CC BY
265
3.2. РЕШЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА КАНАДЫ ПО ВОПРОСУ СЕЦЕССИИ ПРОВИНЦИИ КВЕБЕК
Сафонов Владимир Евгеньевич, д-р юрид. наук, профессор. Должность: заведующий кафедрой. Место работы: Российский государственный университет правосудия. Подразделение: кафедра истории права и государства. E-mail: [email protected] Миряшева Екатерина Владимировна, д-р юрид. наук, доцент. Должность: старший научный сотрудник. Место работы: Российский государственный университет правосудия. Подразделение: отдел сравнительного правоведения. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена анализу судебных решений по проблемам конституционного устройства, федерализма, целостности Канадского государства.
Ключевые слова: Канада, конституционное устройство, федерализм, судебные решения.
DECISION OF THE SUPREME COURT OF CANADA ON SECESSION OF QUEBEC Safonov Vladimir Evgenievich, Dr of Law, professor. Position: Head of chair. Place of employment: Russian state university of justice. Department: History of state and law chair. E-mail: [email protected]
Miryasheva Ekaterina Vladimirovna, Dr of Law, associate professor. Position: senior research scientist. Place of employment: Russian state university of justice. Department: Comparative legislation department. E-mail: [email protected]
Annotation: The article is devoted to the analysis of judicial decisions on the problems of constitutional order, federalism, integrity of the Canadian state. Keywords: Canada, constitutional order, federalism, judicial decisions.
Канадская федерация и канадский федерализм имеют свои особенности и во многом отличаются от таких федераций как Россия, США, ФРГ и др. Английский и французские языки признаны официальными на федеральном уровне.
Основанная французским исследователем Ж. Картье в 1534 году, Канада берёт своё начало от французской колонии на месте современного Квебека, населённом первоначально местными народами. После периода английской колонизации из союза трёх британских колоний (которые были до этого территориями Новой Франции) родилась канадская конфедерация. Канада получила независимость от Соединённого Королевства в результате мирного процесса, длившегося с 1867 по 1982 год.
В настоящее время Канада является федеративным государством, состоящим из десяти провинций и трёх территорий. Провинция с преобладающим франкоговорящим населением - Квебек, остальные, преимущественно англоязычные провинции, также называемые английская Канада в сравнении с франкоязычным Квебеком.
Писаная конституция Канады, состоящая в первую очередь из Конституционного Акта 1867 г. и Конституционного Акта 1982 г. с Хартией прав и свобод, дополняется конституционными соглашениями; конституция динамична по своей природе, форму ей придают традиции, а суды осуществляют ее толкование. На основе
судебного толкования, а также в результате роста регионального разнообразия Канады, повышения значимости в канадском обществе вопросов образования, здравоохранения и повышения благосостояния, отнесенных к ведению провинций, и с учетом стремления Квебека к национальному самоопределению, Канада сегодня является одной из самых децентрализованных федераций в мире.
Канада - пример системы «разделенного федерализма», в отличие от «совместного», «интегрированного» или «делегированного» федерализма. Конституционный Акт 1867 г. устанавливает разделение конкретных полномочий и сфер ответственности между федеральным парламентом Канады и провинциями. Каждый уровень федерации имеет свои четко определенные полномочия и обязанности и реализует законодательные, исполнительные и судебные функции1.
Ко второй половине ХХ в. характер канадского федерализма претерпел кардинальные перемены. Федерация из централизованной стала превращаться в децентрализованную. Некогда экономически слабые и политически зависимые от центра провинции, имея собственные законные источники дохода - природные ресурсы - со временем основательно разбогатели на их добыче и продаже.
Провинции усердно расширяли выгодные экономические связи с прилегающими американскими штатами, что никак не шло на пользу единству федерации.
Положения Акта о Британской Северной Америке с его пробелами, недомолвками и отсутствием прямых запретов оказывались на руку провинциальным властям более, нежели Оттаве, которая с 50-х гг. XX в. перестала пользоваться правом отмены провинциальных законов. В 1967 г. правительство стало проводить политику двуязычия. Закон 1969 г. об официальных языках провозгласил равенство английского и французского языков во всех сферах федеральной юрисдикции. Все граждане страны получили право обращаться в федеральные учреждения на любом из двух языков. Отныне при поступлении на федеральную службу полагалось знать оба языка. Чиновникам, владевшим двумя языками, вводилась семипроцентная прибавка к окладам. Непомерно низкая доля франкоканадцев в госаппарате приводилась в соответствие с их долей в численности всего населении. Внедрялись двуязычные торговые марки, дорожные указатели, вывески, вводились квоты на франкоязычные радио- и телепередачи2.
В Верховный Суд Канады поступило несколько исков об антиконституционности двуязычия. Несмотря на противодействие министерства юстиции, суд принял один из исков к рассмотрению, и политика двуязычия была признана конституционной.
В 60-е гг. обостряется квебекский вопрос. Квебекское правительство начало открыто требовать наделения провинции привилегированным «специальным статусом» не только во внутренней, но и в международной политике. В частности, оно стало настаивать на невмешательстве Оттавы в «особые отношения» Квебека с Францией и бывшими французскими колониями3.
На первом референдуме в Квебеке 1980 года, 59,6 % избирателей отклонили предложение общест-
1 Федерализм в России и Канаде: Курс лекций/ Кабышев С.В.,Лексин И.В.,Элдер Д. и др.М.:Формула права,2009,-308 с.
2 Белоусова Е.В. Государственно-правовое регулирование национальных отношений в Канаде//Правоведение.1992.№6.
3 The Qvebec Act, 1774 // Мо^геа!: Meridien. 1992. P.83.
ва суверенитета, а второй референдум 1995 года показал, что суверенитет отвергнут 50,6 % проголосовавших, хотя поддержан 60 % франкоязычных избирателей.
Несмотря на эти поражения, квебекское сепаратистское движение продолжало защищать своё положение, утверждая, что франкоканадская культура не оценена по достоинству в канадской политике, принимая во внимание очевидное большинство англоканад-цев. В этом случае ситуация приводит к фактическому отказу провинции Квебек передавать свои законодательные полномочия организациям межпровинциального сотрудничества (например, Квебек — это единственная провинция, имеющая своё собственное министерство государственных сборов), что способствует, таким образом, созданию полностью отличающегося общества и отделению от федерального и большинства межпровинциальных соглашений, которые могли бы поставить под угрозу право Квебека проявлять культуру и умение франкоканадцев работать в политических группах, где решения принимаются большинством голосов4.
Много проблем возникло по вопросу обновления Конституции. Вся реформа в 1981 г. была поставлена под вопрос вердиктом Верховного Суда, объявившего после пятимесячного разбирательства одностороннее федеральное обновление Конституции несовместимым с конституционной практикой Канады. Верховный Суд призвал Оттаву и провинции к сотрудничеству и выработке компромисса на основе воли большинства.
Только к ноябрю 1981 г. девять англоязычных провинций за исключением Квебека подписали соглашение об условиях принятия Конституции. Квебек пытался оспорить ее правомерность в судах, н безрезультатно. Суды вынесли решения в пользу Оттавы, ссылаясь на необязательность единодушия провинций в проведении реформы.
Помимо всего этого федеральное правительство обратилось в Верховный Суд Канады с просьбой выяснить, допустимо ли отделение Квебека, на котором настаивают сепаратисты.
Пока Суд разбирал иск, федеральная власть неустанно напоминала квебекскому правительству, что в канадском конституционном праве не предусмотрен механизм отделения, что суверенизация провинции невозможна без урегулирования старых (почти вековых) территориальных споров между Онтарио, Квебеком и Ньюфаундлендом. Правительство также заявило, что если Квебек собирается отделиться, то он должен сначала выплатить свою часть канадского государственного долга (свыше 40 млрд. канадских долларов из 180 млрд.) и вернуть в федеральное казначейство всю канадскую валюту, имеющуюся у его жителей.
Против идеи квебекской суверенизации между тем решительно выступают североквебекские индейские племена, на землях которых расположены многие перспективные месторождения полезных ископаемых. Их вожди заявили, что в случае отделения провинции они тоже отделятся от нее, ибо согласны жить в двуязычной Канаде, но не собираются оставаться во франкоязычном государстве.
После двухлетнего разбирательства иска Оттавы Верховный Суд федерации в 1998 г. принял единодушное решение: любое одностороннее отделение
4 Handbook of Federal Countries/Guide des pays federes. Forum of Federations.2002.
(сецессию) провинции считать противозаконным и несовместимым с Конституцией5.
Таков вкратце историко-правовой экскурс, в становление канадской федерации и той конституционной проблемы, которая сложилась в Квебеке.
Рассмотрим теперь данные аспекты с позиции международного и конституционного права, которые использовал в своем решении Верховный суд Канады.
Чтобы лучше понять корни и природу взаимоотношений федерального центра и Канадских провинций, а тем более, судебных споров между ними, суд проанализировал позиции видных канадских ученых в области конституционного права. Так, Н. Ридделл, рассматривая эту проблему, имеет в виду прежде всего федерализм, который не только признает естественные различия между единицами федерации, такими, как размер территории или население, но и формальные различия между законодательством субъектов федерации, или единиц федерации, с точки зрения полномочий, которые даны им, структуры институтов государственной власти, существующей в субъектах федерации, а также с точки зрения применения федеральных законов по отношению к субъектам6.
Различия между провинциями в Канаде, во-первых, отражены в юридической структуре страны, системе органов власти, во-вторых, они отражаются на отношении самих канадцев к системе государственной власти. Верховный суд приводит довольно наглядный пример по разграничению полномочий в социальной сфере, а конкретнее, в вопросе с пенсиями. Такое разграничение происходит с помощью федеральной Конституции Канады, которая относит вопрос о пенсиях к юрисдикции обоих уровней власти - и федерального, и регионального, но при возникновении конфликта или противоречий региональный уровень имеет преимущество в смысле юридического верховенства. Другими словами, если федеральное правительство принимает закон о пенсиях, то и правительство Квебека принимает закон о пенсиях, и эти два закона отличаются друг от друга. В результате на территории Квебека действует закон правительства о пенсиях, а на территории всей остальной Канады - федеральный закон .
Как показывает практика, в Канаде разграничение полномочий федерации с провинциями осуществляется в основном через Конституцию , но есть случаи, когда федеральное правительство может подписать с любой провинцией договор или соглашение по каким-либо вопросам. Одним из таких вопросов является договор об эмиграции. Самый крупный такой договор был подписан с Квебеком. Суть этого договора в том, что прошение на эмиграцию в Канаду подается непосредственно в Канадское посольство. Если же прошение касается Квебека, то документы также подаются в посольство Канады, но при этом необходимо пройти собеседование с представителем Квебека. В итоге суд приходит к выводу, что суть современного канадского федерализма в вопросе баланса: если слишком много полномочий забирает центр - получается унитарное государство, а если регионы, то просто теряется сам смысл создания федерации. Другими словами, в Ка-
5 Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto.1985.
6 См.: Ридделл Н. Некоторые аспекты современного федерализма в Канаде // Сборник по материалам Российско-канадской конференции «Современный федерализм: опыт и перспективы». Казань, 1996. С. 53-57.
7 Там же
8 Конституции государств Американского континента. М., 1959.
Т. 2. С. 13-14.
наде федеральный центр пытается разделить государственные цели на интересы национального и регионального уровней. И делается это в сложившейся федерации путем асимметричных положений. То есть положение, которое равным образом распространяется на всех, может быть использовано субъектами в зависимости от их нужд и особенностей9.
Кроме того, проблема разграничения полномочий связана с таким понятием, как суверенитет. «Проблема любого федерализма состоит в том, насколько свободны народы и насколько решены проблемы их взаимоотношений в пределах одного государства. Исторический опыт федерализма подсказывает, что аналогичных результатов, но большей эффективности, можно добиться в рамках единого государства, когда небольшие этнические группы, географические регионы пытаются добиться самостоятельности, но в некотором ограниченном пространстве, в рамках одного государства, одной федерации. И именно здесь они получают значительно большую, реальную свободу, чем они могли бы получить ее за пределами этого государства. В этом заключается смысл современного канадского федерализма - предоставить наибольшую свободу, наибольшие демократические права небольшим этническим группам, народам в пределах одной федерации»10.
Суд неоднократно обращался к Конституции и законодательству Канады, регулирующими судебные взаимоотношения и власть между федерацией и провинциями. Задачу обеспечить гармоничное развитие федерации преследовали еще ее отцы-основатели, разработавшие проект, принятого в 1867 г. английским парламентом АБСА11, который играл роль Конституции страны. В основу федеративного устройства им был положен принцип строгого разделения власти между центром и провинциями, определены сферы их юрисдикции, прежде всего в законодательной ветви власти.
Так, ст. 91 Акта очерчивала юрисдикцию федерального правительства. «В целях поддержания мира, порядка и надлежащего управления Канадой» парламенту страны были предоставлены полномочия издавать законы, «относящиеся ко всем тем вопросам, которые не входят в перечень вопросов, предоставленных настоящим Актом исключительному ведению законодательных органов провинции». К ним, в частности, относились такие сферы, как торговля и коммерция, оборона, налоги, уголовное право и т.п. - всего 2912
Перечень для провинций был короче - 16. К их компетенции ст. 92 относит «прямое налогообложение в провинциях. Церемония бракосочетания, имущественные и гражданские права, займы и кредиты из средств провинций, природные ресурсы, принадлежащие провинциям» и др. - «в общем, все вопросы сугубо местного или частного характера». Отдельно в ст. 93, сферой компетенции провинций были провозглашены вопросы просвещения. Кроме того, в ст. 95 Акта была
9 Лексин И.В. Отношения между федеральным и провинциально-территориальным уровнем управления в Канаде//Вестник Московского университета. Серия 21.Управление(государство и об-щество).2007
10 См.: Блейкни А. Федерализм. Общность и взаимодействие // Сб. по материалам Российско-канадской конференции «Современный федерализм: опыт и перспективы». Казань, 1996. С. 181186.
11 Акт о Бринаской Северной Америке.
12 Saburin L. Canadian federalism and international organizations: a focus on Quebec. P. 67.
установлена совместная юрисдикция федеральных и провинциальных властей в двух сферах - сельском хозяйстве и иммиграции13.
Именно эта скрупулезность Конституции в определении сфер юрисдикции служит одним из факторов, объясняющих, почему в современной Канаде весьма редки открытые формы конфликтов между федеральной властью и провинциями в законодательной, судебной, а также исполнительной сферах. Трудно представить, например, чтобы какая-то провинция приняла закон или исполнительное решение, выходящие за пределы ее компетенции, или осмелилась не выполнять законы и директивы федеральных органов власти, соответствующие Конституции. Даже «сепаратистское» правительство тогдашнего Квебека, поставившее своей целью добиться провозглашения его независимым государством, воздерживалось от действий, которые могли бы быть истолкованы как несоблюдение Конституции. Правда, за одним, хотя и принципиальным исключением - в Основном законе страны нет положения, предусматривающего право какой-либо провинции отделиться от федерации. Но тут сепаратисты Квебека, отрицая в этой части Конституцию, отрицают вместе с ней и саму федерацию, апеллируя при этом к принципу приоритета междуна-
14
родного права над национальным .
На практике, все те институты, которые по Конституции призваны в совокупности служить механизмом разрешения конфликтов, довольно редко использовались в прошлом, а в настоящем превратились, по сути дела, в анахронизм15. Их несостоятельность определяется тем, что они были задуманы для централизованного государства, со слабо выраженной автономией регионов, отражали диктаторские претензии центра в отношении провинций. Развитие же Канады в силу многих объективных и субъективных причин пошло по пути постепенной, хотя и не без зигзагов, децентрализации, отличалось усиливающимися центробежными тенденциями16.
Проявились они, прежде всего во франкоязычном Квебеке, который «проложил путь» и для других провинций. Последние десятилетия стали периодом все больших уступок федерального правительства провинциям. Идет процесс постепенного перераспределения власти, при котором регионы получают все большие полномочия в различных сферах. В определенный период разделение компетенции между Оттавой и провинциями в отношении большинства этих проблем регулировалось лишь существующими федерально-провинциальными соглашениями или действующей Конституцией. Но в 1982 г. с подписанием очередного Акта о Конституции были наконец юридически урегулированы такие важные проблемы, как процедура принятия поправок в Конституцию Канады и компетенции двух уровней власти в отношении значи-
17
тельной части природных ресурсов .
В этих случаях возрастает роль того, что суд именует «неофициальным механизмом» разрешения конфликтов. Один из его элементов - это возрастающая
13 Ares R. La Constitution // Le systeme politique du Canada / Sous dir. Sabourin L. Ottawa, 1969.
14 Hogg P. Constitutional Law of Canada. Student Ed. Scarborough. Ontario. Thomson Canada Limited. 2003.
15 Constitution Fct.1982. Ottawa.2002.p.18-19/
16 Constitution Act, 1982. Ottawa, 2002. P. 18-19.
17 Данилов Ю.Ш., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. М., Наука, 1991. С. 85.
политическая роль региональных фракций той или иной партии, в первую очередь правящей, в Палате
общин. Тем более оно заметно, когда фракции объе-
18
диняют усилия по региональному признаку .
Как видно из истории развития федерализма в Канаде, здесь постепенно происходит трансформация распределения властей внутри самой федерации. Все больше полномочий передается от федеральной власти к региональным властям, которые получают большую самостоятельность, чем это было ранее. Да и сама Канадская Федерация прошла путь от сильного федерального правительства и слабых региональных правительств к более равномерному распределению полномочий между федеральными властями и властями регионов. С каждым годом полномочия и самостоятельность провинций Канады расширяются. В этом плане региональные правительства приобретают значительную силу и могут полностью выполнять самостоятельные проекты без федеральной поддержки.
Анализируя процесс регулирования отношений федерации и регионов, можно обратиться к Конституцию Канады, которая содержит три списка полномочий: список федеральных полномочий, список полномочий провинций и список предметов совместного ведения. Последний список достаточно короток и содержит всего две сферы полномочий: сельское хозяйство и эмиг-
19
рация .
В чем же заключаются основные конституционные принципы, на которых держится канадский федерализм и с которыми связано единство и целостность федерации? Суд выделил четыре основных конституционных принципа, которые имеют непосредственное отношение к разрешению данного обращения: федерализм, демократия, конституционализм и верховенство права, уважение прав меньшинств. Эти основополагающие принципы действуют совместно. Ни один из этих принципов не может быть определен в изоляции от других принципов и ни один из этих принципов
не может блокировать или исключать действие любого
20
другого принципа .
Конституция Канады имеет внутреннее строение, или то, что называется «основной конституционной структурой». Каждый отдельный элемент Конституции связан с другими и должен толковаться в зависимости от структуры Конституции как целого.
Эти принципы помогают толкованию текста и определению сфер компетенции, прав и обязанностей, а также роли политических институтов. Не менее важным представляется и то, что соблюдение и уважение этих принципов необходимо в постоянном процессе конституционного развития и эволюции Конституции. Канадцы издавна признавали существование и важность неписаных конституционных принципов системы правления. Однако большое значение имеет также писаная Конституция, которая обеспечивает правовую определенность и предсказуемость, является основой и краеугольным камнем осуществления судебного конституционного контроля.
Основополагающие конституционные принципы позволяют в определенных обстоятельствах говорить о важных правовых обязательствах, которые представ-
18 Cm.: Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism. Berlin. 2001. 104-105
19 Cm.: Watts R.L. Characteristics of Canadian Federalism and Their Implications for European Integration // Federal-Type Solutions and European Integration. Montreal: Meridien, 1992. P.245.
20 Cm.: Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Fed-
eralism. Berlin. 2001. 104-105
ляют собой существенные ограничения действий власти. Эти принципы могут увязываться с очень абстрактными и общими обязательствами либо они могут быть более конкретными и точными по своему характеру. Эти принципы не являются просто описательными; они также облечены могущественной нормативной силой, и ими связаны как суды, так и правительства. «Иными словами», как подтвердил Верховный Суд в деле «Языковые права в Манитобе», в процедуре конституционного судопроизводства Суд может учитывать неписаные постулаты, которые составляют основу Конституции Канады21.
Данное решение также позволяет сделать вывод, что и сам Верховный Суд, разрешая это непростое дело, опирался на историю создания Канады как федерации и канадский федерализм в целом. Не случайно британский ученый К.С. Wheare определил федерацию как ту, в которой центральные и региональные правительства являются верховными, каждый в своей соответствующей сфере, и, в которой действия этих правительств, скоординированы. Вне сомнения Канада - федерация и не одна провинция в одностороннем порядке не может выйти из нее22.
Список литературы:
1. Федерализм в России и Канаде: Курс лекций/ Ка-бышев С.В., Лексин И.В., Элдер Д. и др. М.: Формула права, 2009. -308 с.
2. Белоусова Е.В. Государственно-правовое регулирование национальных отношений в Кана-де//Правоведение. 1992. №6.
3. The Qvebec Act, 1774 // Мо^геа!: Meridien. 1992. P.83.
4. Handbook of Federal Countries/Guide des pays federes. Forum of Federations. 2002.
5. Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto. 1985.
6. Ридделл Н. Некоторые аспекты современного федерализма в Канаде // Сборник по материалам Российско-канадской конференции «Современный федерализм: опыт и перспективы». Казань, 1996. С. 53-57.
7. Конституции государств Американского континента. М., 1959. Т. 2. С. 13-14.
8. Лексин И.В. Отношения между федеральным и провинциально-территориальным уровнем управления в Канаде//Вестник Московского университета. Серия 21.Управление (государство и общество). 2007.
9. Блейкни А. Федерализм. Общность и взаимодействие // Сб. по материалам Российско-канадской конференции «Современный федерализм: опыт и перспективы». Казань, 1996. С. 181-186.
10. Акт о Британской Северной Америке.
11. Saburin L. Canadian federalism and international organizations: a focus on Quebec. P. 67.
12. Ares R. La Constitution // Le systeme politique du Canada / Sous dir. Sabourin L. Ottawa, 1969.
13. Hogg P. Constitutional Law of Canada. Student Ed. Scarborough. Ontario. Thomson Canada Limited. 2003.
14. Constitution Fct.1982. 0ttawa.2002. p. 18-19.
15. Constitution Act, 1982. Ottawa, 2002. P. 18-19.
16. Данилов Ю.Ш., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. М., Наука, 1991. С. 85.
17. Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism. Berlin. 2001. 104-105
21 См.: Конституционный акт Канады 1982 г // Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 480-483
22 K.C. Where, Federal Government, 4tn ed., New York, Oxford University Press, 1963, at p.10.
18. А. Микисон. Регулирование отношений между федеральным правительством и регионами Канады. 2004. М., 2004. С.56.
19. Watts R.L. Characteristics of Canadian Federalism and Their Implications for European Integration // Federal-Type Solutions and European Integration. Montreal: Meridien, 1992. P. 245.
20. Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism. Berlin. 2001. 104-105.
21. Конституционный акт Канады 1982 г // Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 480-483
22. K.C. Where, Federal Government, 4tn ed., New York, Oxford University Press, 1963, at p.10.
