CC BY
283УДК 342.9 ББК 67.400.7
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10221
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Саида Назировна КЕРАМОВА, старший преподаватель кафедры административного, финансового и таможенного права Дагестанского государственного университета
E-mail: saida14@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. Статья посвящена проблемам нормативного регулирования административно-правового статуса беженцев в России. Характеризуется специфика конкретного содержания правового статуса беженцев. Приводятся примеры из судебной практики. Перечисляются проблемные вопросы административно-правового статуса беженцев. Сделаны выводы по совершенствованию административного законодательства, регулирующего статус беженца в Российской Федерации.
Ключевые слова: беженцы, административно-правовой статус, правовое регулирование, временное убежище, иностранные граждане, административное правонарушение.
Annotation. The article is devoted to the problems of normative regulation of the administrative and legal status of refugees in Russia. The specificity of the specific content of the legal status of refugees is characterized. Examples from judicial practice are given. The problematic issues of the administrative and legal status of refugees are listed. Conclusions on improvement of the administrative legislation regulating the status of the refugee in the Russian Federation are made.
Keywords: refugees, administrative status, legal regulation, temporary asylum, foreign citizens, administrative offense.
Для современной России вопросы административно-правового регулирования статуса беженцев являются одними из самых актуальных как с научной, так и с практической точки зрения. Тема правового регулирования статуса беженцев отличается особой актуальностью в связи с миграционным кризисом в Европе, а также событиями на Украине, вызвавшими массовые перемещения лиц, ищущих убежище в России. Тем не менее эта проблема до настоящего времени не получила должной научной проработки.
Прежде всего, определим, что означает административно-правовой статус беженцев. Это — предоставленная государством данным категориям лиц система прав, свобод, гарантий и возложенных в сфере государственного управления обязанностей, а также ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей.
Каждый год в Российскую Федерацию приезжает множество мигрантов из Китая, Индии
и стран СНГ. По состоянию на январь — июнь 2019 г. число лиц, в отношении которых принято решение о приобретении гражданства Российской Федерации, составило 136 857, больше чем за такой же период 2018 г. (126 412 человек).
Лидером среди стран исхода традиционно стала Украина (44 898 человек), за ней следуют Казахстан (23 559 человек) и Таджикистан (19 756 человек)1. Прибыло в РФ и поставлено на учет соотечественников, а также членов их семей 51 843 человека. Выдано разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства всего 60 082, патентов на работу — 1 024 4512.
Поскольку эта категория людей остро нуждалась в правовом регулировании их статуса на территории Российской Федерации, одним из первых нормативных правовых документов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан в стране, стал Федеральный закон
№ 4/2019
«О беженцах», закрепивший общие основы правового статуса беженцев, основные процедуры его приобретения, а также основания утраты физическим лицом такого статуса3.
Помимо нормативных источников в российском законодательстве существуют иные правовые акты, в частности, различные международные договоры. Главным источником является Конвенция ООН, в которой прописаны основные права и обязанности беженцев. Однако, несмотря на издание необходимых законов и постановлений Российской Федерации, направленных на регулирование административно-правового статуса беженцев, существует множество практических проблем в этой сфере.
Прежде всего, определим, кто считается беженцем. Согласно Федеральному закону «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. беженец — «это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»4.
Однако следует отметить, что в Федеральном законе «О беженцах» есть ряд недоработок. В частности, особое внимание в нем уделено организационно-техническому аспекту процедуры определения статуса беженца, но его содержание разработано недостаточно. В числе требований к качеству процедуры упоминается только то, что изучение причин и обстоятельств заявителя должно быть всесторонним.
В Законе также не определены принципы и методы процедуры определения статуса беженца.
Так, в ряде случаев представитель принимающей страны должен попытаться самостоятельно собрать доказательства, которые поддержали бы ходатайство.
Как отмечает К.А. Александров, «для более четкого и более полного заявления заявителя о его случае и выражения его взглядов необходимо обеспечить создание конфиденциальной среды»5.
По мнению этого ученого, с которым следует согласиться, к недостаткам закона следует относить и то, что «Федеральный закон не содержит сформулированного требования о конфиденциальности для осуществления процедуры предоставления убежища»6.
Слабо развита процедура предоставления временного убежища, которому в Законе отведена лишь одна статья 12, а самой процедуре — лишь 1-й пункт. В статье сказано, что территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел принимается решение о предоставлении временного убежища иностранному гражданину или лицу без гражданства по месту подачи данным лицом заявления, но не рассматривается возможность участия представителей в процедуре обращения за убежищем вместе с беженцем, хотя представитель вправе подать ходатайство вместо заявителя, и поэтому он может участвовать в процедуре обращения за убежищем вместе с ним, «поскольку право подачи ходатайства в отсутствие заявителя является полномочием более высокого уровня, нежели право на участие в процедуре вместе с заявителем»7. Думается, что участие представителей будет действенным способом регулирования положения беженцев в РФ.
Одним из проблемных вопросов административно-правового статуса беженцев следует назвать требование подп. 1 п. 1 ст. 1 ФЗ «О беженцах» о необходимости нахождения лица вне государства своего гражданства в интересах получения доступа к началу процедуры наделения статусом беженца, т.е. к получению доступа к защите своих прав. Это условие в известной степени противоречит положениям статей 45 и 46 Конституции РФ, что обусловливает необходимость внесения в Закон соответствующих корректив.
Надо также сказать, что, как подчеркивает И.А. Ворухайло, «в России беженцы имеют широкий объем прав, которые они активно осуществляют. Они могут получить питание, медицинскую помощь и консультацию в центре временного размещения до убытия к месту пребывания. Государство оказывает содействие в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве, социальную защиту, в том числе социальную помощь. В равной степени с гражданами РФ беженцы имеют право на работу по найму, занятие предпринимательской деятельностью, а также право на устройство своих детей в дошкольные и общеобразовательные учреждения Российской Федерации»8.
№ 4/2019
Для получения статуса беженца надо обратиться в Главное управление по вопросам миграции МВД РФ (ранее — ФМС России). Однако ГУВМ МВД РФ может отказать в получении статуса беженца. Данное решение можно оспорить в суде в определенный срок, который нельзя пропустить. Не редко суд отказывает в получении статуса беженца и политического убежища, если заявители не предоставляют обоснованных аргументов в пользу своих опасений стать жертвами преследований в стране своей гражданской принадлежности.
Рассматривая особенности административно-правового статуса беженцев, представляется важным обратить внимание на его индивидуальность.
Как подчеркивают Дж.М. Бабуев и В.В. Сле-женков, «правовой статус беженцев значительно шире, чем иностранных граждан или лиц без гражданства. Это касается, например, таких важных вопросов, как трудовая деятельность, социальное обеспечение, адаптация и интеграция беженцев»9.
Если говорить об административной ответственности беженцев, то она устанавливается, согласно ст. 2.6 КоАП РФ, на общих основаниях. Приведем пример.
Самарский областной суд рассмотрел в открытом судебном заседании жалобу Ш.Х. на постановление Самарского районного суда г. Самары по делу об административном правонарушении.
Гр-н Республики Таджикистан Ш.Х. нарушил режим пребывания в РФ, что выразилось в уклонении от выезда из РФ по истечению срока пребывания. В своей жалобе Ш.Х просит изменить постановление, исключив дополнительное наказание в виде выдворения за пределы РФ.
Суд решил, что законных оснований для отмены либо изменения обжалуемого постановления суда не имеется. Поэтому судья пришел к выводу о виновности Ш.Х. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ.
Довод Ш.Х. о том, что ему не может быть назначено административное наказание в виде выдворения за пределы РФ ввиду наличия у него семьи на территории России, не может быть принят во внимание, так как каких-либо доказательств его фактического проживания с гражданской женой, ведения с ней совместного хозяйства представлено не было.
На основании изложенного суд решил постановление Самарского районного суда в отношении Ш.Х. оставить без изменения, а его жалобу — без удовлетворения10.
Как видим, освобождение беженца от административной ответственности происходит на общих основаниях при наличии соответствующих доказательств.
В заключение можно сделать следующие выводы.
Федеральный закон «О беженцах» следует дополнить положениями о принципах и методах процедуры определения статуса беженца, рассмотреть возможность участия представителей в процедуре обращения за убежищем вместе с беженцем, а также внести коррективы относительно условия, установленного подп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона «О беженцах», так как оно не соответствует российской Конституции.
1 Отдельные показатели миграционной ситуации в Российской Федерации за январь — июнь 2019 г. с распределением по странам и регионам // URL: https:// мвд.рф/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/ 17595161/ (Дата обращения: 19.10. 2019)
2 Сводка МВД РФ об основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации январь — июнь 2019 г. // URL: https://мвд.рф/ Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/17594330/ (Дата обращения: 19.10. 2019)
3 Катаева О.В., Озеров И.Н. Проблема вынужденной миграции в современном мире и административно-правовой статус беженцев в Российской Федерации // Вестник Воронежского гос. ун-та. Сер.: Право. 2018. № 1 (32). С. 86.
4 О беженцах: Федеральный закон РФ от 19.02.1993 г. № 4528-I (в ред. от 26.07.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
5 Александров К.А. Несовершенство законодательства «О беженцах» // Научное обозрение. Сер.: Пед. науки. 2019. № 4-2. С. 9.
6 Там же. С .9.
7 Там же.
8 Ворухайло ИА. Особенности административно-правового статуса беженцев в Российской Федерации // Студенческий форум. 2018. № 28 (49). С 76.
9 Бабуев Д.М., Слеженков В.В. Административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев // Форум. Сер.: Гуманитарные и экономич. науки. 2018. № 3 (15). С. 232.
10 Решение Самарского обл. суда от 25.04.2019// г. URL: https://sudact.ru/regular/doc/DJn8ekZzzgYT/
№ 4/2019
