CC BY
38
безработице, социальной напряженности и, как следствие, — к поражению социал-демократов на очередных выборах в парламент1. Патернализм государства по многим причинам становится невыгодным2.
Особенной исключительности и оригинальности в существующем конституционно-правовом регулировании взаимодействия личности и государства в Королевстве Норвегия не установлено. Но установлено особое отношение государства к человеку как к партнеру, которое вызывает глубокое уважение и уверенность в том, что юридические механизмы действительно могут способствовать поступательному и прогрессивному развитию общества.
Автор разделяет мнение многих специалистов о том, что определенное заимствование отдельных конституционных положений из конституций других стран и перенос их в свои конституции — это процесс объективный и объяснимый стремлением подражания для достижения определенных целей уже апробированным правовым инструментом3. Во всяком случае, можно предпринять попытку использовать не только конституционную государственную форму, но механизмы и способы осуществления власти. И если уж копировать реально действующую социальную модель, так только с тех государств, которые являются стабильными и достаточными, прежде всего, в механизме полноценного взаимодействия между личностью и государством.
Уханкин В.В.,
адъюнкт Академии управления МВД России
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЦЕЛОСТНОСТИ КАНАДСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Обращаясь к рассмотрению канадского опыта обеспечения целостности федеративного государства, отметим, что опыт Канады интересен, прежде всего, тем, что здесь, как и в России, формирование федерации шло «сверху».
1 Чиркин В. Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. 2002. № 2. С. 11.
2 Михеев Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика. М., «Волтерс Клувер». 2004. С. 157. С. 3.
3 Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Критика и библиография. Ten years of democratic constitutionalism in Central and Eastern Europe. Edited by Kazimerz Dzialocha, Ryczard Mojak, Krysztof Wojtowich. Lublin, 2001. С. 424. //Государство и право. 2003. № 3. С. 117.
Новое социально-политическое образование стало результатом договора политических элит. Оно было образовано без участия населения в обсуждении вопроса о его целесообразности. В итоге появилось федеративное государство с ярко выраженными унитарными чертами, по праву считающееся «одной из наиболее централизованных федераций современного мира»1.
Еще одним немаловажным моментом, определяющим некоторое сходство, является то, что Канада и Россия — это страны, характеризующиеся этническим, национальным, социальным, культурным, конфессиональным, региональным и иным разнообразием.
В связи с тем, что канадская федерация построена с использованием национального (этнолингвистического) подхода, а «национально-территориальный фактор обладает значительным дезинтеграционным потенциалом, способным негативно сказаться на целостности федерации»2, канадский федерализм характеризуется повышенной степенью внутреннего напряжения, связанного с непрекращающимся национализмом в провинции Квебек и стремлением определенных народов к самоопределению.
Но сразу оговоримся, что канадский опыт показывает, каков бы ни был уровень конфликтности федерально-провинциальных отношений, работа по устранению противоречий в этой сфере может вестись в рамках конституционного пространства без применения мер принудительного характера.
В целом, Канада и Россия имеют схожий круг частных проблем федеративных отношений. Прежде всего, речь идет о поиске оптимального соотношения централизации и децентрализации, межбюджетных отношениях и асимметрии, вопросах отношений центра и провинций по поводу использования северных территорий3.
Основным же методом разрешения споров, в том числе влияющих на целостность государства, возникающих между Оттавой и провинциями, и до настоящего времени остаются «кулуарные» договоренности, которые вырабатываются на постоянно действующей конференции премьер-министров — в стенах закрытого клуба, членами которого являются глава канадского правительства и руководители провинций. По сути, это орган, напоминающий российский Госсовет. Подобная практика в последнее время приносила целостности канадской федерации немалую пользу. Но и она не осталась без критики по причине того, что встречи глав исполнительной
1 Watts R.L. Federalism: The Canadian Experience. Pretoria: HSRC Publishers, 1997, Р. 108.
2 Рахметов М.А. Государственная целостность Российской Федерации как объект конституционной защиты. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 28.
3 Борисов Я.Е. Канадский федерализм. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 5—6.
власти до сих пор носят характер политической конвенции и не являются юридической нормой. В связи с тем, что отсутствуют четкие правила, отсутствуют и общеобязательные решения.
В свое время разрушительное для Канады Мичлейкское соглашение, подписанное премьер-министром и главами провинциальных правительств и предполагавшее предоставление франкоязычному Квебеку «особого статуса» в рамках канадской федерации, было провалено благодаря масштабным протестам общественности. Такой факт, как представляется, нельзя не учитывать и в российской действительности, например в вопросе с Калининградской областью.
При знакомстве с «квебекской проблемой», с самого начала поражает очевидная близость подходов и методов, которые в конце XX века вдохновляли канадских и российских сепаратистов.
В Российской Федерации по-прежнему есть субъекты, образованные на основе далеко не бесспорных этнических критериев. Именно это делает канадский опыт чрезвычайно актуальным для нас, поскольку корни сепаратизма в многонациональном федеративном государстве, будь то сепаратизм квебекский или татарский, следует искать как раз здесь1.
В этой связи сохранение Квебека в составе федерации является одной из главнейших задач для сохранения целостности канадского государства и федерализма. Очевидно, что выход этой провинции из состава канадской федерации может положить начало цепочке дальнейших федерально-провинциальных кризисов, итогом которых, возможно, станет частичный или полный распад федерации.
Фундаментальной остается проблема, приведшая многих квебекцев к активной поддержке идей независимости, которая заключается в наличии постоянной опасности англиканизации франкоязычного населения этой канадской провинции, считающего французский язык неотъемлемой частью всей квебекской культуры, наиболее прочным символом самобытности и жизнеспособности франкоканадцев2.
Нет необходимости говорить, что у подобных идей есть много приверженцев и в России: в дискуссиях, рожденных чеченскими войнами, такого рода аргументация приводилась почти дословно. То же самое касается противоположной точки зрения: мол, ситуация с Чечней, как и с Квебеком, не заслуживает слишком пристального внимания федеральных властей. В Канаде в этой связи вспоминают эпизод более чем столетней давности, когда маленькая атлантическая провинция Новая Шотландия почти сразу
1 Захаров А. Очерки современного федерализма. М., 2003. С. 88—89.
2 Тимашова Т.Н. Современные проблемы канадского федерализма. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С.132.
же после создания в 1867 году федерации проголосовала за выход из нового государства. Тогда на этот факт просто закрыли глаза, и жизнь продолжалась своим чередом. Впрочем, такой подход нельзя считать универсальным. Квебек пребывает в совершенно иной «весовой категории», чем крошечная Новая Шотландия: с его уходом страна потеряла бы 25,3% (6,9 млн) своих граждан и 15,5% (1540,7 тыс. км) территории1.
Как бы грустно это ни звучало, но согласимся с мнением, что «многонациональные федерации эффективны только в тех случаях, когда претензии этносов на самовыражение не предусматривают элементов собственной государственности»2.
В Канаде федерально-провинциальное противоборство за сохранение единства страны и разрешение конституционных противоречий в 90-е годы привело к формированию совершенно особой политической ситуации в области федерально-провинциальных отношений по вопросам конституционного устройства и государственного единства страны3.
Поэтому подчеркнем, что именно устойчивые демократические традиции в Канаде и скрупулезность ее Конституции в определении сфер компетенции федерального центра (29 пунктов) и провинций (всего 16 пунктов) позволяют объяснить, почему в современной Канаде весьма редки открытые формы конфликтов между федеральной властью и регионами в различных сферах, так или иначе влияющих на целостность государства.
Степень децентрализации федеративной системы Канады достаточно высока, при том что на начальных этапах своего исторического развития, как это уже отмечалось, Канада так же, как сейчас Россия, имела высокоцентрализованную федеративную систему. В дальнейшем, когда стало ясно, что экономические и этнические различия между регионами трудно преодолеть, Канада постепенно преобразовалась в децентрализованную федерацию с широкими полномочиями субъектов.
Таким образом, государственное устройство Канады аккумулировало исторически накопленный опыт построения государственных институтов демократии, а федеративная форма государственного устройства позволила правительству Канады при проведении политического курса эффективно маневрировать и перестраиваться.
Но положение дел с продолжающимися культурными и идеологическими разногласиями относительно специфики Квебека, осознанием
1 YoungR. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1995, Р. 9.
2 Захаров А. Указ. соч. С. 115—116.
3 Денека И.М. Канадский федерализм в контексте взаимоотношений федерального центра и провинций. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 155.
территориальной идентичности коренных народов, общенациональной идентичности Канады и региональными разногласиями, особенно в связи с вмешательством федерального центра в полномочия регионов, говорит о том, что остается еще очень многое сделать для обеспечения целостности Канады.
Отметим, что условия для сецессии субъекта федерации были прописаны в решении Верховного суда Канады, дающего официальное толкование ее Конституции, в 1998 году. За два года подготовки это решение привлекло к себе огромное внимание юристов и политиков различных стран. Оно было связано с тем, что правительство Квебека после двух неудачных референдумов в провинции о сецессии Квебека из Канады готовилось к третьему референдуму, который мог принести успех, так как на втором референдуме для положительного ответа о сецессии не хватило лишь 42 тыс. голосов.
Идея решения, состоящего из 155 параграфов, сводится к тому, что в современном федеративном государстве ни с точки зрения международного права (права наций-этносов на самоопределение), ни с точки зрения внутреннего конституционного права субъект федерации в качестве именно субъекта не имеет права сецессии. Такое право могут иметь те субъекты федерации, которые основаны на национальном признаке, но при условиях: определенный этнос составляет абсолютное большинство, решение об этом принимается только на референдуме в субъекте федерации. Но и в этом случае односторонняя сецессия невозможна. Необходимо учитывать интересы федерации (ее народа) в целом и интересы других субъектов федерации. Как это сделать, должен установить специальный закон.
Верховный суд Канады также постановил, что если сецессия будет осуществлена вопреки конституции и другим правовым нормам и если даже новое государство будет признано международным сообществом в качестве равноправного члена, все это не сделает изначально незаконный акт сецес-сии законным1.
Поэтому канадский опыт федерализма, и с этим нельзя не согласиться, «нужно рассматривать не с позиций политических конфликтов, порожденных разными концепциями, но как результат переговоров между сторонниками разных концепций на протяжении длительного периода времени. В этом суть федерализма. В интересах федерализма Канада должна охватить все разнообразие концепций политического сообщества и признать, что эта система, подобно политике в широком понимании, не может иметь единого
1 См.: Известия от 28 августа 1998 г.
решения. Цель состоит в том, чтобы признать это фундаментальное и постоянное условие существования Канады»1.
Учитывая характер сегодняшних федеративных отношений в России, несложно понять, почему в первую очередь экономически мощные регионы настаивают на расширении объема своих полномочий и создании асимметричной федерации. Ситуация в Российской Федерации становится сходной с ситуацией в Канаде, когда такие регионы сталкиваются с жесткой позицией, с одной стороны, федерального центра, всеми силами стремящегося не допустить децентрализации власти, с другой — ощущают поддержку регионов, стремящихся к сохранению асимметричной федерации с долей собственного суверенитета. В то же время государственная власть в России сегодня вновь проявляет тенденцию к централизации. Это, в свою очередь, противодействует демократическому устройству Федерации и ограничивает права граждан на национальную самоидентификацию, чем вызывает недовольство в субъектах Федерации и негативные тенденции в сфере обеспечения государственной целостности.
Опыт международно-правового регулирования, особенно в условиях фактического кризиса международного права, проявившегося в ситуациях с Косово, Южной Осетией и Абхазией, наглядно демонстрирует, что погоня за безграничным суверенитетом и самоопределением, без учета исторических условий и современных реалий приводит к трагическим последствиям. Но он также показывает, что можно достичь решения этих вопросов на правовой основе в рамках политико-правового пространства. Таким образом, именно внутреннее право государств, эффективно и демократически решающих национальные проблемы, должно в будущем стать своеобразной моделью на международном уровне. И опыт Канады в данном случае окажется совсем не бесполезным2. Как писал обозреватель канадской газеты «Торонто Сан» Метью Фишер: «Как бы ни закончилась 236-летняя сага о Квебеке, у меня на родине матери никогда не будут рыдать над гробами своих погибших сыновей. Потому что канадцы, — говорят они по-английски или по-французски, — ценят демократию3».
Надо подчеркнуть, что в Канаде двухнациональный состав населения заметно влияет и на государственную структуру, и на внутреннюю политику правительства. У Канады имеются особенности в механизмах поддержания целостности государства. Например, в отличие от США, где интересы
1 Рафаэль Яковино. Обзор концепций канадского федерализма // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / под ред. Рафаэля Хакимова. Казань, 2004. С. 135-136.
2 Борисов Я.Е. Указ. соч. С. 91-92.
3 Московские новости, 5-12 декабря 1995 г.
отдельных штатов страны находили достаточно эффективное отражение в деятельности верхней палаты Конгресса, в Канаде этого не произошло. Члены Сената не избираются демократическим путем, а назначаются, причем по рекомендации федерального правительства, а не провинций.
Специфика Канады в вопросах обеспечения государственной целостности заключается еще и в том, что усиление федерального центра шло параллельно с расширением компетенции провинций. В результате к настоящему времени в Канаде сформировалась модель федерализма, при которой федеральный центр и провинции находятся в отношениях сотрудничества и консолидации, а не соподчинения.
Исследования, проводимые в Канаде, свидетельствуют о том, что современная тенденция развития федерализма заключается в ускорении процессов перераспределения полномочий, перестройке правовой базы многих стран в сторону их глобализации и интеграции в систему мировых хозяйственных связей.
Исторический опыт Канады на рубеже XX-XXI вв. показывает, что роль центральных исполнительных органов власти в западных странах будет сводиться уже не к роли управляющего центра, а, скорее, координатора в мультицентрализованной системе исполнительной власти.
При таком подходе характер федеративного управления претерпевает постепенный переход от бюрократического к демократическому, от директив и контроля к подотчетности и ответственности участников союза, от закрытости государственного механизма к открытости и динамизму экономических, политических и иных отношений.
Если говорить очень коротко, то проведенный анализ показал, что набор средств и методов по обеспечению целостности федерации в решающей степени зависит от исторически сложившихся традиций развития государственности и типа федеративного образования. В общем и целом, отдельные аспекты обеспечения целостности государства в Канаде и проблемы федеративного строительства и укрепления основ федеративного устройства имеют сходные черты с Российской Федерацией. В связи с этим полагаем, что отдельные положительные моменты в обеспечении целостности Канады могут быть использованы в целях совершенствования конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
