CC BY
24развития общества, а значит и способность власти к построению договорных отношений с различными субъектами ради достижения общего блага. Первостепенной целью административного договора выступает достижение общественно-полезного блага (результата). Вспомним извечный постулат: право существует для общества, а не общество для права. Однако, на наш взгляд, не следует противопоставлять государство и человека, причина в «естественной» природе общества, в договорных отношениях, в сочетании частного и общего интереса. Общий интерес призывает всех на защиту против одного интереса, преследующего нарушение права. Неравенство сторон административного договора, потенциал государственного принуждения в данном случае обращены на гарантированное удовлетворение общественного интереса.
3. Административно-властный субъект (орган государственной исполнительной власти) как обязательная сторона договорных отношений. Орган государственной исполнительной власти представляет собой элемент аппарата управления, наделенный компетенцией, обладающий структурой, созданный в рамках нормативно-правового акта и реализующий распорядительную деятельность от имени государства.
4. Юридическая ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора. В отличии от гражданско-правовых договоров помимо гражданско-правовой ответственности может наступать административная или дисциплинарная.
Безусловно автор не претендует на полноту раскрытия всех признаков административного договора, анализируя лишь некоторые. Кроме того, до сего момента не предпринимались попытки всеобъемлющего законодательного регулирования механизма заключения административных договоров. По прежнему, насущным остается вопрос выработки общепризнанных
критериев классификации административных договоров, которые позволят отграничить от смежных гражданско-правовых.
Отечественные ученые еще в конце прошлого века выдвигали мнения об относительной свободе государственно-властных органов в выборе средств и способов управления, признавали наличие договорных форм исполнительно-распорядительной деятельности, однако, генезис административных договоров, по прежнему, остается малоизучен.
В целом, выделение специфической природы административного договора, позволит определить каким исполнительно-распорядительным отношениям он свойственен в большей степени: горизонтальным или вертикальным; соотнести ряд понятий: правовая форма исполнительной деятельности, правовой акт управления, частноправовой договор и публичный контракт; определить структуру административно-договорных отношений; охарактеризовать участников, их волю на момент заключения договора и т.п.
Литература:
1. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник / Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма: Инфра-М, 2010. - 928с.
2. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: учебное пособие. - Саратов: СГАП, 2000 - 416с.
3. Основы административного права: учебное пособие / Овсянников С. А., Апарина О. Ю., Касаева Т. Г., Мильшина И. В., Московская П. Г., Панов А. П. - Саратов: Наука, 2014. - 162с.
4. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник / Бахрах Д. Н. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : Эксмо, 2010. С. 339.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ БЕЖЕНЦЕВ _В ГЕРМАНИИ И РОССИИ
Косарева Владислава Владимировна
преподаватель кафедры отраслей права Санкт- Петербургского гуманитарного университета профсоюзов, г. Санкт- Петербург SOME ASPECTS OF THE LEGAL SITUATION OF REFUGEES IN GERMANY AND RUSSIA
Kosareva Vladislava, lecturer department of fields of law of the St. - Petersburg humanitarian university of trade unions, St. Petersburg
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена некоторым аспектам правового положения беженцев в отечественной и немецкой практике. Путем анализа, приведенных статистических данных, определена нормативная база, регулирующая процессы миграции. В частности, проанализирована эффективность миграционной политики стран в отношении беженцев.
ABSTRACT
The article is devoted to some aspects of the legal status of refugees in domestic and German practice. Through the analysis, the statistical data determined the regulatory framework governing the migration processes. In particular, it analyses the effectiveness of migration policy of countries towards refugees.
Ключевые слова: миграция, мигранты, законодательство, беженец, убежище.
Keywords: migration, migrants, legislation, refugee, asylum.
Во всем мире наблюдается миграционный кризис, страны Евросоюза испытывают глобальные изменения, принимая все больше беженцев на своей территории. В настоящее время проблема массовой миграции является предметом различных споров между экспертами, многие из них видят в миграции беженцев положительный эффект, дающий возможность укрепиться ослабевшей экономике Евросоюза, другие эксперты считают, что политика приема мигрантов, в частности беженцев непосильна для европейских стран и обречена на провал.
В соответствии с статистическими данными приток мигрантов увеличился за последние три года, в значительной степени, из-за нестабильной обстановки на Ближнем Востоке, возникновением террористических организаций, сложной экономической обстановки, факторы способствующие перемещению больших миграционных масс различны.
Так, по последним данным, за девять месяцев 2015 г. общее число мигрантов, которые пересекли внешние границы Евросоюза составило 710 тыс. человек. В прошлом году эта цифра составляла 282 тыс. человек [5, Электронный ресурс]. Можно констатировать увеличение потока беженцев в страны ЕС в 2,5 раза.
Основной поток беженцев это выходцы из Сирии, Афганистана, Ливии, Ирака, Йемена и др., территорий Ближнего Востока, где обстановка максимально нестабильна. По данным Eurostat за 2013 год, основными странами в которые направляются беженцы явились: Великобритания 526,000, ЕС: (Германия - 692,700; Франция - 332,600; Италия- 307,500; Испания- 280,800) [7, Электронный ресурс].В частности на октябрь 2015 из Сирии массы мигрантов устремились в: Турцию 2,072,290, Иорданию 628,175, Ливан 1,078,338, Египет 132,375, Ирак 245,585, Северную Африку 26,772. За первый квартал 2015 года ЕС официально зарегистрировал порядка- 185,000 беженцев, 2 квартал- 210,000 [1, Электронный ресурс].
Большие миграционные массы направляются, преимущественно, в наиболее благополучные страны (ФРГ, Австрия, Франция и т.д.), беспрепятственно пересекая внутренние границы ЕС.
Основными нормативными актами регулирующими миграционный процесс в ЕС можно назвать: Всеобщую декларацию прав человека(1950 г.); Европейскую конвенцию (2003 г.); Амстердамский договор (1997 г.) «О внесении изменений в Договор о Европейском союзе»; Дублинская конвенция (1990 г.); Конвенцию о статусе беженцев (1951г.); Договор «Об учреждении Европейских сообществ», где была закреплена передача вопросов юстиции и внутренних дел (визовой политики, предоставление убежища, иммиграции) в ведение органов Европейского союза; Регламент (ЕС) Европейского парламента и Совета (2006 г.), «Дорожная карта», по общему пространству свободы, безопасности и правосудия (2005 г.) Шенгенский кодекс о границах, измененный Регламентом (ЕС) Европейского парламента и Совета (2006 г.).
В скором времени следует ожидать новых соглашений о реадмиссии с такими странами как Афганистан, Пакистан, Бангладеш, граждане которых не считаются в Евросоюзе беженцами и не подлежат репарации.
Так, канцлер Германии Ангела Меркель призвала тщательнее рассматривать дела просителей убежища
и в случае, если те не соответствуют критериям беженца- выдворять с территории ЕС [4, Электронный ресурс].
В связи со сложившейся обстановкой власти Евросоюза предпринимают небывалые меры по усилению контроля за внешними границами ЕС и стабилизации обстановки. Предпринимаются такие меры как: координация усилий между полициями, таможнями, миграционными службами, усиление контроля над внешними границами через действия (агентства по охране внешних границ) Frontex, европейского бюро по предоставлению убежища (EASO) и полицейского агентства ЕС Europol». Большинство европейских нормативных актов направленных на урегулирование миграционного процесса и борьбу с нелегальной миграцией имеет рамочный характер. В связи с чем каждая страна- член ЕС, защищает свои границы любыми возможными способами разрешенными внутренним миграционным законодательством, которое, в свою очередь, функционирует в соответствии с европейскими стандартами, различными директивами и решениями.
Германия является флагманом формирующим подход к урегулированию проблем миграции, в частности проблем с беженцами, одним из эффективных законов регулирующих въезд и пребывание иностранных граждан в Германии, является закон «Об иностранцах» (1968 г.) и закон «О предоставлении убежища» (1993 г.). В соответствии с законом о предоставлении убежища, власти ФРГ предоставляют убежище лишь в том случае, если соблюдены все требования настоящего Закона. В частности, одно из критерий: наличие военных действий на территории страны беженца, отсутствие возможности возвратиться на родину из- за пережитых притеснений, гонений и т.д. (§14 (3)).
В соответствии с §51 Закона, вопросами предоставления статуса беженца, убежища, разрешения на пребывание в ФРГ занимается Федеральное ведомство по делам миграции и беженцев (BAMF). Для осуществления своего права на законное пребывание в стране иностранный гражданин обязан незамедлительно обратиться в уполномоченные на то органы (консульство, полицию, пограничные службы и т.д.), в устной или письменной форме заявить о желании получить статус беженца (§13). Законодатель также обязывает лиц прибывших в страну нелегально, незамедлительно прибыть в пункты приема для восстановления законности пребывания данного иностранного гражданина, осуществления установленных процедур.
При принятии органом решения о предоставлении статуса беженца, убежища, иностранный гражданин проходит установленную Законом процедуру фотографирования и дактилоскопии всех пальцев рук. Информация хранится в национальной базе (AZRG), шенген-ской системе (SIS) [11, Электронный ресурс]. Данная база упрощает процедуру идентификации иностранного гражданина имеющего статус беженца, в том числе определение судимости, незаконности пребывания, повторном обращении за статусом в ведомственные органы.
Необходимо отметить, что при передачи заявления на рассмотрение, иностранный гражданин уже получает пособие и социальную помощь. BAMF обязывает данные категории мигрантов проживать исключительно в специализированных лагерях.
При подобной поддержке со стороны государства иметь статус беженца достаточно привлекательно, поэтому, в настоящее время, мы наблюдаем миграционный кризис у границ стран- участниц ЕС.
В случае отказа в предоставлении убежища, статуса беженца иностранный гражданин обязан покинуть пределы ФРГ (§14 (5)). В августе 2015 г., было реформировано миграционное законодательство, в соответствии с которым, мигранты, которым было отказано в предоставлении убежища, лишаются права въезда в страну сроком до 5 лет [6, Электронный ресурс].
Законодательство Германии также предусматривает меры принуждения, такие как депортация, в случае незаконного проникновения в страну иностранного гражданина являющегося гражданином страны в которой безопасно (§18 (2,4)), выдворение при признании иностранного гражданина опасным для общества (§18 (3)), предусматривает и иные меры, такие как: экстрадиция, лишение разрешения на пребывание, отмена разрешения на пребывание, приказ о немедленной высылке [2,Электронный источник].
Российском законодательстве беженцами являются лица, которые не являются гражданами Российской Федерации и которые в силу вполне обоснованных опасений могут стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений.
В последние десятилетия практически все страны СНГ столкнулись с проблемой беженцев. Распад СССР привел к экономической и политической нестабильности в образовавшихся независимых государствах. Наибольшее число беженцев на пространстве СНГ сегодня сосредоточено в России, что связано с ее экономической и политической привлекательностью. Кроме того, значительная концентрация беженцев наблюдается в Азербайджане и Армении, что во многом является следствием длительного вооруженного На-горно-Карабахского конфликта. Значительное число беженцев принимали также Туркменистан, Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан. Это обстоятельство также было обусловлено военно-политической напряженностью в регионе, в частности военными действиями на территории Таджикистана, а также массовым приходом беженцев из Афганистана, Пакистана, Ирана, Индии.
На площадке Союза Независимых Государств последние десятилетия интенсивно развивались миграционные процессы. При этом обмен населением происходит не только в рамках самого Содружества, но и между странами Содружества и другими государствами мира. В отличие от западноевропейских государств в которых миграционный обмен населением определялся процессами европейской интеграции, на постсоветском пространстве, напротив, активизации миграции способствовали центробежные процессы [3, с. 110]. 24 сентября 1993 года в Москве было подписа-
но Соглашение стран СНГ «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам»[8, ст.1]. Данный документ стал правовой основой для признания в рамках СНГ лиц беженцами или вынужденными переселенцами.
В России вопросы регулирования таких категорий мигрантов, как беженцы и вынужденные переселенцы опираются на Женевскую Конвенцию о статусе беженцев (1951 г.); Закон РФ № 4528-1 «О беженцах», далее (Закона) [12, с.1]; Закон РФ № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» [13,ст.427], принятые в 1993 году, а также Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» [9,ст.3601].
Регулированием миграционных потоков, в настоящее время, возложено на ФМС РФ. Процедура получения статуса беженца в России начинается с подачи ходатайства о признании беженцем в территориальный орган ФМС РФ (дип. представительство, консульство в случае, если лицо еще не прибыло в РФ, пограничный орган и т.д.). Оно может быть подано как лично, так и через представителя. В процедуру входит предварительное рассмотрение ходатайства, принятие решения о выдачи свидетельств либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу. После рассмотрения ходатайства, выносится решение о признании иностранного гражданина беженцем, либо об отказе в признании. После принятия решения о признании иностранного гражданина беженцем, ему выдается удостоверение. Документы идентифицирующие гражданина, как иностранного поданного хранятся в территориальном органе ФМС РФ.
Иностранный гражданин обязан пройти обязательную дактилоскопическую регистрацию и медицинское освидетельствование в соответствии с п.3 ст.3 Закона.
Законом предусматриваются так же предоставление: льгот (помощь в содействии провоза багажа к месту прибытия), единовременного денежного пособия с момента подачи ходатайства на рассмотрение, соц. защита, получение питания, размещение в пунктах содержания и т.д. ( ст. 6 п-п 2,3,6,7).
В случае, если иностранному гражданину будет отказано в предоставлении статуса беженца, убежища на территории РФ в соответствии с п.5 ст.10 последний обязан с семьей покинуть территорию РФ в течении 3 рабочих дней. Депортация осуществляется лишь в том случае, если лицо отказалось от добровольного отъезда, оно выдворяется (депортируется) совместно с членами семьи (ст.13 Закона), лицо лишается статуса беженца, убежища, в случае совершившее преступления выдворяется (депортируется) соответственно.
Закон предусматривает принудительное лишение статуса беженца в случае: осуждения лица по приговору суда; сообщения заведомо ложных сведений, документов; привлечение к административной ответственности.
Оценивая современное состояние системы международно-правового регулирования миграционных отношений, следует отметить, что сложившиеся на сегодняшний день правовые институты и механизмы в целом функционируют достаточно эффективно применительно к общим проблемам мигрантов, а также таких наиболее незащищенных их категорий, как беженцы. Но возникает большая проблема закрепления
беженцев на территории РФ. В частности, упрощенный порядок предоставления гражданства осложняется наличием многообразных процедур, а статус носителя языка не добавляет преимуществ при приеме на работу. Эти же эксперты отмечают, что за последнее время цена патента на работу у физических лиц возросла от 2,5 до 3,3 раза, в зависимости от региона. Россия стремится упростить порядок предоставления мигрантам всех категорий процедур легального пребывания, в первую очередь это необходимо для привлечения квалифицированного, трудоспособного населения для восполнения «демографической ямы». Однако, как показывает статистика, помимо упрощенного порядка предоставления статуса, государство не предприняло меры по стимулированию работодателей в приеме беженцев на работу, территориальные органы ФМС РФ не смогли распределить беженцев в соответствии с их специальностью. Многие квалифицированные специалисты остались без работы. Опыт массового притока мигрантов в 2014 году показал, что РФ смогла принять многих граждан из Юго- Востока Украины. Статистические данные ФМС показали, что из 2 млн. украинских граждан за 12 месяцев 2014 года изъявили желание получить статус беженца 5789 из них встало на учет лишь 229 человек, получить разрешение на временное пребывание 265448 тыс. человек, по программе переселения соотечественников прибыло в РФ 106319 тыс. человек, получили гражданство 157 791 тыс. человек [10, Электронный ресурс]. Опираясь на данные можно заметить нежелание основной массы беженцев приобретать более прочные связи с РФ, независимо от процедур, регистрация которых в наши дни значительно упростилась.
Можно отметить различные направления миграционной политики стран. Евросоюз (в частности, ФРГ) стремится ужесточить законодательство, в связи с неподъемными финансовыми расходами на мигрантов, наличием критической массы беженцев в стране. Несмотря на реформирование миграционного законодательства поток желающих получить статус беженца, убежище, а вместе с тем пособия и социальную помощь не уменьшается.
Итак, для того чтобы эффективность миграционной политики осуществлялась согласно планам государства, необходимо предусматривать экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Сложившиеся в настоящее время правовые институты и механизмы функционируют достаточно эффективно, однако, необходимо учитывать «рабочие» программы адаптации мигрантов, позитивный опыт ЕС куда, в настоящее время, прибывает основной поток беженцев из Ближнего Востока.
Литература:
1. Евростат. Ежеквартальный отчет по предоставлению убежища. 2015 г., [электронный ресурс] Режим доступа: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/ index.php/Asylum_quarterly_report
2. Закон от 30 июля 2004 г. № 41 «О пребывании, трудовой деятельности и интеграции иностранцев в территории ФРГ» (закон проживания - AufenthG). [электронный ресурс] Режим доступа: http://www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/_51.html
3. Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования: Монография.-М.: Внешторгиздат. 2003.-264 с.
4. Интерфакс. Мини- саммит ЕС и соседей принял срочный план действий по беженцам. 2015 г., [электронный ресурс] Режим доступа: http://www.interfax.ru/ world/475481
5. Миграционный поток 2015 г.// Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ [электронный ресурс] Режим доступа: http://frontex.europa.eu/ news/710-000-migrants-entered-eu-in-first-nine-months-of-2015-NUiBkk
6. МИР (DIE WELT). Около 94.000 лиц, ищущих убежища повторный въезд грозит блокировка. 2015 г., [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www. welt.de/politik/deutschland/article144957722/Rund-94-000-Asylbewerbern-droht-Wiedereinreise-Sperre. html?config=print
7. ОЭСР ДЭСВ ООН. Мировая Миграция в цифрах. База данных об иммигрантах в странах ОЭСР и странах не входящих в ОЭСР., 2013 г., [электронный ресурс] Режим доступа: http://www.un.org/esa/population/ meetings/HLD2013/documents/World_Migration_ Figures_UNDESA_OECD.pdf
8. Соглашение стран СНГ от 24.09.1993 г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам»// Российская газета.-1995.-№ 22.-С.1.
9. Указ Президента РФ от 21.07.1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»//СЗ РФ.-1997.- № 30.-Ст. 3601
10. Федеральная миграционная служба РФ. Официальный сайт [электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/110975/
11. Федеральное административное ведомство (ФАВ). Шенгенская информационная система- СИС. 2015 г., [электронный ресурс] Режим доступа:http://www.bva.bund.de/DE/Themen/ Sicherheit/Schengenerlnformationssystem/ schengenerinformationssystem-node.html
12. Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 «О беженцах»// Российская газета.-1997.-№ 126.
13. Федеральный Закон РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»// Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993.- № 12.- Ст. 427.
