CC BY
8
Г. В. Горбатенко, кандидат педагогических наук
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ МИЛИЦИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х
SOME ASPECTS OF THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN POLICE IN THE FIRST HALF OF THE 1990s
В статье рассматриваются особенности становления нормативной правовой основы деятельности российской милиции в сложных условиях трансформации общества и государства в первой половине 1990-х гг., а также анализируются ключевые новации Закона 1991 года «О милиции» как базового законодательного акта, закрепившего основополагающие принципы и ориентиры развития всей системы органов внутренних дел на два десятилетия вперед.
The article examines the peculiarities of the formation of the normative legal basis for the activities of the Russian police in the difficult conditions of the transformation of society and the state in the first half of the 1990s, and also analyzes the key innovations of the 1991 Law "On Militia" as a basic legislative act that fixed the fundamental principles and guidelines for the development of the entire system of internal affairs bodies for two decades to come.
Условия и особенности организационно-правового развития российской милиции в первой половине 1990-х гг. были продиктованы ликвидацией Союза Советских Социалистических Республик и последовавшими за этим масштабными процессами трансформации жизнедеятельности страны. В ходе упразднения государственного аппарата Союза все подразделения бывшего МВД СССР, находившиеся на территории Российской Федерации, перешли под ее юрисдикцию и вошли в систему уже МВД России, ставшего органом центрального управления суверенного государства. Политический кризис, хаотичные реформы, снижение уровня жизни и потеря стабильного дохода у значительной части населения, инфляция, межнациональные конфликты, утрата национальной идеи и подмена ее концепцией индивидуального потребления привели к резкому росту преступности и изменению ее структуры за счет увеличения числа тяжких преступлений. Исследователи отмечают общий рост зарегистрированной преступности в России с 1989 по 1993 год в 2,3 раза [1].
На этом фоне в МВД России обострился кадровый вопрос. Недостаток финансирования, характерный для бюджетного сектора в этот период, и существенно возросшие нагрузки привели к уходу из органов внутренних дел значительного количества опытных сотрудников. Всего с 1992 г. по 1998 г. по различным причинам из ведомства было уволено почти 635 тыс. человек [2. — С. 263— 264]. Для решения этой проблемы отделы кадров были вынуждены допускать снижение требований к кандидатам, в результате чего в милицейскую
среду удалось проникнуть лицам, в ряде случаев не соответствующим профессиональным требованиям, в том числе и по психофизическим и медицинским показателям. По словам бывшего министра внутренних дел Р. Г. Нургалиева, «необходимость сохранения МВД как системы привела к тому, что на службу принимались люди без специального образования и не всегда обладавшие высокими нравственными качествам» [3].
Для исправления ситуации руководством страны и министерства был принят комплекс организационно-правовых мер, основу которых составил принятый 18 апреля 1991 года закон «О милиции» [4] (далее — Закон), закрепивший основополагающие принципы и ориентиры развития не только милиции, но и всей системы органов внутренних дел на два десятилетия вперед. В сравнении с предшествующими подобными нормативными правовыми актами данный Закон был во многом новаторским. Об этом говорит уже то, что впервые ключевые моменты работы милиции на территории России были определены на законодательном уровне, а не подзаконным актом, как ранее1.
Также произошло изменение порядка охраняемых ценностей в сторону приоритета интересов
1 6 марта 1991 года был принят Закон СССР «О советской милиции», однако на территории РСФСР он фактически не применялся (см. Постановление ВС РСФСР от 18 апреля1991 г. № 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции»).
личности, обеспечение безопасности которой становится первоочередной задачей милиции, что отличалось от Положения о советской милиции [5], где таковой являлось обеспечение общественного порядка. Среди принципов деятельности милиции наряду с законностью были закреплены гуманизм, уважение прав человека и гласность. Таким образом, в Законе нашли отражение принципы международного права в сфере деятельности правоохранительных органов и защиты прав человека, что говорит о его перспективном характере для российского законодательства, ведь все ключевые документы по правам человека, включая Декларацию прав и свобод человека и гражданина [6], были приняты позднее.
Еще одним новаторским направлением, закрепленным при принятии Закона, стало освобождение милиции от функций, напрямую не связанных с обеспечением общественного правопорядка и безопасности. Так, согласно постановлению от 18 апреля 1991 года № 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции» до конца 1992 года из обязанностей милиции должен был быть исключен ряд направлений: паспортно-визовая работа; организация функционирования медицинских вытрезвителей, приемников-распределителей для бродяг и попрошаек, приемников-распределителей для несовершеннолетних, а также оформление сопутствующих мероприятий; проведение специализированных мон-тажно-эксплуатационных работ подразделениями ГАИ; исполнение уголовных наказаний; контрольно-разрешительная деятельность в сфере полиграфических и штемпельно-граверных предприятий, а также оборота сильнодействующих ядовитых веществ и условий хранения радиоактивных материалов. Отметим, что в обозначенные сроки реализовать поставленную задачу не удалось [7. — С. 47—48], однако заданная тенденция на избавление милиции от лишних функций сохранялась весь постсоветский период, распространившись на органы внутренних дел в целом.
Изменение функциональной нагрузки милиции привело к трансформации ее структуры. Если раньше в нее входили подразделения уголовного розыска, ГАИ, административной службы и паспортной работы, транспортной милиции, органы по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией, строевые и специальные части и подразделения, ведомственные образовательные, научно-исследовательские и другие учреждения, то теперь она стала делиться на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Данные структуры находились под единым руководством начальника соответствующего органа внутренних дел, рабо-
тали во взаимодействии, должны были оказывать друг другу содействие, но при этом имели определенные различия не только в характере решаемых задач, но и подконтрольности. Криминальная милиция имела вертикальное подчинение МВД России, а милиция общественной безопасности помимо министерства также подчинялась соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эта разница прослеживалась и в финансировании. Если криминальная милиция существовала исключительно за счет федерального бюджета и, соответственно, порядок ее функционирования определялся Правительством Российской Федерации, то милиция общественной безопасности финансировалась не только из федерального бюджета, но и из средств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Численность таких подразделений устанавливалась соответствующими органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления, при этом она не должна была быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел Российской Федерации. Помимо этого органы исполнительной власти субъектов определяли, по согласованию с МВД России, порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Подобный подход в определенной степени способствовал децентрализации деятельности милиции и давал возможность учесть в ней региональные и местные интересы.
После принятия закона «О милиции» в достаточно короткий срок был создан ряд нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих деятельность органов внутренних дел по ключевым направлениям и составивших организационно-правовую основу их работы. В целях улучшения кадровой ситуации была принята «Программа дальнейшего совершенствования профессиональной подготовки кадров на 1993— 1997 гг.», реализация которой в определенной степени способствовала созданию единой системы профессиональной подготовки личного состава. Что касается развития правовой основы деятельности непосредственно милиции, то существенным шагом в этом направлении стало утверждение в феврале 1993 года Положения о милиции общественной безопасности. Его принятие привело к значительным изменениям в Уставе патрульно-постовой службы, а также ряду внутриведомственных нормативных актов, преимущественно касающихся милиции общественной безопасности и горрайорганов, как основного «рабочего» звена системы МВД России [8. — С. 16].
При этом, несмотря на проведенную работу по созданию новой правовой базы деятельности
милиции, нельзя не отметить, что сложные внешние условия существенно дестабилизировали весь процесс преобразования органов внутренних дел в первой половине 1990-х годов. Борьба между союзными и республиканскими органами власти, постоянные кадровые перестановки, стремительно меняющееся правовое поле — все эти процессы не могли не затронуть Министерство внутренних дел. Ярким примером спорных решений этого периода, касающихся правоохранительной сферы, можно считать попытку создания в декабре 1991 года единого Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР [9]. Данное решение не соответствовало республиканской Конституции с точки зрения закрепленного в ней принципа разделения властей и порядка разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления, в результате чего и было отменено Конституционным судом РСФСР [10].
Подобные ситуации, возникающие под влиянием глобальных социально-политических процессов, происходивших в стране, вносили хаотичность и тормозили позитивное развитие органов внутренних дел, частью которых являлась милиция. В итоге в первой половине 1990-х гг. в полной мере достигнуть поставленных целей по созданию эффективной системы органов внутренних дел, отвечающей основным запросам стремительно менявшихся государства и общества, так и не удалось.
Для успеха реформы требовалось упорядочить проводимые преобразования и придать им системный характер. В этих целях в марте 1996 года была создана Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России [11], рассчитанная до 2005 года. Ее принятие ознаменовало новый этап реформирования ведомства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гилинский Я. И. Преступность в современной России: ситуация, тенденции, перспективы: конспект лекции. — URL: http://www.procuror.spb.ru/ izdanija/2005_01_12.pdf (дата обращения: 18.07.2022).
2. Образовательные организации системы МВД в Воронежском регионе (1949—2018 гг.) / А. П. Нахимов, А. В. Кирнос, В. А. Колесников [и др.]. — Воронеж : Воронежский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2018. — 414 с.
3. Нургалиев Р. Г. Интервью // Российская газета. — 2009. — 15 июля. — URL: https://rg.ru/2009/ 08/21/nurgaliev.html (дата обращения: 28.07.2022).
4. О милиции : закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I. - URL: https:// base.garant.ru/10103710/ (дата обращения: 19.07.2022).
5. О дальнейшем совершенствовании правового регулирования деятельности советской милиции : постановление Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385. — URL: https://docs.cntd.ru/document/ 9044424 (дата обращения: 28.07.2022).
6. О Декларации прав и свобод человека и гражданина : постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1. — URL: https://docs.cntd.ru/ d0cument/9005146?marker=656010 (дата обращения: 29.07.2022).
7. Иоголевич В. А., Нахимов А. П., Хлусов Т. М. Милиция Российской Федерации в конце XX — начале XXI века и ее функции // Правовое поле современной экономики. — 2015. — № 8. — С. 42—61.
8. Панфилец А. В., Федоров А. Б. Становление системы органов внутренних дел Российской Федерации (1990—2000 гг.) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2018. — № 3(79). — С. 13—19.
9. Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР : указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. — URL: http://www.kremlin.ru/ acts/bank/617 (дата обращения: 29.07.2022).
10. По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» : постановление Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. № 1-П-У. — URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/? doc_itself=&nd=102014117&page=1&rdk=0&link_id =1#I0 (дата обращения: 30.07.2022).
11. О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России : приказ МВД России от 20 марта 1996 г. № 145. — URL: https://base.garant.ru/1345539/ (дата обращения: 19.07.2022).
REFERENCES
1. Gilinskij YA. I. Prestupnost' v sovremennoj Rossii: situaciya, tendencii, perspektivy: konspekt lek-cii. — URL: http://www.procuror.spb.ru/izdanija/ 2005_01_12.pdf (data obrashcheniya: 18.07.2022).
2. Obrazovatel'nye organizacii sistemy MVD v Voronezhskom regione (1949—2018 gg.) / A. P. Na-
himov, A. V. Kirnos, V. A. Kolesnikov [i dr.]. — Voronezh : Voronezhskij institut Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii, 2018. — 414 s.
3. Nurgaliev R. G. Interv'yu // Rossijskaya gazeta. — 2009. — 15 iyulya — URL: https://rg.ru/2009/08/21/ nurgaliev.html (data obrashcheniya: 28.07.2022).
4. O milicii : zakon RF ot 18 aprelya 1991 g. № 1026-I. - URL: https:// base.garant.ru/10103710/ (data obrashcheniya: 19.07.2022).
5. O dal'nejshem sovershenstvovanii pravovogo regulirovaniya deyatel'nosti sovetskoj milicii : post-anovlenie Soveta Ministrov SSSR ot 8 iyunya 1973 g. № 385. — URL: https://docs.cntd.ru/document/ 9044424 (data obrashcheniya: 28.07.2022).
6. O Deklaracii prav i svobod cheloveka i gra-zhdanina : postanovlenie VS RSFSR ot 22 noyabrya 1991 g. № 1920-1. — URL: https://docs.cntd.ru/ document/9005146?marker=6560I0 (data obrash-cheniya: 29.07.2022).
7. Iogolevich V. A., Nahimov A. P., Hlusov T. M. Miliciya Rossijskoj Federacii v konce XX — nachale XXI veka i ee funkcii // Pravovoe pole sovremennoj ekonomiki. — 2015. — № 8. — S. 42—61.
8. Panfilec A. V., Fedorov A. B. Stanovlenie sis-temy organov vnutrennih del Rossijskoj Federacii
(1990—2000 gg.) // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. — 2018. — № 3(79). — S. 13—19.
9. Ob obrazovanii Ministerstva bezopasnosti i vnutrennih del RSFSR : ukaz Prezidenta RSFSR ot
19 dekabrya 1991 g. — URL: http://www.kremlin.ru/ acts/bank/617 (data obrashcheniya: 29.07.2022).
10. Po delu o proverke konstitucionnosti Ukaza Prezidenta RSFSR ot 19 dekabrya 1991 g. № 289 «Ob obrazovanii Ministerstva bezopasnosti i vnutrennih del RSFSR» : postanovlenie Konstitucion-nogo Suda RSFSR ot 14 yanvarya 1992 g. № 1-P-U. — URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself= &nd= 102014117&page= 1 &rdk=0&link_id= 1 #I0 (data obrashcheniya: 30.07.2022).
11. O Koncepcii razvitiya organov vnutrennih del i vnutrennih vojsk MVD Rossii : prikaz MVD Rossii ot
20 marta 1996 g. № 145. — URL: https://base.garant.ru/ 1345539/ (data obrashcheniya: 19.07.2022).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Горбатенко Галина Валерьевна. Доцент кафедры теории и истории государства и права. Кандидат педагогических наук.
Воронежский институт МВД России.
E-mail: gorbatenkogv@vimvd.ru.
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-53-53.
Gorbatenko Galina Valerievna. Associate Professor of the chair of Theory and History of State and Law. Candidate of Pedagogic Sciences.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.
E-mail: gorbatenkogv@vimvd.ru.
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-53-53.
Ключевые слова: милиция; реформа органов внутренних дел; переходный период; Закон «О милиции»; нормативно-правовая база.
Key words: militia; reform of internal affairs bodies; transitional period; the Law «On Militia»; regul a-tory framework.
УДК. 351.74
