CC BY
291
ОСОБЕННОСТИ ДЕПУТАТСКОГО МАНДАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Е.Н. ХАЗОВ,
кандидат юридических наук, МосУ МВД России;
Р.Р. ХАЗИЕВА, адъюнкт ФПН и НПК МосУ МВД России
khazov_e@mail.ru
12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
Аннотация. Приведено понятие депутатского мандата представительных органов власти местного самоуправления, подробно описаны виды депутатского мандата, раскрыты основные категории императивного ман-
Ключевые слова: депутатский мандат, свободный мандат, императивный мандат, наказ депутату, отчет депутата, отзыв депутата.
FEATURES OF THE DEPUTY MANDATE OF REPRESENTATIVE BODIES OF
LOCAL SELF-GOVERNMENT
E.N. KHAZOV,
candidate of jurisprudence, the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
R.R. KHAZIYEVA post-graduate student of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The author gives the concept of mandate of deputy representative bodies of local self-government, describes in detail the types of parliamentary mandate and the basic categories of imperative mandate.
Key words: parliamentary mandate, a free mandate, the imperative mandate, mandate the deputy, the deputy report, Review of the deputy.
Природа депутатского мандата, обусловленная природой и предназначением народного представительства, характером связей депутата и избирателей, находит юридическое отражение в правовом статусе депутата. Под правовым статусом депутата представительных органов власти местного самоуправления следует понимать обусловленное социально-политической сущностью общества фактическое положение депутата, определенное правовыми и иными социальными нормами, обеспечиваемое гарантиями.
Вступая в должность, депутат получает «мандат», т.е. наделяется правом и одновременно обязанностью на представительство интересов своего округа (поселения, участка), на решение вопросов местного значения, от имени и в интересах населения которого он представляет, а также право и обязанность на участие в работе представительных органов власти местного самоуправления.
Особенностью органов местного самоуправления является то, что согласно ст. 12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления организационно
обособлены в системе управления государством и обществом, самостоятельны в пределах своих полномочий, имеют свою экономическую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, самостоятельно решают кадровые вопросы, формируя на основе федерального и регионального законодательства муниципальную службу1.
Анализ конституционно-правового регулирования вопросов депутатского мандата в современных демократических государствах показывает, что повсеместно утвердился так называемый принцип свободного мандата, хотя известен и другой вид мандата — императивный. Споры относительно преимуществ императивного или свободного депутатского мандата идут в политической и юридической науке с тех пор, как в мире появились парламенты и другие выборные учреждения. Причем споры идут не случайно2.
Сущность свободного мандата состоит в том, что депутат юридически не связан определенными поручениями (наказами) и не обязан отчитываться перед избирателями, хотя периодически информирует их о своей деятельности. В этом случае полномочия депутата не могут быть прекращены по решению избирателей досрочно путем
отзыва, а практически с их помощью — властями региона, где депутат был избран. Свободный мандат означает также, что депутат, избранный по партийным спискам, не может быть лишен мандата руководством партии (избирательного объединения) даже в том случае, если покинул в парламенте партийную фракцию.
Свободный мандат учитывает несовпадение общих и местных интересов и ориентирует депутата на то, чтобы он руководствовался прежде всего общегосударственными интересами и собственными принципиальными убеждениями. Однако свободный мандат, в наибольшей мере обеспечивая независимость депутата, не исключает вместе с тем повсеместно существующей на практике реальной связи депутата с избирателями. Эти взаимосвязи представителя депутатского корпуса со своими избирателями тем более существенны в случае, когда депутат предполагает вновь баллотироваться на предстоящих выборах. Кроме того, следует отметить относительность и объективную ограниченность свободы депутата по отношению к своей партийной группе или фракции, поскольку его профессиональная деятельность в значительной мере регламентируется уставом той фракции, к которой он принадлежит.
Свободный мандат предполагает освобождение депутата от узких интересов отдельных категорий граждан, причем существование свободного мандата оправдывается обычно тем, что депутаты являются представителями всего населения муниципального образования и потому не могут быть скованы только интересами своих избирателей3. Во всяком случае ряд западных государств, признавая на общегосударственном уровне свободный мандат, на местных уровнях допускают применение такого элемента императивного мандата, как отзыв избирателями своих депутатов4.
В социалистических государствах, как правило, предпочтение отдавалось императивному мандату5. Логика такого подхода проста. Во-первых, представительные органы власти должны работать в интересах трудящихся, которые их избирают. Они должны учитывать волю, выраженную в наказах избирателей. Наказы — это еще один важный информационный источник, из которого советы как представительные органы узнают о заботах и нуждах населения. Во-вторых, направляя своих представителей в советы, граждане должны постоянно контролировать их деятельность, а депутаты, в свою очередь, — информировать население о своей работе и о деятельности соответствующего совета. В наибольшей мере эти требования выражаются в отчетах депутатов перед избирателями. В-третьих, избиратели имеют право отозвать своего представителя досрочно, если он забыл об избирателях, не работает в их интересах, более того, ведет себя непотребным образом как в общественной жизни, так и в быту.
В случае обладания императивным по своему характеру мандатом депутат непосредственно и жестко связан общей волей и конкретными поручениями своих избирателей. Эта зависимость депутата от населения, делегировавшего ему свои полномочия, выражается в том, что при избрании депутат получает от них наказы-поручения общественно значимого характера, а в ходе работы он обязан не только ин-
формировать избирателей, но и регулярно отчитываться перед ними как о своей деятельности, так и о деятельности представительного органа, в который он избран, его комитетов и комиссий, в которых он состоит, о выполнении наказов избирателей. Под императивностью депутатского мандата следует понимать безусловное выполнение депутатом в соответствии с законами воли избирателей, его ответственность перед избирателями за свою деятельность. Такой точки зрения на сущность императивного мандата придерживается, в частности, один из ведущих исследователей этой проблемы А.В. Зиновьев6.
Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» подчеркивает важность связи депутата с избирателями, называет такие формы этой связи, как помощь избирателям по обеспечению их прав и законных интересов, информирование избирателей о деятельности депутата, изучение депутатом общественного мнения.
Идея народного представительства предполагает известную долю зависимости представителя от представляемого. На практике буквальная реализация этой идеи могла бы создать ситуацию, при которой депутаты оказались бы всецело связаны обязательными инструкциями (наказами избирателей), действуя тем самым только в пределах полученных полномочий. Именно поэтому подлинная демократизация общественной жизни приводит постепенно к установлению иной по характеру, но все-таки ощутимой связи между депутатами и избирателями. Только юридические взаимоотношения заменяются этическими аспектами.
По мнению противников императивного мандата7, он противоречит самой природе современного государства, для которого характерна содержательная насыщенность законодательства и сложная техника принятия закона. Анализ современного законодательства показывает, что отдельные черты императивности депутатского мандата и сегодня проявляются на уровне регионального и муниципального представительства, хотя в литературе справедливо обращается внимание на отсутствие единства в понимание содержания императивного мандата8.
Правовое содержание императивного мандата составляют три элемента: наказы, отчет и отзыв.
С правовых позиций, когда речь идет о волеизъявлении избирателей, принято иметь в виду их активные действия, в которых эта воля получает свое выражение, а также те конкретные механизмы, которые обеспечивают реальное проявление этой воли. К числу таких механизмов следует отнести наказы избирателей депутату, обращения к нему, а также выступления избирателей на собраниях, принятие итоговых резолюций и т.п. Во всех этих случаях требования, предложения, пожелания выражают волю тех, от кого они исходят, их заинтересованность в том или ином решении дела.
Наказы избирателей — это их поручения общественно значимого характера, которые соответствующий представительный орган власти местного самоуправления должен положить в основу своей деятельности. С.А. Авакьян справедливо отмечает, что «наказы — не любые поручения избирателей и общественных ор-
ганизаций, а имеющие общественное значение»9. С этим мнением нельзя не согласиться, поскольку именно в наказах избиратели поднимают те или иные важные проблемы, решение которых требуется в интересах больших групп граждан. Система наказов — это действенный механизм участия населения в процессах законодательства и управления.
Вместе с тем в Конституции РФ не упоминается наказ избирателей депутатам. Аналогичная ситуация выявляется и при анализе нормативных актов многих субъектов Федерации. Однако, несмотря на имеющий место фактический отказ от системы наказов в практике реальной работы представительных органов власти местного самоуправления, наказы избирателей могли бы играть определенную конструктивную роль, особенно на местном уровне, так как помогают депутатам полнее охватить своей деятельностью широкий круг проблем. Кроме того, депутаты при наличии наказов в большей мере ощущали бы свою ответственность перед избирателями.
Конечно, наказы — одна, но не единственная форма выражения воли избирателей. Да и сама проблема видится шире: необходимо обязательное для депутата исполнение воли его избирателей независимо от того, в какой форме она выражена.
На местном уровне нередко встречается законодательно закрепленный институт наказов избирателей народным представителям. Однако такие наказы по своей форме, порядку внесения и механизму реализации представляют собой простые предложения граждан, за невыполнение которых не предусмотрено возбуждение процедуры отзыва депутата10.
В целях повышения эффективности работы депутатского корпуса и укрепления базовых принципов народовластия необходимо вернуться к институту наказов избирателей. Для этого следует внести соответствующие изменения в законодательство, так как депутаты избираются не только по одномандатным округам, но и по партийным спискам.
Еще одним не менее значимым элементом правовой основы депутатского мандата является отчетность депутатов законодательного (представительного) органа власти перед избирателями. Отчет депутата должен представлять собой его официальное выступление перед избирателями своего округа с сообщением о своей работе, о ходе выполнения предвыборной программы, наказов избирателей, о работе представительного органа и его комитетов, комиссий, в которые депутат избран за определенный отрезок времени. С.А. Авакьян обосновывает необходимость при определенных условиях проводить внеочередные отчеты. Обычно это связано с какой-то неординарной ситуацией, вызвавшей справедливые претензии избирателей к депутатам. Такие отчеты вправе требовать группы избирателей соответствующего избирательного (территориального) округа11.
Волгоградская областная Дума указала, что «одним из важнейших демократических принципов деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов, Дум), является систематическая отчетность депутатов перед избирателями. Такие встречи укрепляют связи Советов, Дум с населением и
дают возможность избирателям проверять и оценивать работу своих выборных представителей, а им, в свою очередь лучше знать нужды и запросы избирателей. Все это помогает видеть недостатки в работе, в решении вопросов местного значения, принимать меры к их устранению, развивать активность населения».
Требование обязательной отчетности в сочетании со свободой выбора конкретной формы отчета оправданно, так как создает конструктивную основу для постоянного предметного взаимодействия депутата со своими избирателями, позволяя ему оперативно реагировать на выражаемые ими интересы и пожелания.
В целях повышения эффективности депутатской деятельности собрание избирателей может предложить депутату принять меры к устранению выявленных недостатков. Причем отрицательная оценка не обязательно должна быть связана с возбуждением ходатайства об отзыве депутата. Бесспорно одно: оценка деятельности депутата должна стать важным стимулирующим фактором для ее совершенствования. На будущее это предполагает пристальное внимание избирателей к депутату, особенно если по результатам отчета вотум доверия ему выражен с оговорками.
Институт отзыва депутата, являясь элементом непосредственной демократии, в нашей стране исторически сложился в период существования советской политической системы в качестве правового механизма, призванного в значительной степени обеспечить ответственность депутатов перед избирателями о выполнении своих профессиональных обязанностей, соблюдении ими конституционных норм и законов, а также способствовать поддержанию базовых принципов депутатской этики и общечеловеческой морали.
Одним из случаев прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является его отзыв избирателями (ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако в Законе нет указаний, что может послужить основанием для отзыва. В ч. 3 ст. 45 предусмотрено лишь одно основание отзыва — нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Даже такие значимые нарушения, как недобросовестное выполнение депутатских полномочий, отказ от ведения приема граждан, отказ от рассмотрения жалоб и обращений жителей муниципального образования, не указаны в качестве оснований отзыва. И это имеет место в условиях, когда «во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом»12.
Согласно требованиям, предъявляемым к уставу муниципального образования, закрепленным в п. 7 и 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставом муниципального образования должны определяться основания и порядок прекращения полномочий депутатов и выборных должностных
лиц, виды ответственности, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе относительно института отзыва. В юридической литературе неоднократно отмечалось, что это требование преимущественно находит отражение лишь в уставах крупных муниципальных образований, а большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Закона, в котором упоминается лишь одно основание ответственности13.
Отзыв депутата возможен в силу систематического злостного неисполнения им своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата. Основанием для отзыва депутата может являться судебное решение, признающее деяние, совершенное депутатом, правонарушением. Инициатива проведения голосования по отзыву депутата может исходить от нескольких граждан (по смыслу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — не менее двух), избирательных и иных общественных объединений (фактически любой общественной организации), но лишь в случае, если уставы субъектов Федерации предусматривают участие в выборах и референдумах (ч. 3 ст. 22).
Основания и порядок отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как вид их ответственности перед населением должен определяться уставами муниципальных образований. Анализ уставов муниципальных образований показал незначительное разнообразие перечня оснований отзыва выборных лиц. Все это свидетельствует о нормативной и теоретической неразработанности института отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как вида ответственности перед населением14.
В современных условиях институт отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает. Связано это и с тем, что реальная возможность проведения самого голосования по отзыву депутата, с учетом сложнейшей процедуры сбора подписей и проверки их действительности, назначения и финансирования голосования в установленные сроки, представляется проблематичной.
Положения абз. 3 ч. 2 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», императивно
устанавливающие, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципалитете (избирательном округе), делает важнейший институт представительной демократии нежизнеспособным. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как «за», так и «против» отзыва, а также гарантировать всеобщее равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.
Отзыв депутата представительного органа власти местного самоуправления возможен в исключительных случаях, разрешая тем самым далеко зашедшие конфликтные взаимоотношения депутата и избирателей.
1 Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 2008.
2 Литвиненко И.В. Императивный мандат в новом облачении // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.
3 Данилов И. С. Мандат народного представителя (понятия и виды) // Закон и право. 2001. № 3; ВаськоваЛ.Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента : авто-реф. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.
4 Ковлер А.И. Исторические формы демократии. М, 1990. С. 67.
5 Новикова С. С. Законодательство социалистических стран об отзыве депутата // Сов. гос-во и право. 1971. № 6. С. 7.
6 Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР: проблемы теории и практики : автореф. ... д-ра юрид. наук. Л., 1987. С. 11.
7 Авакьян С.А. Федеральное собрание — парламент России. М., 1999. С. 112.
8 Нудненко Л.А. Конституционно правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. М., 2004. С. 86.
9 Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 61.
10 Масленикова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 24.
11 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 264.
12 Лисьев А.В. Конституционная ответственность законодательного органа и его должностных лиц // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 26.
13 Муниципальное право : учеб.-метод. комплекс / под ред. Н.М. Конина. М., 2006.
14 Ларькина А.П. Отзыв депутата представительного органа и выборных должностных лиц местного самоуправления как вид ответственности перед населением // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 2.
