CC BY
123
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
В ШОС
Камилла ШЕРЬЯЗДАНОВА
доктор политических наук, доцент кафедры внешней политики и дипломатии Института дипломатии Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан (Астана, Казахстан)
Карлыгаш КОНДЫКЕРОВА
докторант кафедры внешней политики и дипломатии Института дипломатии Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан (Астана, Казахстан)
АННОТАЦИЯ
В настоящее время ШОС превратилась во влиятельную международную структуру. На протяжении всего периода своего становления Организация выступала важным механизмом обеспечения региональной ста-
бильности, а также устойчивого политического и экономического сотрудничества на охватываемом ею пространстве. Сегодня роль ШОС как действенного инструмента в построении глобальной системы безопасности возрас-
тает, что во многом связано с появлением новых угроз и вызовов мировому сообществу.
Итогом казахстанского председательства в ШОС стало проведение юбилейного заседания Совета глав государств — членов Организации 15 июня 2011 года в Астане. На этом заседании была принята Астанинская декларация 10-летия ШОС, в которой говорится, что за это время Организация успешно прошла путь от институциализации до формирования эффективно функционирующих механизмов взаимодействия в различных сферах.
Главными задачами ШОС как региональной международной организации являются укрепление стабильности и безопасности на пространстве, объединяющем входящие в нее государства, борьба с терроризмом, сепаратизмом, экстремизмом и наркотрафиком, развитие экономического сотрудничества и энергетического партнерства, а также научного и культурного взаимодействия.
ШОС является принципиально новой моделью геополитической интеграции, которая позволяет объединить интересы стран Центральной Азии (ЦА), России и Китая. Об этом говорит весь опыт стран — участниц ШОС, координирующих свои усилия по противодействию нетрадиционным угрозам безопасности в ЦА — терроризму, воинствующему фундаментализму, наркопреступности и сепаратизму.
Разумеется, в основе объединения стран в рамках ШОС лежат политические причины, обусловленные стремлением к обеспечению безопасности в регионе, в то время как в традиционных моделях интеграции главную роль играют экономические факторы и началом формирования политического союза является свободная торговля. Однако, несмотря на приоритет политической составляющей в деятельности ШОС, возможность противостоять негативным тенденциям в жизни Центрально-Азиатского региона зависит от развития экономики.
КЛЮЧЕВЫЕ ШОС, Центрально-Азиатский регион, СЛОВА: безопасность, экономика, правовое регулирование,
борьба с терроризмом.
Введение
Одним из важных направлений сотрудничества в ШОС, во многом предопределившим необходимость перехода от специализированной формы к многопрофильной, стало развитие сотрудничества в экономической сфере.
Несомненно, на начальном этапе деятельность Организации была подчинена одной цели — достижению безопасности в регионе; со временем роль экономического сотрудничества стала усиливаться и появились новые общие проблемы. Эффективное реагирование на угрозы и вызовы экономической безопасности стало невозможным без координации хозяйственной политики.
В период председательствования Республики Казахстан (РК) в ШОС был достигнут определенный прогресс в экономическом сотрудничестве, однако оно все еще остается слабым звеном в деятельности Организации. Многочисленные экономические программы и планы требуют серьезной проверки и пересмотра, так как не реализуются в полном объеме и не приносят должной отдачи.
Значительный разрыв между экономическим потенциалом ШОС и его практической реализацией все еще сохраняется. Двустороннее сотрудничество по-прежнему превалирует над многосторонним, хотя именно крупномасштабные совместные проекты способны на деле интегрировать экономическое пространство ШОС.
На наш взгляд, главная стратегическая задача ШОС в грядущем десятилетии — активизировать многостороннее экономическое взаимодействие. Необходимо серьезно «подтянуть» многостороннее сотрудничество, и в этом деле особую роль призваны сыграть такие структуры, как Деловой совет и Межбанковское объединение ШОС.
Необходимо в кратчайшие сроки окончательно согласовать принципы формирования и функционирования Специального счета, существенно расширить взаимный товарооборот, создать новые рынки, придать новый импульс региональному развитию и диверсифицировать на паритетных условиях транспортные коридоры между Европой и Азией.
В настоящее время ШОС является принципиально новой моделью геополитической интеграции, в которой представлены интересы стран ЦА, России и Китая. Страны — участницы ШОС на основе собственного опыта сообща координируют усилия по противодействию нетрадиционным угрозам безопасности в ЦА — терроризму, воинствующему фундаментализму, наркопреступности и сепаратизму.
Ключевые проблемы в деятельности ШОС
Разумеется, в основе объединения стран в рамках ШОС лежат политические причины, обусловленные стремлением к безопасности, в то время как в традиционных моделях интеграции главную роль играют экономические факторы и началом формирования политического союза является свободная торговля. Однако, несмотря на приоритет политической составляющей в деятельности ШОС, возможность противостоять негативным тенденциям в жизни Центрально-Азиатского региона зависит от развития экономики. Ведь существование в ЦА терроризма, экстремизма, наркоторговли, преступности и крайних форм религиозного фанатизма во многом связано с бедностью населения. Для решения этой проблемы необходимо создавать рабочие места и проводить в жизнь широкомасштабные социальные программы, что, в свою очередь, подразумевает ускоренное экономическое развитие региона в рамках экономической интеграции и тесного инвестиционного и технического сотрудничества с Россией и Китаем.
В экономическом развитии региона заинтересован и Китай, который после Ташкентского саммита выделил партнерам по ШОС кредиты на сумму 900 млн долл. Кроме того, Китай подписал с Кыргызстаном, Таджикистаном и Казахстаном соглашения в сфере торговли, промышленности и строительства нефте- и газопроводов.
Уже к 2010 году КНР импортировала более 40 млн т казахстанской нефти. Что касается России, то она активно сотрудничает с Казахстаном в области ТЭК; ведутся совместные разработки нефтяных месторождений на шельфе Каспийского моря. Не вызывает сомнений, что и Россия, и Китай заинтересованы в экономическом развитии региона. В этой связи показательна инициатива КНР, которая начиная с 2002 года прилагает значительные усилия по созданию в регионе зоны свободной торговли.
Уже сейчас Китай является одним из ведущих внешнеторговых партнеров центрально-азиатских государств, и не удивительно, что он выступает с инициативами смягчения таможенных процедур по обе стороны границы.
В целом отношения региона с Россией и Китаем поляризованы: всем факторам производства соответствуют потоки товаров и услуг. Для текущего периода такое положение не самое худшее, но для создания предпосылок для перехода к современной модели международных экономических отношений необходимо восстанавливать и развивать обрабатывающую промышленность Центрально-Азиатского региона.
Важнейшим элементом сохранения политической безопасности в ЦА является ускоренное экономическое развитие в рамках глубокой хозяйственной интеграции, соответствующей современным реалиям. У стран региона имеются для этого все предпосылки, базирующиеся на избытке факторов производства: минеральных и энергетических ресурсов и сравнительно дешевой и достаточно квалифицированной рабочей силы. Полномасштабная реализация конкурентных преимуществ региона в условиях глобализации мировой экономики возможна лишь в условиях региональной экономической интеграции и тесного политического сотрудничества в рамках ЕврАзЭС и ШОС.
Однако избыток указанных ресурсов обеспечивает успех лишь на первой стадии экономического развития. В будущем для эффективного международного инвестиционного сотрудничества странам региона необходимо достичь прогресса в производстве высокотехнологичных товаров и оборудования.
Помимо ресурсов центральноазиатские страны обладают огромным транспортным потенциалом. Регион ЦА расположен на стыке евроазиатских железнодорожных магистралей. С вводом в действие трансазиатской железнодорожной магистрали, развитием автомобильных и воздушных сообщений и появлением экспортных нефте- и газопроводов геополитическое и экономическое значение ЦА значительно возрастет.
Через регион будут проходить объемные грузопотоки с востока на запад (из АТР в Европу и обратно) и по коридору «Север — Юг». Эта роль ЦА как своеобразного моста между Европой, Азией и Ближним Востоком, несомненно, должна являться и гарантией обеспечения безопасности государств региона. Реализация широкомасштабной транспортной политики требует структурной перестройки экономики региона и развития транспортно-складской инфраструктуры, соответствующей современным мировым стандартам.
Таким образом, имеющиеся предпосылки к региональной экономической интеграции открывают широкие возможности для решения не только целого комплекса экономических, социальных и экологических вопросов, но и проблем политической безопасности в ЦА: ведь главные из этих проблем — терроризм и экстремизм — порождены крайней бедностью.
Решение проблемы бедности благодаря ускорению экономических процессов в рамках региональной интеграции позволит свести к минимуму наркоторговлю, террористические акты и преступность. Такая интеграция может стать фактором ускорения экономического и политического развития государств ЦА и потому выгодна каждому из них.
Однако интеграционные процессы в странах ЦА пока находятся на начальном этапе своего развития, можно даже сказать, на стадии формирования. Формирование в Центрально-Азиатском регионе Единого экономического пространства осуществляется медленно и сталкивается со значительными трудностями, что обусловлено рядом причин.
■ Во-первых, экономические реформы в странах региона проводятся далеко не синхронно и, как правило, разными темпами; при этом перспективы осуществляемых преобразований видятся в разных странах по-разному.
■ Во-вторых, отсутствует единое понимание стратегии интеграционного развития, его целей, задач и приоритетов.
■ В-третьих, не решаются проблемы межгосударственных отношений в таких областях, как совместное использование водных ресурсов, охрана окружающей среды и предотвращение стихийных бедствий.
■ В-четвертых, между государствами ЦА обозначились различия во внешней политике и международных ориентирах.
■ В-пятых, активность торговых взаимоотношений между государствами региона существенно снизилась; их интересы переориентируются на развитые страны мира, прежде всего на США, государства ЕС, Турцию и Китай.
■ В-шестых, в регионе наблюдается обострение геополитической ситуации и усиление таких негативных тенденций, как рост экстремизма, терроризма и наркоторговли.
Важнейшим фактором, объединяющим страны региона, стала проблема безопасности. В апреле 2000 года президенты Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана и Таджикистана подписали в Ташкенте Договор о совместных действиях по борьбе с терроризмом, политическим и религиозным экстремизмом, транснациональной организованной преступностью и иными угрозами стабильности и безопасности. Кроме того, в декабре 2002 года в Астане было подписано Совместное коммюнике по разрешению проблем, связанных с обеспечением региональной безопасности.
Экономическое направление охватывает достаточно широкий спектр вопросов развития отношений между странами — членами ШОС. В данном случае речь идет о налаживании сотрудничества в экономике, торговле, освоении и транспортировке энергоресурсов, транспорте, коммуникациях, финансовых отношениях и водном хозяйстве.
Анализ основополагающих нормативно-правовых документов, регламентирующих экономическую составляющую Организации
Во всех основных документах ШОС (от Декларации до Хартии ШОС) нисколько не принижается роль развития экономических отношений.
В этой связи хотелось бы упомянуть «Меморандум между правительствами государств — участников ШОС об основных целях регионального экономического сотрудничества и запуске процесса по созданию благоприятных условий в области торговли и инвестиций», подписанный 14 сентября 2001 года в Алматы.
В статье 1 Меморандума были сформулированы стоящие перед правительствами стран-участниц задачи, в число которых входит выявление «экономической взаимодополняемости», «гармонизация национальных законодательств» и «создание и развитие механизмов регионального экономического сотрудничества».
Далее в Меморандуме были намечены «пути осуществления» задач, среди которых можно выделить следующие: поэтапное устранение барьеров в торговле и инвестиционной деятельности, обеспечение правовых, экономических, организационных и других условий для осуществления перевозок товаров и пассажиров, в том числе транзитом, развитие инфраструктуры пунктов пропуска, гармонизация стандартов на товары и технологии.
Кроме того, Стороны взяли на себя обязательства по «разработке долгосрочной Программы многостороннего торгово-экономического сотрудничества, в которой будут отражены его
конкретные направления, приоритеты, сферы и объекты деятельности». Для «реализации настоящего Меморандума Стороны заключат соответствующие соглашения»1.
Оценивая Меморандум и сопутствующие ему дополнительные соглашения как достижение консенсуса по целому ряду вопросов экономического сотрудничества в рамках ШОС, необходимо отметить, что они (как и аналогичные инструменты в сфере безопасности) нацелены на практическое разрешение ситуации, поскольку их основное содержание не политизировано и носит отнюдь не декларативный характер. Основное внимание в этих документах акцентировано на решении практических задач на межведомственных уровнях.
В целом наряду с широким спектром целей, задач и приоритетных направлений сотрудничества в рамках ШОС отмечается развитие нормативно-правовой базы по всем основным параметрам взаимодействия.
Основная причина торможения экономического сотрудничества заключается в отсутствии механизма финансирования многосторонних проектов: бюджет ШОС слишком скромен и для этих целей не предназначен.
Разговоры о создании Фонда или Банка развития ШОС ведутся уже давно, но пока ничего для этого не сделано. Китай фактически настаивает на создании банка, в котором голоса распределялись бы в зависимости от размера взноса. При этом существуют опасения, что КНР, которая, видимо, внесет наибольший взнос, будет контролировать банк и использовать его средства в своих интересах.
Россия предлагает создать Фонд развития (специальный счет), который будет выступать механизмом финансирования предпроектных работ, прежде всего в таких областях, как энергетика, транспорт и высокие технологии. При этом предполагается, что реализация самих проектов будет финансироваться межбанковским объединением ШОС2.
Такую позицию выражает ряд российских министерств. Они полагают, что интересам РФ больше отвечает не создание нового банка, в котором будет доминировать Китай, а активное использование созданного в рамках ЕврАзЭС Евразийского банка развития, в котором «российская доля значительно превышает доли других участников»3.
Как представляется, такая точка зрения является недальновидной. Банк ШОС с участием Китая обладал бы гораздо большими финансовыми возможностями, чем Евразийский банк развития, в котором главенствующее положение занимают РФ и Казахстан. При этом часть средств банка ШОС можно было бы направлять и на проекты, осуществляемые в России4.
Кроме того, РФ получила бы возможность влиять на китайское финансовое участие в проектах, реализуемых в рамках ШОС. В этой связи следует отметить, что КНР уже сегодня в одностороннем порядке выделяет значительные средства на льготные кредиты центрально-азиатским членам ШОС (на данный момент сумма кредитов составила более 10 млрд долл.), но исключительно в собственных интересах и без какого-либо участия России5.
Экономическое доминирование Китая в регионе обусловлено вовсе не созданием банка, а ситуацией, ныне существующей на пространстве ШОС. Что касается способности и желания финансировать крупные многосторонние проекты Межбанковским объединением ШОС, то они представляются сомнительными. К тому же соотношение финансовых сил в
1 Меморандум между правительствами государств — участников ШОС об основных целях регионального экономического сотрудничества и запуске процесса по созданию благоприятных условий в области торговли и инвестиций. Алматы: Юридическая база данных «Юрист», 14 сентября 2001.
2 См.: Лукин А. Расширение ШОС: возможности и препятствия // Казахстан в глобальных процессах, 2011, № 1.
С. 74.
3 Цыганков П.А. Теория международных отношений. М.: Гардарики, 2006. 590 с.
4 См.: Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. M.: Международные отношения, 2003. С. 66.
5 См.: Костюнина Г.М. Азиатско-тихоокеанская экономическая интеграция. M.: МГИМО, 2002. С. 66.
Объединении не отличается от соотношения финансовых возможностей государств — членов ШОС в целом6.
Представляется, что России было бы целесообразно согласиться на создание банка развития ШОС при условии, что она и Китай внесут в его капитал одинаковые доли (по образцу бюджета ШОС) и, соответственно, будут обладать равным количеством голосов.
По меткому выражению наблюдателей, основой деятельности ШОС на начальном этапе были «два колеса» — безопасность и экономика. Теперь к ним добавились культурно-гуманитарное и экологическое сотрудничество, и ШОС устойчиво движется вперед уже на «четырех колесах».
На площадке ШОС на регулярной основе взаимодействуют руководители правительств, происходит координация на уровне отраслевых министров и руководителей специальных служб; подготовлена объемная договорно-правовая база различных видов деятельности. Иными словами, в ШОС заложен солидный институциональный фундамент7.
Заключение
В настоящий период главными задачами ШОС являются укрепление стабильности и безопасности на широком пространстве, объединяющем государства-участников, борьба с терроризмом, сепаратизмом, экстремизмом и наркотрафиком, а также развитие взаимодействия и сотрудничества в сферах экономики, энергетики, науки, культуры и экологии.
Стремительно пройдя этап институциализации, ШОС стала действенной диалоговой площадкой8; вместе с тем, превратившись в многофункциональную структуру с широким спектром активности, она имеет значительный нереализованный потенциал. На данный момент ШОС важно не потерять динамику и темп взаимодействия, а странам-членам необходимо иметь четкое видение его перспектив9.
Какие проекты могут стать стержнем многостороннего торгово-экономического сотрудничества? Как повысить эффективность взаимодействия в сфере борьбы с новыми вызовами и угрозами? Каковы перспективы расширения ШОС? Каков вклад Организации в решение вопроса стабилизации ситуации в Афганистане? Как будет происходить взаимодействие ШОС с другими организациями на евразийском пространстве? Все эти вопросы стоят на повестке дня.
Из-за наметившихся противоречий по ряду вопросов между КНР и Россией в ближайшие годы торгово-экономическое сотрудничество в рамках ШОС останется в пределах нынешних достигнутых декларативных договоренностей10.
Китай будет стремиться к развертыванию торгово-экономического взаимодействия в рамках ШОС и разрешению противоречий между ШОС и ЕврАзЭС. Следует отметить, что
6 См.: ЗатулинК.Ф., ГрозинА.В., ХлюпинВ.Н. Национальная безопасность Казахстана. Проблемы и перспективы, М.: Ин-т стран СНГ, 1998. С. 78.
7 См.: Лукин А. Шанхайская организация сотрудничества: что дальше? // Россия в глобальной политике, 2007, № 3 [http://www.globalaffairs.ru/numbers/26/7700.html]. С. 16.
8 См.: Улунян Ар.А. Центразия 2000/2005: Упущенный шанс? Оценки и прогнозы зарубежного экспертно-аналитического сообщества. M.: ИВИ РАН, 2006. С. 66.
9 См.: Ларин А.Г. Россия, Китай и США: перспективы сотрудничества в Центральной Азии. В кн.: Россия и Китай в Шанхайской организации сотрудничества. M.: ИДВ РАН, 2006. С. 29.
10 См.: Лунев С.И. Независимые республики Центральной Азии и Россия: учеб. пособие. М.: Ин-т востоковедения РАН, 2001. С. 23—24.
Пекин уже выказывал недовольство в связи с дублированием в этих организациях приоритетов в области торгово-экономического сотрудничества11.
Один из путей преодоления существующих противоречий Китай видит в своей интеграции в ЕврАзЭС, что приведет к поглощению ШОС Евразийского экономического форума.
Россия не заинтересована в усилении экономической составляющей ШОС за счет ослабления ЕврАзЭС и поэтому выдвигаемые КНР инициативы поддерживать не будет. Для Москвы выгоднее сохранить конкретные интеграционные функции за ЕврАзЭС, а более абстрактные — за ШОС. В этой связи призывы Пекина к созданию зоны свободной торговли на пространстве ШОС не получают одобрения со стороны Москвы12.
В свою очередь, Россия в ближайшие годы будет предпринимать попытки сфокусировать экономическую зону ответственности ШОС на Южной Азии (Пакистан, Индия) и странах, прилегающих к региону ЦА (Афганистан, Иран). Однако политике Москвы будет противостоять Пекин, который в ходе принятия некоторых из перечисленных стран в качестве наблюдателей в ШОС уже высказал опасение, что расширение членства на стадии становления Организации грозит размыванием ее функциональных границ13.
В целом, позиция России вполне объяснима: она и далее будет стремиться сохранить в дееспособном состоянии подконтрольный ей экономический форум на постсоветском пространстве. В этом отношении интересы Китая представляются не совсем прозрачными. Несмотря на то что в рамках ШОС не заключено каких-либо формальных соглашений о зоне свободной торговли, рынки всех стран — членов Организации в известной степени испытывают на себе серьезную экспансию китайского экспорта. В этой связи отметим, что желание Китая интегрироваться в пророссийский экономический форум может быть связано с желанием снизить влияние Москвы на центральноазиатские страны14.
В отличие от подходов России к обеспечению дееспособности ЕврАзЭС, вхождение в экономическое сообщество не имеет для Китая принципиального значения; поэтому в данном вопросе Пекин пойдет навстречу Москве, но при этом сумеет добиться выгодных для себя соглашений в энергетической отрасли15.
Таким образом, для обеспечения социальной стабильности и повышения качества жизни населения стран — членов ШОС (что во многом зависит от нормального функционирования государственных органов, осуществления эффективных реформ, укрепления торгово-хозяй-ственных связей и налаживания региональной транспортно-коммуникационной системы) необходимо прежде всего решить вопрос безопасности. Однако, несмотря на первоочередность этого аспекта в деятельности Организации, ее долгосрочная устойчивость в немалой степени зависит от того, насколько эффективно будут задействованы механизмы экономического сотрудничества стран — ее участников.
11 См.: Buries М. Chinese Policy toward Russia and the Central Asian Republics. San Francisco: RAND Report MR-1045-AF, 1999. P. 51.
12 См.: HymanA. Moving out of Moscow's Orbit: The Outlook for Central Asia // International Affairs, 1993, Vol. 69, No. 2. P. 289.
13 См.: Князев А.А. Киргизия и Россия: безопасность, сотрудничество и перспективы развития в цент-ральноазиатском контексте [http ://vvww.eurasianhome.org/ doc/knyazev.pdf].
14 См.: СуюнбаевМ.Н. Проблемы идентичности, пределов целесообразности интеграции и неодновременности ее процесса. В кн.: Проекты сотрудничества и интеграции для Центральной Азии: сравнительный анализ, возможности и перспективы / Под ред. А.А. Князева. Бишкек, 2007. С. 44.
15 См.: Казбеков Б.К. Интеграционные возможности развития экономики Казахстана // Транзитная экономика (Алматы), 2005, № 5—6. С. 116.
