CC BY
57
УДК 342.52
DOI 10.23672/k6042-2311 -0230-c
Куликова Юлия Альбертовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права, Российский православный университет святого Иоанна Богослова [email protected]
Julia A. Kulikova
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Department of Constitutional and International Law, Russian Orthodox University of St. John the Theologian [email protected]
Некоторые аспекты проблемы правовой природы депутатского мандата
To the question
of the legal nature
of the parliamentary mandate
Аннотация. В статье раскрывается понятие депутатский мандат, типы существующих депутатских мандатов, история их появления, приведены примеры, подтверждающие существование того и другого типа мандата на различных уровнях в Российской Федерации на сегодняшний момент. Отражена такая мера конституционно-правовой ответственности, как отзыв депутата; основания для отзыва и перспективы существования такой правовой нормы на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне. Проанализированы нормативно-правовые акты (действующие и недействующие), регулирующие ответственность депутата при неисполнении или ненадлежащем исполнении своих обязанностей. Приведены различные точки зрения теоретиков и практиков в области конституционного права на проблему, касающуюся отзыва депутата, представляющего интересы населения в законодательном органе власти.
Ключевые слова: депутатский мандат, императивный и свободный мандат, отзыв депутата, ответственность депутата, избиратели, голосование.
Annotation. The article discloses the concept of a deputy mandate, the types of existing deputy mandates, the history of their appearance, provides examples confirming the existence of both types of mandate at various levels in the Russian Federation at the moment. A measure of constitutional and legal responsibility, such as the recall of a deputy, is reflected; reasons for the recall and the prospect of the existence of such a legal norm at the level of the constituent entities of the Russian Federation and the municipal level. Regulatory and legal acts (current and inactive) regulating the deputy's liability in case of non-fulfillment or improper performance of their duties are analyzed. Various points of view of theorists and practitioners in the field of constitutional law on the problem regarding the recall of a deputy representing the interests of the population in the legislative body of power are given.
Keywords: deputy mandate, mandatory and free mandate, recall of deputy, responsibility of deputy, voters, voting.
Выбранная тема интересна тем, что дискуссия по вопросу об ответственности депутата за неисполнение предвыборных обещаний до сих пор имеет место быть, и поднимается для обсуждения на разных уровнях: от федерального до муниципального.
Чтобы разобраться в этом вопросе, обратимся к раскрытию самого понятия «депутатский мандат». Большой юридический словарь так трактует этот термин: документ, удостоверяющий законность и объем полномочий депутата, а также публичная функция, которая возлагается на депутата парламента или иного представительного органа власти выборами и содержание которой определяется конституцией и иными конституционно-правовыми актами [1]. Этот документ устанавливает связь между избирателем и депутатом, и соответственно и ответственность последнего перед первым.
Депутатские мандаты бывают разными. Одни их них предполагают строгую отчетность, неукоснительное выполнение наказов избирателей, и как следствие, отзыв депутата по причине невыполнения предвыборных обещаний. Они носят название императивный мандат. Идею властного или императивного мандата была выдвинута французским философом, писателем и мыслителем эпохи Просвещения Жан-Жаком Руссо. Он считал, что депутаты являются уполномоченными от народа, а не его представителями, и народ может передавать власть этим избранникам, а не суверенитет [9]. Другой вид мандата -свободный мандат, напротив, не предполагает связь с народом, обещаниями и наказами. Депутат руководствуется собственными убеждениями, представлениями и принципами, и не может быть отозван избирателями. Считается, что первый, кто выдвинул идею такого мандата, был английский философ, государственный деятель,
Эдмунд Берк. В 1774 году, выступая перед избирателями в Бристоле, он сказал: «Ваш представитель обязан вам не только своей энергией, но и своим суждением. И он предает вас вместо того, чтобы служить вам, когда он жертвует своим суждением ради вашего мнения. Мнение избирателя -это веское и уважаемое мнение, которое представитель всегда должен быть счастлив услышать и к которому он всегда должен относиться серьезно. Но решительные инструкции, фиксированные мандаты, которым член парламента должен слепо подчиняться, даже если он противоречит ясному убеждению своего суждения и своей совести; такая вещь совершенно неизвестна законам нашей страны» [10].
Обратившись к сегодняшней жизни, приведем примеры применения депутатских мандатов на различных уровнях.
При существовании СССР активно и повсеместно применялся императивный мандат. Высшим законодательным органом были Советы народных депутатов. Избиратели в период предвыборной капании давали будущим депутатам наказы, поручения, излагали просьбы и жалобы. Они не имели юридической силы, но были обязательны для депутатов. Депутат законодательного собрания любого уровня не вправе был отказаться от их исполнения. В Законе «О статусе депутата РСФСР» народный депутат РСФСР должен был поддерживать связи с избирателями своего округа, был ответствен перед ними и им же подотчетен. И главное, мог быть отозван избирателями в установленном законом порядке [2]. Возможность отзыва депутата в Российской Федерации была определена и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в настоящий момент недействующий) [4]. Процедура отзыва прописана не была, этот вопрос был отнесен к ведению субъектов федерации и органов законодательной власти муниципального уровня.
В качестве примера возьмем такой субъект Российской Федерации как Московская область. До конца 2010 года в Московской области действовал Закон Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28.04.1995 № 10/95-ОЗ [5]. Инициатива об отзыве может быть выдвинута избирателями (их число должно составлять не менее 1 процента от общего количества избирателей) того избирательного округа, по которому выдвигалась кандидатура депутата. За это предложение должно было проголосовать больше половины избирателей (при чем, это должно составить не менее 25 процентов от общего числа избирателей). К сожалению, на сегодняшний день закон отменен.
В действующем Законе Московской области «О статусе депутата Московской областной Думы» можно найти статью 32 об ответственности депутата Думы за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей депутата Думы, в которой Дума ставит вопрос об этом, рассматривает его и выносит постановление о неисполнении (ненадлежащем исполнении) депутатом Думы его
депутатских обязанностей, которое принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Думы. В полномочия Думы входит и принятие постановления об исключении депутата Думы из состава указанных органов [6]. Участия избирателей в этом процессе исключается, и соответственно, право отзыва депутата тоже нет.
Из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что депутаты законодательных собраний субъектов Российской Федерации имеют свободный мандат. Такой же мандат и у депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В Федеральном законе «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» статьи 4 и 9 о досрочном прекращении полномочий, об ответственности депутатов за нарушение отдельных ограничений, запретов, неисполнение обязанностей подтверждают это положение [3].
Примером императивного мандата могут быть мандаты депутатов представительных органов местного самоуправления.
В уставах муниципальных образований мы находим этому подтверждение. Например, в Уставе городского округа Балашиха Московской области в статье 29 пункте 5 отражено, что депутат может быть отозван избирателями по следующим основаниям: нарушение законодательства Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов Московской области, настоящего Устава, решений Совета депутатов, принятых в пределах его компетенции; неоднократный пропуск без уважительных причин заседаний Совета депутатов и заседаний постоянных комиссий в течение одного года в случае их подтверждения в судебном порядке. Решение о назначении голосования по отзыву депутата Совета депутатов городского округа принимается Советом депутатов Городского округа. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе (городском округе) [8].
Важные моменты, на которых мы бы хотели остановиться, раскрывая вопрос депутатского мандата, следующие: один из них - проблема ответственности депутата, второй - проблема отзыва народного избранника.
Стоит ли наказывать депутата за невыполнение предвыборных обещаний, надо ли вводить ответственность за это нарушение.
В Государственную Думу Федерального Собрания РФ 17 августа 2021 года был внесен законопроект об установлении уголовной ответственности для депутата за невыполнение предвыборных обещаний (внес заместитель руководителя фракции «Справедливая Россия» Олег Нилов). Предлагалось штрафовать на сто - триста тысяч рублей депутатов за невыполненные обещания или направлять на принудительные работы на срок до одного года, в том числе, с возможностью лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до трех лет или без такового. Правда, законопроект не получил поддержки со стороны Правительства РФ и был отклонен. 24 октября 2021 года соответствующий документ опубликован в электронной базе данных Государственной Думы. Причина: не конкретизированные оценочные формулировки могут привести к произвольному правоприменению.
Нам представляется возможным возврат положения об отзыве депутата в нормативные акты не только на региональном, но и на федеральном уровнях. Отзыв депутата можно рассматривать как меру позитивной ответственности, потому что она может наступить за действия, которые нельзя рассматривать как правонарушения. И эта ответственность наступает за проступки, скорее, морального и этического плана.
Достаточно трудно прописать сами основания отзыва депутата, их может быть много, и отразить все невозможно. Ряд законодателей считают, что одним из главных оснований для отзыва должно являться утрата доверия со стороны избирателей. Под этим подразумевается неудовлетворительная работа депутата: не проведение встреч с избирателями, не изучение общественного мнения, отсутствие информации о работе депутата у избирателей. Все основания предусмотреть затруднительно, к тому сама процедура отзыва сложна, финансово затратна и нереалистична с точки зрения активности населения.
Точка зрения судей Конституционного Суда Российской Федерации противоположна. Так, Т. Мор-щакова считает, что институт отзыва депутата, существовавший в советском законодательстве,
Литература:
1. Большой юридический словарь. / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 2002.
2. Закон РСФСР от 15 ноября 1990 г. «О статусе народного депутата РСФСР» статья 6. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 25. Ст. 312
3. Федеральный закон «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 № З-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 22.12.2020) // Электронный ресурс. Информационно-правовой портал Гарант. ЫЯЬ : http://base.garant.ru/10118919/ (дата обращения 30.09.2021).
4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 35. Ст. 3506.
5. Закон Московской области от 28.04.1995 № 10/95-ОЗ «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» (принят решением Мособ-лдумы от 19.04.1995 № 5/50) // Электронный ресурс. Информационно-правовая система
носил антидемократический характер и противоречил основам конституционного строя [7]. Такого же мнения придерживается и судья М. Баглай, называя право отзыва депутата институтом, относящимся к тоталитарным государствам, подчеркивая, что нет гарантии отзыва депутата теми же избирателями, которые его выбирали [7].
Нет единого мнения по этому вопросу и среди законодателей, и среди судей.
Однако, именно благодаря отзыву избиратель, народ (если предположить активную гражданскую позицию у него), может выразить свое мнение в отношении депутата, который не проявляет инициативу, не решает проблемы избирателей или совершает неподобающий аморальный поступок.
Несмотря на противоречивую природу института отзыва депутата, в отношении императивного мандата, связывающего депутата с наказами избирателей, в нем есть элементы логики и рационализма, учтены интересы избирателей, и что не маловажно, есть ответственность перед ними. Мы видим, что законодательная и судебная власть не желает закреплять право отзыва депутат на федеральном и региональном уровне, и всячески противиться этому, вводя лишь меры ответственности, применяемые к депутату.
В современной России, по нашему мнению, верным решением будет применение свободного мандата депутата на федеральном уровне, при дополнении его юридическими обязанностями и ответственностью депутата перед парламентом и судом, и императивного мандата - на региональном и муниципальном уровнях.
Literature:
1. Large legal dictionary / Ed. A.Ya. Sukhareva, V.E. Krutskikh. M., 2002.
2. Law of the RSFSR of November 15, 1990 «On the Status of a People's Deputy of the RSFSR» Article 6 // Vedomosti of the Congress of People's Deputies of the RSFSR and the Supreme Council of the RSFSR of November 22, 1990 № 25 Art. 312
3. Federal Law «On the Status of a Senator of the Russian Federation and the Status of a Deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation» from 08.05.1994 № 3-FZ (with amendments and additions from 22.12.2020) // Electronic Resource. Information and legal portal Guarantor URL : http://base.garant.ru/10118919/ (date of application 30.09.2021).
4. Federal Law of August 28, 1995 № 154-FZ «On General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation» // Assembly of Legislation of the Russian Federation of August 28, 1995 № 35. Art. 3506.
5. Law of the Moscow Region from 28.04.1995 № 10/95-OZ «On the procedure for recalling a deputy of the Moscow Regional Duma» (adopted by the decision of the Moscow Regional Duma from 19.04.1995 № 5/50) // Electronic resource.
Консультант. URL : http://www.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?base=MOB&n=529&req=doc#t48pYlS Ngy68J4JU (дата обращения 3G.G9.2G21).
6. Закон Московской области от 30.10.2007 № 191/2007-ОЗ «О статусе депутата Московской областной Думы» (принят постановлением Мо-соблдумы от 17.10.2007 № 5/21 -П) // Ежедневные новости Подмосковья. 03.11.2007. № 205.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21 -П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Электронный ресурс. Информационно-правовая система Консультант. URL : http://www.consultant.ru/docu ment/cons_doc_LAW_23035/ (дата обращения 07.10.2021).
8. Устав городского округа Балашиха Московской области (утв. решением Совета депутатов городского округа Балашиха МО от 21.09.2015 № 02/08) (ред. от 23.06.2021) (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по Московской области 22.09.2015 № RU503400002015001) Электронный ресурс. Информационно-правовая система Консультант. URL : http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?from=217342-0&req (дата обращения 01.10.2021).
9. Руссо Жан-Жак. Об общественном договоре. Трактаты. М., 1998.
10. Джесси Норман: Эдмунд Берк. Провидец, который изобрел современную политику. Уильям Коллинз. Лондон, 2014. URL : https://deru.abcdef. wiki/wiki/Freies_Mandat (дата обращения 10.10.2021).
Information and legal system Consultant. URL : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base= MOB&n=529&req=doc#t48pYlSNgy68J4JU (date of application 30.09.2021).
6. Law of the Moscow Region from 30.10.2007 № 191/2007-0Z «On the Status of a Deputy of the Moscow Regional Duma» (adopted by a resolution of the Moscow Regional Duma from 17.10.2007 № 5/21 -P ) // Daily News of the Moscow Region. 03.11.2007. № 205.
7. Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 24.12.1996 № 21-P «In the case of verifying the constitutionality of the Law of the Moscow Region of April 28, 1995» On the procedure for withdrawing a deputy of the Moscow Regional Duma «in connection with the request of the Judicial Board for Civil Cases of the Supreme Court of the Russian Federation» // Electronic resource. Information and legal system Consultant URL : http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_23035/ (date of application 07.10.2021).
8. Charter of the urban district of Balashikha, Moscow Region (utv. the decision of Council of deputies of the urban district Balashikha of MO of 21.09.2015 № 02/08) (an edition of 23.06.2021) (Registered in Management of the Ministry of Justice of the Russian Federation across the Moscow region 22.09.2015 № RU503400002015001 ) the Electronic resource. Information and legal system Consultant. URL : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?from= 217342-0&req (date of application 01.10.2021).
9. Rousseau Jean-Jacques. About the social contract. Treatises. M, 1998.
10. Jesse Norman: Edmund Burke. The visionary who invented modern politics. William Collins. London, 2014. URL : https://deru.abcdef.wiki/wiki/ Freies_Mandat (date of application 10.10.2021).
