet imeni G.R. Derzhavina, 2017. S. 407-413.
5. Gorylev A.I., Kamynina N.R. Sovmestnye obrazovatel'nye programmy kak instrument postroeniya edinogo evropejskogo prostranstva vysshego obrazovaniya // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo. Seriya: Social'nye nauki. 2015. №3 (39). S.183-189.
6. Dressler B., Govorova G.N., Voronina L.A. Realizaciya preimushchestv modeli strategicheskogo partnerstva v rossijsko-germanskom obrazovatel'nom sotrudnichestve // Ekonomika: teoriya i praktika. 2016. № 3 (43). S. 32-39.
7. Kejs i metodicheskie rekomendacii po napravleniyu Bolonskogo processa «Sopostavlenie i priznanie dokumentov ob obrazovanii». - URL: http://window.edu.ru/catalog/pdf2txt/892/61892/31814. Data obrashcheniya: 10.10.2019.
8. Kero Hervil'ya E., Kopylova T.R. Sovmestnaya obrazovatel'naya programma kak put' k integracii sovremennogo obrazovatel'nogo prostranstva // YAzyk i literatura v nauchnom dialoge. Filologiya v nauchnom i obrazovatel'nom prostranstve: sbornik nauchnyh trudov. Vyp. 3. Izhevsk-Granada: Izdatel'skij centr «Udmurtskij universitet» - «Universidad de Granada». Izhevsk - Granada, 2016. S. 132-136.
9. Krasnova G.A., Bajkov A.A., Arapova E.YA. Model' eksporta obrazovaniya: sovmestnye obrazovatel'nye programmy // Akkreditaciya v obrazovanii. 2018. №1(101). S. 38-41.
10. Mezhdunarodnye sovmestnye obrazovatel'nye programmy. Akademicheskaya mobil'nost'. Sajte Altajskogo gosudarstvennogo universiteta // URL: https://www.asu.ru/inter_change/eduprograms/. Data obrashcheniya: 10.10.2019.
11. Nake B., Pleshivceva YU.E., YAkubovich E.A. Nauchnaya i obrazovatel'naya integraciya universitetov v ramkah evropejskih programm akademicheskogo sotrudnichestva // Vestnik Samarskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta. Seriya: Tekhnicheskie nauki. 2011. №2(30). S.6-12.
12. Notkina N.A., Pogosyan V.A. Sovmestnye mezhdunarodnye obrazovatel'nye programmy // Universum: Vestnik Gercenovskogo universiteta. 2013. №3. S. 154-157.
13. Pasport prioritetnogo proekta «Razvitie eksportnogo potenciala rossijskoj sistemy obrazovaniya» (utv. prezidiumom Soveta pri Prezidente Rossijskoj Federacii po strategicheskomu razvitiyu i prioritetnym proektam, protokol ot 30.05.2017 № 6). // URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_217871/. Data obrashcheniya: 10.10.2019.
14. Pis'mo Ministerstva obrazovaniya i nauki Rossijskoj Federacii ot 28 avgusta 2015 № AK-2563/05 «O metodicheskih rekomendaciyah» (vmeste s «Metodicheskimi rekomendaciyami po organizacii obrazovatel'noj deyatel'nosti s ispol'zovaniem setevyh form realizacii obrazovatel'nyh programm») // Vestnik obrazovaniya. 2015. № 20.
15. Sovmestnye obrazovatel'nye programmy. Centr sovmestnyh obrazovatel'nyh programm. Sajt Nacional'nogo issledovatel'skogo Tomskogo gosudarstvennogo universiteta // URL: http://cjiap.tsu.ru/node/32. Data obrashcheniya: 10.10.2019.
16. Tregubova T.M. Diversifikaciya podgotovki kompetentnyh specialistov v ramkah programmy «Tempus» v usloviyah mezhdunarodnoj obrazovatel'noj integracii // Vestnik Vladimirskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta. Seriya: Pedagogicheskie i psihologicheskie nauki. 2011. №11(30). S. 138-143.
17. Federal'nyj zakon ot 29 dekabrya 2012 № 273-FZ «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» (v red. ot 26.07.2019) // SZ RF. 2012. №53(ch.1). St. 7598.
18. Horoshilova S.P., Kostina E.A., Borodina T.L. Setevaya forma realizacii magisterskoj programmy: opyt i perspektivy // Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya. 2019. №3. S. 70.
19. Sheveleva N.A., Lavrikova M.YU., Vasil'ev I.A. Setevaya forma obucheniya: sostoyanie pravovogo regulirovaniya i perspektivy razvitiya // Zakon. 2016. №5.
ЗАБАЙКАЛОВ АНДРЕЙ ПАВЛОВИЧ, кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного и международного права, Липецкий филиал РАНХИГС ([email protected]).
ZABAIKALOV, ANDREY P. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and International Law, Lipetsk branch of RANEPA.
УДК 342.553
БЕЛЯСОВ С.Н., КРУПЕЙНИКОВ К.В. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ В ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ «МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО»
Ключевые слова: муниципальное нормотворчество; муниципальные нормативные правовые акты, закон, демократия, устав, муниципально-правовой акт.
В статье рассмотрены общие теоретические положения, касающиеся особенностей муниципального нормотворчества. Показано, что нормативные акты муниципальных органов являются наиболее многочисленными источниками права, наиболее приближенными к местному социуму и его традициям, укладам. Они образуют необходимый правовой режим, позволяющий обеспечить должный правопорядок на территории муниципалитета. Сформулировано определение понятия «муниципальное нормотворчество», которое предлагается использовать в науке и в действующем законодательстве, закрепив его в нормах ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
BELYASOV, S.N., KRUPEYNIKOV, K.V.
THEORETICAL AND LEGAL APPROACHES IN DEFINING THE NOTION «MUNICIPAL RULE-MAKING»
Keywords: municipal rulemaking; municipal Laws and Regulations, law, democracy, charter, municipal legal act.
The article considers general theoretical provisions concerning the peculiarities of municipal rulemaking. It is shown that the normative acts of municipal bodies are the most numerous sources of law, the closest to the local society and its traditions, ways of life. They form the necessary legal regime to ensure proper law and order in the municipality. The definition of the concept of «municipal rulemaking» has been formulated, it is proposed to be used in science and in the current legislation by enshrining it in article 2 of the Federal Act No. 131-FZ of 6 October, 2003 (in the version of 29 December, 2017) «On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation».
Одним из важнейших институтов современного российского общества является местное самоуправление. Форма самоорганизации граждан давно оправдала себя, поскольку она представляет собой определенный уровень публичной власти, которая сочетается с элементами рыночной экономики, являясь в целом частью гражданского общества в России. Основная задача муниципальных органов, являющихся основой местного самоуправления, - создание условий для повышения качества уровня жизни населения, относящихся к муниципальным территориальным образованиям.
Построение законодательства в России по причине федерального устройства государства, имеет трехуровневую систему. При этом нижний уровень этой системы занимают акты, принимаемые органами местного самоуправления. Учитывая то, что муниципальные органы в России входят в систему публичной власти, то они наделены полномочиями издавать нормативные правовые акты, которые предоставляют им возможность осуществлять местное управление.
Анализ положений норм Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) [1] дает право выделить следующие виды правовых актов, которые вправе принимать муниципальные органы:
а) устав муниципального образования - нормативный правовой акт, который закрепляет правовой статус муниципального образования. В нем представительным органом муниципального образования, определяется функциональная деятельность органов местного самоуправления. Устав в обязательном порядке устанавливает основы осуществления финансово-экономической, организационной деятельности местного самоуправления;
б) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе) граждан и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. К ним принято относить решения, которые устанавливают правила функционирования представительного органа муниципального образования, а также решения по общим вопросам, которые обязательны для исполнения на территории муниципального образования;
