CC BY
374
И. Н. Ибшина
ПРОБЛЕМЫ АСИММЕТРИИ КАНАДСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Данная статья посвящена проблемам децентрализации современной канадской федерации, вытекающим из ее асимметричной модели. Наиболее острые из них - проблема статуса Квебека - единственной франкоязычной провинции Канады, и проблема региональных различий между провинциями. В статье также исследованы гарантии целостности федерации.
1.1. Проблемы Квебека в децентрализованной федеративной системе Канады
Начиная с 1960-х гг. франко-английские отношения стали фактором, дестабилизирующим внутрифедеральные отношения в Канаде, а также ведущим к большей децентрализации федеративной системы в целом.
Корни квебекской проблемы уходят в XVIII и XIX вв. Они связаны, с одной стороны, с конституционной непризнанностью политического дуализма: Квебек, основываясь на принципе самоопределения, в рамках федеративной системы претендует на роль провинции, равноправной со всей иной англоязычной Канадой, с другой стороны, с неполноправностью французского языка. Первое порождает проблемы квебекского национализма и сепаратизма, второе создает проблему лингвистическую. Известный канадский исследователь Ч. Тейлор утверждает, что главный вопрос для Квебека - это вопрос признания: признания квебекской индивидуальности, признания квебекского общества [1].
В начале 1960-х гг. в Квебеке был проведен ряд реформ, которые принято называть «тихая революция», в результате чего квебекское общество существенно модернизировалось. Сформировавшаяся франко-канадская политическая элита начала культивировать идеи независимости Квебека, что в свою очередь привело к созданию в провинции новых политических сил, идеология которых укладывалась в три концепции.
Национальный союз Квебека во главе с Д. Джонсоном целью своей деятельности поставил конституционное признание за Квебеком статуса «особого сообщества». В работе «Равенство или независимость» Д. Джонсон, разделяя также идеи К. Райана, обосновал жизненную необходимость воплощения формулы «две нации в одном государстве» в противовес господствующей формуле «одна страна - одна нация» [2].
ИВШИНА Ирина Николаевна - кандидат юридических наук, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ВятГГУ © Ившина И. Н., 2006
«Именно в столкновении этих двух диаметрально противоположных концепций, - отмечает он, - и заложен источник современного конституционного кризиса, который с каждым днем становится все более острым и не разрешится до тех пор, пока не будет признано равенство двух договаривающихся наций» [3]. По мнению Д. Джонсона, Канада нуждается в новой Конституции, которая признает не федерацию десяти провинций, а конфедерацию двух наций, которые равноправны как юридически, так и фактически. В том случае, если Квебеку не удастся добиться полного самоуправления в объединенной Канаде, он допускал возможность отделения провинции.
В сентябре 1967 г. Р. Левек создал Движение «Суверенитет-Ассоциация» (МСА), программа которого предусматривала политический суверенитет Квебека в рамках общего территориального и экономического союза с английской Канадой. Лидер утверждал, что франко-канадцы образуют подлинную нацию, а Квебек является их национальным государством.
Таким образом, обе названные концепции нацелены на признание за Квебеком в той или иной степени статуса «особого сообщества», отражающего специфику франко-канадской нации, то есть находятся в русле квебекского национализма. С. Молочков справедливо настаивает на том, что понятия «квебекский национализм» и «квебекский сепаратизм» необходимо различать [4]. Действительно, если националистские движения стремятся только изменить характер отношений внутри федерации, то сепаратизм фактически ведет к ее разрушению [5].
Носителем идей сепаратизма с 1968 г. является Квебекская партия во главе с Ж. Паризо, который, изначально отрицая саму возможность какого-либо компромисса с англоязычной Канадой, призывает к отделению Квебека и, соответственно, к созданию нового суверенного государства. При этом он не призывает к исторической справедливости, а делает упор на экономическое процветание провинции, в которой более высокий по сравнению с общеканадским уровень безработицы, которой задолжало федеральное правительство и в которой господствует концепция «дирижизма», позволяя государству более активно регулировать экономику провинции, в противовес англосаксонской традиции государственного невмешательства.
Первой попыткой федерального правительства, направленной на умиротворение Квебека и придание ему доли «особого статуса», была попытка законодательного изменения методики определения мест в Палате Общин, которая предусматривалась Актом о Британской Северной Америке от 20 декабря 1974 г. [6] и получила
название «формула Малруни». Она была чрезвычайно сложна и предусматривала следующее.
1. По итогам предпоследней переписи, проведенной в каждой провинции, все провинции делились на четыре группы, для каждой из которых была предусмотрена специальная методика определения числа представителей в Палате Общин:
- Квебек, который занимал исключительное положение в соответствии с этой формулой;
- многонаселенные провинции с числом жителей свыше 2,5 миллионов;
- малонаселенные провинции с числом жителей менее 1,5 миллиона;
- средненаселенные провинции с числом жителей от 1,5 до 2,5 миллионов.
2. Устанавливалось строго фиксированное число представителей провинции Квебек - семьдесят пять. Через каждые десять лет оно подлежало увеличению на четыре.
3. Для определения числа представителей от многонаселенных провинций число их жителей делилось на общее избирательное частное Квебека, которое, в свою очередь, устанавливалось в результате деления числа жителей провинции Квебек, установленного по переписи 1971 г., на семьдесят пять.
4. Для определения числа представителей от малонаселенных провинций формула усложнялась. Сначала необходимо было установить избирательное частное. Для этого общее число жителей всех малонаселенных провинций, за исключением Квебека, делится на общее число членов от этих провинций, скорректированное в результате переписи. Затем число жителей конкретной малонаселенной провинции делится на полученное избирательное частное.
5. Для определения числа представителей от средненаселенных провинций находится уже третье избирательное частное. Для этого общая численность малонаселенных провинций делится на число мест, предоставленное малонаселенным провинциям. Затем число жителей средненаселен-ной провинции делится на полученное избирательное частное. К полученному результату прибавляется половина разности скорректированного числа членов палаты для средненаселенных провинций и собственно полученного результата.
Для корректировки численности представителей всех провинций Актом 1974 г. устанавливались дополнительные достаточно сложные правила.
В результате использования формулы Мал-руни количество мест в Палате Общин значительно увеличилось, что вызвало дополнительные расходы из федерального бюджета при той же эффективности деятельности палаты. Кроме того, предоставление Квебеку особого положе-
ния при формировании палаты вызвало недовольство большинства провинций. В результате Конституционным Актом (о представительстве) от 4 марта 1986 г. [7] была возвращена прежняя методика определения численности и порядка формирования Палаты Общин, которая была оценена как оптимальная.
Оценивая пересмотр принципа формирования Палаты общин как меру недостаточную и иллюзорную, политики Квебека подогревали сепаратистские настроения франко-канадцев. Квебекская партия, победившая на провинциальных выборах 1976 г., в 1980 г. организовала в Квебеке референдум по вопросу политической независимости Квебека, принципиально допуская исключительно мирные формы выхода из федерации. Федеральные власти были не в силах помешать проведению референдума, который в итоге привел к поражению сепаратистов, так как 60% кве-бекцев высказались против сецессии. Тем не менее сам факт проведения подобного референдума свидетельствовал о том, что налицо был затянувшийся конституционный кризис федеративной системы в целом.
На протяжении периода обострения комплекса проблем, связанных с Квебеком, пути выхода из кризиса федерации предлагались разнообразные, порой прямо противоположные. Так коммунист У. Каштан видел разрешение конфликта в «принятии новой, разработанной в Канаде Конституции, основанной на равноправном добровольном партнерстве обеих наций Канады - англоговорящих и франкоговорящих канадцев, в которой четко сформулировано конституционное право франко-канадской нации на самоопределение, включая и право на отделение, если это будет соответствовать народной воле» [8].
Одновременно иную точку зрения в рамках федеральной политики реализовывал премьер-министр Канады П. Трюдо, франко-канадец по происхождению. Он считал, что сила Канады заключается в осознании «того, что и манитоб-цы, и квебекцы, и жители Острова Принца Эдуарда имеют общие ценности, и что в этом плане едины как "канадцы", не разделенные провинциальными различиями» [9]. Он проводил активную кампанию против любого понятия «особый статус» для Квебека и стремился избежать ослабления позиций федерального правительства в отношениях с любой провинцией в дальнейшем.
Общим местом большинства подходов к выходу из кризиса стало признание необходимости проведения конституционной реформы. Особо рассчитывали на нее сами квебекцы, предполагая конституционное закрепление равноправия двух наций. Премьер-министр Квебека Ж. Лесаж, настаивая на выработке новой конституции, заявлял, что желание франко-канадцев добиться
фактического равенства полностью отвечает общенациональным интересам Канады, так как ведет к плодотворному сотрудничеству между франко-канадским и англо-канадским народами. «Вы являетесь свидетелями утверждения не одной из десяти провинций страны, а одного из двух народов» [10], - говорил он, обращаясь к соотечественникам.
Конституционная реформа была начата правительством П. Трюдо, стремившимся сохранить единство канадского государства и содействовать его централизации [11]. В результате патриации Конституции и закрепления процедуры ее изменения Квебек не только не получил ожидаемого признания национального дуализма, но и утратил исторически сложившееся право вето по решениям, принимаемым на федеральном уровне: была прервана традиция, которую П. Трюдо называл «тиранией единства», требовавшая от Оттавы обязательного достижения соглашений со всеми провинциями по вопросам их конституционных полномочий. Таким образом, Квебек не получил ожидаемого изменения конституционно-правового статуса провинции и в результате отказался ратифицировать Конституционный Акт 1982 г.
Для политической нейтрализации квебекского сепаратизма правительство П. Трюдо решило перевести проблему в лингвистическое русло. Лингвистическая проблема, касающаяся конституционного статуса и соотношения языков двух наций - основательниц государства - английского и французского, является особой проблемой канадской федерации, вытекающей из отношений Квебека с остальной Канадой.
Конституционный статус английского и французского языков в Канаде впервые был определен статьей 133 Акта о Британской Северной Америке 1867 г., которая признавала двуязычие и, следовательно, равный статус обоих языков в каждой из палат федерального Парламента и Законодательного Собрания провинции Квебек. При этом допускалось пользование любым языком в прениях, а все документы (протоколы и журналы палат, акты Парламента Канады и Законодательного Собрания Квебека) должны были составляться и публиковаться на обоих языках.
Употребление языков в деятельности судебных органов носило уже ограничительный характер, так как письменное обращение в суд на французском языке допускалось только в провинции Квебек, что влекло незащищенность прав франкофонов в иных провинциях Канады и на федеральном уровне, а также приоритет английского языка в целом. В судебном процессе языки могли употребляться на равных основаниях; документы, исходящие из судов, сформированных в соответствии с названным Актом, также могли
составляться на любом языке. Что касается федеральных органов исполнительной власти, то по отношению к ним в вопросах употребления и статуса языков Акт хранил молчание, а практика свидетельствовала о явном приоритете английского языка.
В результате сложилась ситуация, при которой на федеральном уровне господствовал английский язык, в провинции Квебек - французский язык. В провинции Манитоба, на основании Акта о Манитобе 1870 г. [12], оба языка имели равный статус.
К началу 1980-х гг., когда Квебек открыто заговорил о сецессии, одной из реальных гарантий сохранения Союза стало уравнивание конституционно-правового статуса языков. Решение данной проблемы нашло отражение в Конституционном Акте 1982 г., который содержит два специальных раздела: «Официальные языки Канады» (статьи с 16 по 22) и «Право обучения на языке меньшинства» (статья 23) [13]. В них можно выделить следующие основные положения.
Во-первых, английский и французский языки законодательно провозглашены официальными языками канадской федерации, декларирован их равный статус и равные права и привилегии, касающиеся их использования. Для этого четко закреплено право свободного выбора и использования любого языка в федеральных парламентских, правительственных и судебных органах Канады, а также при составлении документов и при обращении в эти органы граждан. Во-вторых, на провинциальном уровне, помимо Манитобы, признан равный статус языков в провинции Нью-Брансуик. Теперь обе эти провинции, как и федерация, имеют два государственных языка. В-третьих, Актом 1982 г. провозглашено право обучения на языке меньшинства в любой провинции, где численность детей оправдывает государственные расходы. К сожалению, Актом не установлены какие-либо количественные критерии при решении данного вопроса, что затрудняет на практике реализацию данного права. В-четвертых, очень важной является впервые сформулированная норма, закрепленная в статье 22: любые иные языки, кроме английского и французского, также могут использоваться наравне с ними.
Однако английский язык все же фактически остается приоритетным, так как указанный Акт не признает права обращения в государственные органы семи провинций (кроме Квебека, Манитобы и Нью-Брансуика) на французском языке, а следовательно, и их обязанности составлять и опубликовывать исходящие документы на французском языке. Кроме того, как уже говорилось выше, Квебек данные положения ратифицировать отказался.
На практике, как заявил в конце 1980-х гг. Дж. Тернер, «дух двуязычия угасает... из-за отсутствия федерального руководства» [14]. Действительно, к середине февраля 1990 г. двадцать семь муниципалитетов Онтарио объявили о том, что им не под силу финансировать планы обучения французскому языку и оказывать услуги на двух языках. Несмотря на призывы федеральных государственных органов и должностных лиц, к марту подобных заявлений было уже более сорока. Данные факты были расценены как начало «массированного контрудара по франкоканадцам», проживающим в англоязычных провинциях, уже фактически ассимилированным.
Премьер-министр Квебека Р. Бурасса вновь поднял вопрос о пересмотре отношений провинции с остальной Канадой. Он заявил о создании комитета по изучению предложений о возможных формах франкоязычной автономии, что свидетельствовало о том, что Квебек вновь начинает рассматривать свое будущее вне Канады.
В результате описанных событий в 1994 г. Квебекская партия вновь пришла к власти, и в 1995 г. организовала второй референдум по вопросу выхода из состава федерации. «В течение двух месяцев после победы на выборах у нас будет новое правительство, а в течение года Квебек станет новым независимым государством на карте мира», - заявлял Ж. Паризо [15] в ходе предвыборной кампании. При этом он утверждал, что намерен де-факто предпринять ряд шагов, которые будут началом процесса выхода Квебека из состава канадской федерации. К ним относится, в частности, раздел собственности Оттавы и Квебека на территории провинции, а также разграничение взаимных финансовых обязательств. Кроме того, он обещал провести через Законодательное собрание Квебека Декларацию об отделении провинции от федеративного союза. И хотя комплекс данных мер не конституционен, как справедливо подчеркивает К. Ю. Барановский, «Оттава не имеет реальной возможности применить действенные санкции в ответ на эти нарушения» [16].
Результаты референдума 1995 г. отразили изменение настроения франкоканадцев и шокировали англоязычную Канаду, особенно Оттаву: за отделение высказались уже 49,4% квебекцев. Б. Гали, будучи Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций, пообещал Квебеку в случае его сецессии предоставление членства в ООН, что еще более накалило обстановку в Канаде.
В подобной ситуации федеральное правительство было вынуждено без промедления пойти на реализацию комплекса мер с целью нивелирования сепаратистских настроений квебекцев.
В данном направлении, во-первых, была принята Конституционная поправка 1996 г., кото-
рая вновь предоставила Квебеку право вето на федеральном уровне, но уже не как прерогативу франкоканадцев наравне с англоязычным Онтарио, а как возможность одной из пяти групп провинций противостоять решениям, принимаемым на федеральном уровне. Но при этом реальных гарантий действия федерального центра с учетом мнения Квебека поправка не содержит, так как для реализации права вето Квебек не может действовать в одиночку, ему необходимо кооперироваться либо с Онтарио (что весьма проблематично при роли Онтарио в выработке федеральной политики), либо с Британской Колумбией, провинциями прерий или Атлантическими провинциями (что также проблематично из-за несовпадающих интересов).
Во-вторых, Конституционная поправка 1997 г. [17] предоставила Квебеку исключительное право определять систему образования в провинции, а значит, и осуществлять политику языкового протекционизма в целом. Кроме того, что очень важно, при регулировании данного вопроса внутри франкоязычной провинции Квебек получил право реорганизовывать плату за школьное образование в зависимости от лингвистического направления.
К. Ю. Барановский утверждает, что в результате данных мер Квебек все-таки получил статус «особого сообщества» - distinct society [18]. По нашему мнению, данное утверждение далеко от истины, так как подобный статус не нашел формально-юридического закрепления ни в статутном, ни в прецедентном праве, ни в конституционной практике. Действительно, были две попытки признать Квебек особым сообществом - конференции 1987 г. в Мич-Лейке и 1992 г. в Шар-лоттауне, в ходе которых были достигнуты договоренности о признании особого положения Квебека в федеративной системе Канады [19]. Однако соответствующие соглашения так и не вступили в силу, поскольку несколько провинций отказались признать за Квебеком конституционные полномочия, отсутствующие у них самих. Проведенный в октябре 1992 г. общеканадский референдум большинством голосов в 52% выявил нежелание большинства канадцев идти на уступки Квебеку [20].
Следовательно, основная проблема - проблема признания и конституционного закрепления национального дуализма в Канаде - так и осталась не решенной.
Таким образом, квебекская проблема продолжает оставаться основной проблемой Канадской федерации, время от времени ставя государство на грань распада. «До тех пор, пока Квебек остается частью нашей страны, мы будем вынуждены заниматься только его проблемами», - так считают многие канадские эксперты [21]. Нали-
чие серьезных неразрешенных противоречий между федеральным центром и франко-канадской провинцией в свою очередь является фактором, ведущим к дальнейшей децентрализации федеративной системы в целом. При этом Оттава не может пойти на уступки только в отношении Квебека, иначе она спровоцирует аналогичное поведение других провинций; Квебек же упорствует в своих требованиях, боясь окончательной языковой и культурной ассимиляции анг-ло-канадцами и оставаясь основным «генератором» центробежных тенденций в Канаде.
1.2. Региональные различия и гарантии целостности федеративного союза
Канада занимает обширную территорию с неодинаковыми климатическими условиями, имеет различия в этническом, лингвистическом и национальном составе населения, вследствие чего развитие различных провинций обладает своими особенностями. На этой основе в Канаде возникло такое явление, как регионализм: существует даже законодательное закрепление нескольких групп провинций, имеющих схожие условия развития. Это Атлантический регион (Новая Шотландия, Остров Принца Эдуарда и Нью-Брансуик, Ньюфаундленд), Квебек, Онтарио и Запад (Манитоба, Саскачеван, Альберта и Британская Колумбия) [22]. К сожалению, в научной литературе термины «провинция» и «регион» все чаще отождествляются [23]. Формально-юридически это недопустимо. Данные термины можно отождествить в отношении самых крупных, ключевых провинций - Онтарио и Квебека. Но в отношении других провинций разница в терминах должна сохраняться. Так, провинция Саскачеван - это только часть Западного региона, но часть не количественная, а качественная. Она формально является таким же субъектом федерации, что и Онтарио. Д. С. Смайли, анализируя соотношение терминов «провинция» и «регион», также настаивает на их строгом научном разграничении [24].
Однако региональные различия являются одной из важнейших особенностей канадского федерализма на протяжении всей истории его существования. Источники региональных различий совершенно разные: это экономика, социальная структура, уровень богатства или бедности населения, общественное мнение, и даже такой субъективный фактор, как личность премьер-министра. Источники различий могут меняться по важности, но Д. Бакстер-Мур выделяет общую тенденцию: опираясь на различия, «личный интерес каждого правительства направлен на то, чтобы максимализировать свою власть за счет других правительств» [25].
В период децентрализации федеративной системы различия приобрели особое значение; наиболее значимыми из них стали различия экономические, политические и культурные. При этом, стремясь сохранить собственную идентичность, каждая провинция очень ревностно относится к мерам, которые предпринимает федеральный центр для сохранения идентичности других провинций. Оттава же в данной ситуации находится в двойственном положении: с одной стороны, она может идти на компромисс с отдельными провинциями или группой провинций, добиваясь собственных целей по сохранению государственного единства; с другой стороны, она вынуждена осуществлять комплекс мер, нацеленных на преодоление как различий, так и возникающего вслед за ними фактического неравенства провинций.
Одной из целей установления и функционирования федеративной системы в целом является выравнивание конституционно-правового статуса субъектов федерации и жизненного уровня населения в каждом из них. Однако в Канаде концепция выравнивания имеет более узкое, прежде всего, экономическое содержание: статутное право определяет выравнивание как достижение равенства возможностей регионов. Данная норма закреплена в статье 36 Конституционного Акта 1982 г. [26] и сформулирована как обязанность государственных органов федерации и государственных органов провинций способствовать равенству возможностей для всех канадцев, содействовать экономическому развитию провинций, предоставлять на качественно приемлемом уровне основные правительственные услуги.
Недостатком данной статьи является формулировка «региональные неравенства», которая отходит от концепции федерализма к концепции регионализма и может быть истолкована как выравнивание возможностей не субъектов федерации - провинций - для сглаживания явной асимметрии канадской федерации, а выравнивание, прежде всего, экономических возможностей различных групп провинций, при этом исключительное положение в федеративной системе, безусловно, займут Онтарио и Квебек. Практика реализации названной нормы подтверждает данный вывод, прежде всего, в отношении Квебека.
Вопросам экономического выравнивания в Канаде всегда уделялось большое внимание. Сравнительную долговечность федеративной системы Канады можно объяснить рядом реальных экономических гарантий целостности данного федеративного Союза, которые находили законодательное закрепление или практически использовались, начиная с момента его создания. К подобным гарантиям следует отнести строитель-
ство колониальной железной дороги, субсидии провинциям, уникальный механизм согласования интересов провинций и федерального центра -федерально-провинциальные конференции.
Ежегодные субсидии провинциям являлись одной из основных гарантий целостности Союза, осуществлявшихся федеральным центром с момента его создания. Так, статья 118 Акта о Британской Северной Америке от 1867 г. установила обязанность Оттавы ежегодно выплачивать субсидии каждой провинции, размер их устанавливался пропорционально численности населения провинции, исходя из расчета в восемьдесят центов на душу населения. Для реализации данной обязанности также необходимо было проводить регулярные переписи населения отдельно по каждой провинции. В результате общая сумма субсидий, получаемая различными провинциями, была неравной. В конце XIX в. она варьировалась от пятидесяти тысяч канадских долларов для Нью-Брансуика до восьмидесяти тысяч для Онтарио. Целью выплат данных субсидий было содержание правительств и законодательных собраний провинций
Помимо субсидий Актом 1867 г. для провинций были предусмотрены дотационные выплаты, стимулирующие сокращение государственного долга провинции. Акт о Британской Северной Америке 1907 г. [27] разделил субсидии на постоянные и дополнительные. Постоянные субсидии для всех провинций были установлены, исходя из численности населения - статья 1 (1)(а). Кроме них для ряда провинций, вновь вошедших в Союз в соответствии с условиями объединения, были установлены дополнительные дотации и льготные условия.
В качестве гарантии выплат всех указанных сумм можно рассматривать закрепленный статьями 1(4) и 1(6) указанного Акта предварительный порядок их выплат. Так, все предусмотренные законом суммы, причитающиеся каждой провинции, должны были перечисляться каждое полугодие за полгода вперед.
В настоящее время данные гарантии содержатся в отдельных статутах - Акте о субсидиях провинциям [28] и Акте о федерально-провинциальных финансовых платежах [29], а также в соглашениях, предусмотренных рядом действующих федерально-провинциальных программ. В целом подобные отношения получили наименование «фискального федерализма» или «бюджетного федерализма» [30].
Основной принцип системы выравнивания платежей, действующей в рамках одной из программ, заключается в том, что провинциальные правительства имеют достаточные доходы для обеспечения сравнительно приемлемого уровня государственных услуг при сравнительно прием-
лемом уровне налогообложения. При этом федеральное правительство собирает средства, необходимые для поддержания трансфертов с помощью обычного сбора налогов, и выделяет деньги провинциальным правительствам, которые отвечают критериям, предусмотренным выработанной в процессе переговоров формулой. Необходимо отметить, что сама формула сравнительно часто меняется в зависимости от обстоятельств.
Основная задача программы выравнивания заключается в том, чтобы унифицировать способности провинций по сбору налогов. Программа не должна сама по себе выравнивать качество или вид предоставляемых в той или иной провинции публичных услуг: подобный выбор самостоятельно осуществляет правительство провинции.
При реализации данной программы фактически получается, что основной вклад в нее осуществляет население провинций Онтарио, Британской Колумбии и Альберты. Правительства Квебека и Атлантических провинций при этом практически всегда являются получателями федеральных трансфертов. Роль других провинций зависит от обстоятельств - они или вкладывают, или получают средства.
Подобное положение дел не устраивает богатые провинции, которые в обмен на финансовые «вливания» предъявляют Оттаве ряд политических требований и стремятся получить больший вес в принятии государственных решений на федеральном уровне.
В данной ситуации возникает серьезная проблема целесообразности и характера дальнейшей децентрализации Канады. Исходя из исторического наследия и фактических отношений внутри современной федеративной системы, мы можем утверждать, что Канада является асимметричной федерацией и де-юре, и де-факто, причем асимметричность существует как в отношении регионов, так и в отношении отдельных провинций, что еще более осложняет правовое положение таких мелких и бедных провинций, как, например, Нью-Брансуик и Остров Принца Эдуарда.
Однако, если углублять асимметричную децентрализацию, то в дальнейшем это неизбежно приведет к распаду всей федеративной системы. Такая перспектива четко вырисовалась в связи с решением вопроса о предоставлении статуса «особого сообщества» Квебеку. Англоязычные провинции, воспрепятствовав ратификации конституционных соглашений Мич-Лейка и Шарлот-тауна, сочли невозможным предоставить франко-канадской провинции асимметрично-привилегированное положение по отношению к девяти другим провинциям Канады.
В то же время ряд провинциальных правительств, прежде всего западноканадских, настаивает на дальнейшей децентрализации, но толь-
ко имеющей симметричный характер. В соответствии с данной концепцией Квебек, как и любая другая провинция Канады, имел бы равные возможности получить статус сообщества, отличного от остальной Канады. В этом случае все провинции могли бы получить больший объем властных полномочий за счет полномочий, изначально отнесенных к компетенции федерального центра. Одновременно правительства провинций на равной основе могли бы сократить свои обязательства перед федеральным центром, что, в свою очередь, лишило бы федеральное правительство оснований вмешиваться во внутренние дела провинций. Данный вариант развития событий может устранить существующий антагонизм между Квебеком и англоязычными провинциями.
Данную концепцию фактически реализовыва-ло федеральное правительство Ж. Кретьена, демонстрируя, что Оттава также предпочитает осуществлять симметричную децентрализацию, которая позволяет сохранить правовой, политический и административный баланс федеративной системы в целом. В данном направлении осуществлен ряд конкретных шагов по дальнейшему расширению полномочий провинций в области культуры, природных ресурсов, здравоохранения и в социальной сфере. При их реализации на правительства провинций, безусловно, также легла обязанность по финансированию данных программ.
Казалось бы, выход найден. Но возникает новая проблема - до какого критического предела можно сокращать полномочия центра и расширять полномочия провинций, сохраняя федерализм и национальную государственность? Кроме того, при реализации концепции симметричной децентрализации Канады возник ряд очень серьезных препятствий, созданных Квебеком, Онтарио и Атлантическими провинциями.
Онтарио, центральная провинция Канады, которую считают экономическим и демографическим сердцем федерации, оппозиционно настроена в отношении дальнейшей радикальной децентрализации. Это объясняется тем, что интересы данной провинции и ее населения, как правило, отождествляются с общеканадскими интересами, так как в руках Онтарио фактически остается роль политического руководителя федерации [31]. Большее, на что может пойти Онтарио, - это ограниченная децентрализация.
Симметричная децентрализация, естественно, абсолютно не устраивает Квебек. И националисты, и сепаратисты франкоязычной провинции по-прежнему стремятся не к десятисубъектно-му, а к двухсубъектному объединению. Симметричная децентрализация представляется им совершенно нецелесообразной, если не абсурдной.
Кроме того, к данной концепции весьма настороженно относятся четыре Атлантические
провинции, бюджеты и осуществление социальных программ которых целиком зависят от трансфертов из федерального бюджета. Правительства Новой Шотландии, Нью-Брансуика, Острова Принца Эдуарда и Ньюфаундленда понимают, что любая дальнейшая децентрализация Канады приведет к сокращению возможностей Оттавы осуществлять им финансовую поддержку. И хотя политический вес данных провинций невелик, без их согласия невозможно осуществлять политику в данном направлении.
Таким образом, проблемы экономического и, соответственно, политического различия как провинций, так и регионов Канады остаются фактором, дестабилизирующим федеративную систему. Для их устранения необходим принципиальный пересмотр конституционных положений с учетом сложившегося расклада политических сил.
Одним из уникальных различий в рамках национальной правовой системы Канады является дуализм англосаксонской и романо-германской правовых систем. При этом гарантией целостности канадской федерации является единообразие законов, основанных на праве Англии (статья 94 Акта о Британской Северной Америке 1867 г.). Единообразие законов касается вопросов собственности, гражданских прав и судопроизводства в англоязычных провинциях Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик. Исключение составил Квебек, где в сфере гражданского права остались действовать французские законы. Данный момент является также признаком децентрализации, но вынужденной - иначе Квебек, возможно, не стал бы членом Союза, а Британия, в свое время, не желала его терять. Данный компромисс, независимо от того, желали изначально этого или нет «отцы конфедерации», является проявлением федерализма, предусматривающего единство многообразия.
Действительно, сфера частного права не должна быть приоритетной для государства. Если в публичном праве целесообразно императивно установить принципы и нормы государственно-правового регулирования, то в частном праве, по нашему мнению, следует предоставить определенную диспозитивность, возможность права выбора субъектам федерации самостоятельно определить рамки правового регулирования. В Канаде сочетаются романская модель романо-гер-манской правовой системы в сфере частного права Квебека с англосаксонской правовой системой в сфере частного права остальных провинций, в публичном же праве Канады в целом действует англосаксонская правовая система.
Конституционный Акт 1982 г. впервые провозгласил принцип верховенства конституции Канады (статья 52), который является главенству-
ющим во всех федеральных системах мира, но не был законодательно закреплен в Канаде.
В развитие данного принципа статья 53.1 указанного Акта, названная «корректирующие поправки», консолидировала все действующие акты о Британской Северной Америке, переименовав их в конституционные акты, а также включила в данный перечень иные акты статутного права, на основе которых осуществляется конституционно-правовое регулирование в целом.
Процессы децентрализации, сущностью которых является дальнейшая демократизация канадского государства и общества, затронули и коренное население Канады, которое также имеет статусные различия по сравнению с потомками европейских колонизаторов.
С момента покорения вплоть до 1970-х гг. королевские, а затем федеральные власти Канады стратегической целью политики по отношению к коренному населению считали ассимиляцию и интеграцию аборигенов в доминирующее общество. И хотя некоторые ассимиляционист-ские положения канадского законодательства были устранены Актом об индейцах 1951 г. [32], практически до начала 1980-х гг. политические требования коренных народов, касающиеся самоуправления, не встречали поддержки со стороны правительства Канады.
Толчком к началу обсуждения проблемы прав коренного населения Канады стал опять же квебекский вопрос. Дело в том, что около сорока процентов территории Квебека занимают англоязычные индейцы кри и инуиты, которые в случае сецессии провинции хотели бы остаться в пределах Канады, апеллируя к праву народа на самоопределение. Канада в этом, безусловно, заинтересована. Но если бы данная возможность была предоставлена только индейцам Квебека, это вызвало бы напряженность в отношениях с другими коренными народами, которые, пользуясь моментом, сумели добиться от федерального центра значительно больших уступок, чем непосредственно аборигены Квебека.
В последние три десятилетия самоутверждение коренного населения и принятие реальности их существования большинством населения Канады привели к решению ряда проблем аборигенов.
Так, ряд судебных прецедентов подтвердил права коренного населения, предусмотренные множеством соглашений, заключенных между властями и аборигенами в период с 1763 г. [33]. Конституционный статус данных соглашений был официально признан разделами 35. 35.1 Конституционного Акта 1982 г. [34].
Д. Камерон считает, что в результате опыта, полученного при ведении переговоров по выработке Конституционного Акта 1982 г., «у поли-
тических руководителей страны усилилось понимание того, что основные конституционные и политические вопросы, особенно те, которые непосредственно касаются коренного населения, должны напрямую обсуждаться с представителями индейских, инуитстких и метисских комитетов Канады» [35]. Подобный подход со стороны Оттавы, бесспорно, является мудрым, однако в последующих переговорах аборигены получили лишь совещательный голос, так и не став полноправными участниками переговоров, касающихся непосредственно их конституционного статуса.
Конституционный Акт 1982 г. содержал статью, в соответствии с которой на конституционную конференцию должны быть приглашены представители коренных народов и федеральных территорий, если повестка дня затрагивает их интересы.
Прокламация об изменении Конституции 1983 г. [36] конкретизировала те вопросы, при обсуждении которых присутствие коренных народов на конституционной конференции считалось обязательным. Их перечень был закреплен в статье 35-1 Прокламации: изменение пункта 24 статьи 91 Акта о Британской Северной Америке 1867 г. (индейцы и земли, зарезервированные за индейцами) и изменение статьи 25 Конституционного Акта 1982 г. (обеспечение прав и свобод коренных народов, вытекающих из договоров, соглашений, исконных и других прав). К сожалению, данная статья позднее была исключена из текста Конституционного акта.
В 1983 г. Парламентом Канады была создана Комиссия по изучению вопроса о самоуправлении индейцев. В докладе по результатам своей деятельности она рекомендовала закрепить в Конституции страны законодательные полномочия общинных советов по таким вопросам, как образование, социальное обеспечение, местное налогообложение и некоторых других, находившихся в исключительном ведении провинций. Однако несмотря на выводы комиссии и на четыре конституционные конференции, проведенные с участием коренных народов в период с 1983 по 1987 г., существенного изменения позиции канадского правительства относительно самоуправления аборигенов не произошло.
Исключением здесь является только заключение договора о землепользовании между Оттавой и инувиалуитами - группой эскимосов численностью 3,5 тысячи, проживающими в шести поселках Западной Арктики [37]. В 1984 г. они получили дополнительные коллективные исключительные права на землю общей площадью 35 тысяч квадратных миль, в том числе права на разработку недр. Позднее, в 1997 г., им также были предоставлены компенсационные выплаты за отказ от дальнейших земельных притязаний.
Первого апреля 1999 г. растянувшиеся на пятнадцать лет переговоры инуитов с федеральным центром закончились подписанием Конституционного Акта о Нунавуте, который, выделившись из состава Северо-Западных территорий, стал третьей федеральной территорией Канады. Ину-иты Северной и Восточной Арктики получили право на самоуправление на территории площадью около трехсот пятидесяти тысяч квадратных километров, право на разработку минеральных ресурсов и компенсацию за отказ от дальнейших территориальных притязаний.
Сравнительно простое решение данных вопросов связано с тем, что традиционные земли проживания инувиалуитов и инуитов находятся в пределах федеральных территорий, на которых осуществляется юрисдикция только федерального центра. В связи с этим Оттава фактически ничем не связана в отношениях с аборигенами Юкона, Северо-Западных территорий и Нунавута, которые на протяжении последней четверти XX в. значительно расширили коллективные права.
Прежде всего, представители федеральных территорий получили места в федеральном парламенте Канады. Так, на основании Акта о Британской Северной Америке № 2 от 19 июня 1975 г. [39] федеральные территории приобрели право получить места в Сенате. В соответствии со статьей 1(С) данного Акта территория Юкон и Северо-Западные территории получали по одному месту в верхней палате федерального парламента. Конституционный Акт (о Нунавуте) 1999 г. предоставил также одно место в Сенате вновь созданной федеральной территории Нунавут.
Глава N-22 Акта о пересмотренных статутах Канады 1970 г. предоставила право иметь двух представителей в нижней палате канадского Парламента Северо-Западным федеральным территориям, чем поставила две административные единицы в юридически неравное положение. Данное соотношение представительства территорий в Палате Общин было подтверждено Актом о Британской Северной Америке от 13 марта 1975 г. (№ 1) [40] и статьей 2 Конституционного Акта (о представительстве) от 4 марта 1986 г. [41]. Равное представительство федеральных территорий в Палате Общин было установлено лишь
в 1999 г. В соответствии со статьей 46 Конституционного Акта (о Нунавуте) каждая из трех федеральных территорий получила право иметь по одному представителю. Изменение представительства федеральных территорий в Палате общин Канады, предусмотренное конституционными актами, можно проследить по нижеприведенной таблице.
Однако представительство федеральных территорий в обеих палатах Парламента Канады, по сути, до сих пор является формальным, так как никаких реальных противовесов при решениях, принимаемых представителями провинций, представители территорий задействовать не могут.
Сложнее обстояло дело с решением проблем самоуправления аборигенов, проживающих в пределах той или иной канадской провинции: рекомендации федерального центра о предоставлении прав коренным народам требовали добровольной передачи провинцией ряда ее исключительных полномочий органам самоуправления. Провинции не желали делиться властью; в 1992 г. поправка к конституции, касающаяся самоуправления, была вынесена на национальный референдум и не получила поддержки. Тем не менее сама идея передачи общинам некоторых функций управления стала широко обсуждаться и получила поддержку общественности и некоторых провинциальных правительств. В результате было достигнуто и подписано соглашение между федеральными, провинциальными, территориальными правительствами и вождями коренных народов, в соответствии с которым были намечены пути согласования позиций в таких важных вопросах, как язык, образование, религия, здравоохранение, землепользование и жилищные проблемы.
На основе данного соглашения шестого декабря 2001 г. была принята Конституционная поправка, в соответствии с которой впервые право на самоуправление получили аборигены, компактно проживающие на территории канадской провинции Ньюфаундленд и заселяющие полуостров Лабрадор. В связи с этим провинция получила новое наименование - Ньюфаундленд и Лабрадор.
Таким образом, в Канаде появился прецедент, дающий возможность аборигенам, про-
Наименование статута Общее число представителей Число представителей провинций Число представителей территорий
Конституционный Акт 1986 г. 282 279 1 - Юкон 2-СЗТ*
Конституционный Акт (о Нунавуте) 1999 г. 282 279 1 - Юкон 1 -СЗТ 1 -Нунавут
*СЗТ — Северо-Западные территории
живающим в пределах иных провинций, изменить конституционно-правовой статус путем расширения коллективных прав. Данный процесс ведет, с одной стороны, к дальнейшей децентрализации Канады, с другой - ослабляет в первую очередь провинции, косвенно усиливая тем самым федеральный центр. В контексте современной ситуации внутри федеративной системы данную тенденцию следует оценивать положительно. В этом смысле оптимистично звучат слова Д. Килгура, бывшего заместителя спикера Палаты общин канадского Парламента, который сказал, что «децентрализация есть то магическое средство, которое позволит отвратить опасность, нависшую над единством Канады» [42].
В целом период децентрализации является закономерным этапом развития канадской федеративной системы, который обусловлен общими тенденциями и объективными процессами развития федераций американского континента во второй половине XX в. [43]. Общим содержанием данного периода является ослабление власти федерального центра с одновременным усилением власти провинций и существенным усложнением отношений внутри федерации, обусловленным реальными различиями между провинциями и регионами Канады.
Особое значение в данный период приобретает комплекс юридически закрепленных гарантий федеративного Союза, который представляет собой совокупность средств, необходимых для более эффективного функционирования федеративной системы Канады и сохранения национальной государственности. Каждая из них в отдельности является предпосылкой сохранения относительно децентрализованного Союза, выработанной в результате совместных усилий федерального центра и провинций.
Стремление к децентрализации в Канаде выражено сильнее, чем в каком-либо ином федеративном государстве. Однако, как подчеркивает В. С. Ажаева, «носители идей децентрализации, какие бы провинции они не представляли, как правило, предлагают варианты реформирования канадской федерации, а не разделения страны» [44]. Действительно, даже в Квебеке, где сильны идеи сепаратизма, большинство населения выступает, прежде всего, за признание этнокультурной самобытности провинции в рамках канадского государства.
Примечания
1. Taylor, Ch. Reconciling the solicitudes: Essays on Canadian federalism and nationalism [Text] / Ch. Taylor. Montreal, 1994. XV. P. 187.
2. Jonson, D. Egalite ou independance [Text] / D. Jonson. Montreal, 1965. P. 20.
3. Ibid. P. 13.
4. См.: Квебек в год референдума [Text] // США -Канада: экономика, политика, культура. 1995. № 10. С. 110-111.
5. О прогнозах распада канадской федерации см., например: Барановский, К. Ю. Квебек после выборов: квебекский кризис на современном этапе [Текст] / К. Ю. Барановский // США - Канада: экономика, политика, культура. 1995. № 1. С. 105; Нуриахме-тов, В. Г. Опыт канадского федерализма: уроки для Российской Федерации? [Текст] / В. Г. Нуриахметов, Р. В. Попов // США - Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 3-4. С. 131-135.
6. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1974.html [Электронный ресурс]
7. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/Proposals/Bill-C-xxx_1996.html [Электронный ресурс]
8. Каштан, У. Альтернативы политики монополий [Текст] / У. Каштан // Проблемы мира и социализма. 1977. № 1. С. 27.
9. Trudeau, P. E. Federalism and the French Canadians [Text] / P. E. Trudeau. Toronto, 1968. P. 212.
10. Цит. по: Коленеко, В. А. Квебекская проблема в послевоенной Канаде [Текст] / В. А. Коленеко. М., 1981. С. 192-193.
11. О конституционной реформе см.: Шило, В. Е. Конституционная реформа: противоборство Оттавы и провинций. Современная внутренняя политика Канады [Текст] / В. Е. Шило; под ред. С. Ф. Молочко-ва. М., 1986. С. 86-118.
12. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ma_1870.html [Электронный ресурс]
13. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1982.html [Электронный ресурс]
14. Цит. по: Ситников, Б. П. Третья волна сепаратизма в Канаде [Текст] / Б. П. Ситников // США -Канада: экономика, политика, идеология. 1990. № 4. С. 56.
15. Цит. по: Сигов, Ю. Станет ли Квебек Канадской Эритреей? [Текст] / Ю. Сигов // Новое время. 1994. № 33. С. 28.
16. Барановский, К. Ю. Квебек после выборов: квебекский кризис на современном этапе [Текст] / К. Ю. Барановский // США - Канада: экономика, политика, культура. 1995. № 1. С. 100.
17. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1997.html [Электронный ресурс]
18. Барановский, К. Ю. Квебек: после референдума накануне конституционной конференции [Текст] / К. Ю. Барановский // США - Канада: экономика, политика, культура. 1996. № 4. С. 114.
19. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/Proposals/MeechLake.html; http://www.solon.org/ Constitutions/Canada/English/Proposals/ Proposal.english.txt [Электронный ресурс]
20. http://www.solon.org/wmaton.html [Электронный ресурс]
21. См., например: Berenson, D. Deconfederation: Canada without Quebec [Text] / D. Berenson, B. Cooper. Toronto, 1991. P. 159.
22. См., например: Акт о представительстве (1985 г.) http://www.solon.org/Constitutions/Canada/English/ ca_1985.html [Электронный ресурс]
23. См. например: Мелкумов, А. А. Указ. соч. С. 50.
24. Smiley, D. C. Op. cit. P. 22-26.
25. Jackson, R. Baxter-Moore N. Op. cit [Text] / R. Jackson, D. Jackson. Р. 392.
26. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1982.html [Электронный ресурс]
27. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1907.html [Электронный ресурс]
28. http://laws.justice.gc.ca/en/P-26/text.html [Электронный ресурс]
29. http://laws.justice.gc.ca/en/F-8/text.html [Электронный ресурс]
30. См.: Немова, Л. А. Канада: фискальный федерализм и социальная политика [Текст] / Л. А. Немова // США - Канада: экономика, политика, культура. 2000. № 1. С. 38-53.
31. См.: Барановский, К. Ю. Квебек: после референдума [Текст] / К. Ю. Барановский. С. 114117.
32. http://www.solon.org/Statutes/Canada/EngHsh/!/ I-5.html [Электронный ресурс]
33. Королевская декларация 1763 г. признавала существование в Северной Америке коренного населения и устанавливала между ними и британской королевской властью форму отношений, основанных на договорах между индейскими племенами и европейскими поселенцами.
34. http:// www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1982.html [Электронный ресурс]
35. Камерон, Д. Различия и неравенства регионов и как с этим справляться: Доклад для консорциума по вопросам прикладных экономических исследований (Cepra) [Текст] / Д. Камерон. М., 1999.
36. http:// www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/cap_1983.html [Электронный ресурс]
37. См.: Соколовский, С. В. Коренные народы и самоуправление [Текст] / С. В. Соколовский. М., 2002.
38. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1999-na.html [Электронный ресурс]
39. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1975_2.html [Электронный ресурс]
40. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/ca_1975_1.html [Электронный ресурс]
41. http://www.solon.org/Constitutions/Canada/ English/Proposals/Bill-C-xxx_1996.html [Электронный ресурс]
42. Килгур, Д. Свет и тени канадского федерализма [Текст] / Д. Килгур // Very Important Person (VIP). 1997. № 1. С. 66.
43. В. Е. Шило, исследуя историю развития федеративной системы США, выделяет хронологически синхронные периоды: период централизма с начала XX в. до конца 1960-х гг. и начавшийся с конца 1960-х - начала 1970-х гг. период децентрализации. См.: Шило, В. Е. Периодизация американского федерализма [Текст] / В. Е. Шило // США - Канада: экономика, политика, культура. 2002. № 1. С. 6177.
44. Ажаева, В. С. Канада: тенденции социально-политического развития [Текст] / В. С. Ажаева. М., 2001. С. 75.
В. И. Гладких
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ, СТРУКТУРЕ, УГРОЗАХ, ПРОТИВОДЕЙСТВИИ
В настоящей статье автор анализирует нормативное и доктринальные понятия экономической безопасности; приводит перечень поставленных под угрозу экономических интересов Российской Федерации и классификацию угроз экономической безопасности.
Экономическая безопасность в последнее десятилетие стала объектом пристального внимания как экономистов, так и юристов, однако единого подхода к ее определению не выработано. Это не только затрудняет разработку практических мер по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов, но и негативно сказывается на состоянии национальной безопасности России в целом.
В действующем законодательстве и правоприменительной практике термин «экономическая безопасность» широко используется, однако нигде не раскрывается.
Следует отметить, что в законодательстве дается родовое определение безопасности, которое послужило основой для описания и исследования ее видовых определений: экономической, энергетической, продовольственной безопасности и др. В связи с этим необходимо обратиться к Закону Российской Федерации «О безопасности» [1], в котором это понятие раскрывается.
В соответствии со ст. 1 вышеназванного закона безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В ч. 2 ст. 1 конкретизируется понятие жизненно важных интересов, а в ст. 3 - угроз безопасности. Под жизненно важными интересами законодатель понимает совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Угрозы безопасности рассматриваются как совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Таким образом, сущность безопасности может быть выявлена исходя из анализа жизненно важных интересов и угроз, которые создают им опасность.
ГЛАДКИХ Виктор Иванович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (Академия экономической безопасности МВД России) © Гладких В. И., 2006
