CC BY
54
шения проблем, возникающих в нестандартных условиях.
Формирование кадрового потенциала государственной службы - процесс длительный и поэтому не может развиваться автоматически. Он может быть эффективным, если будет осуществляться на базе научно обоснованной стратегии государства, ориентированной на кадровое обеспечение государственной службы, чему несомненно будет способствовать специализированное профессиональное обучение государственных служащих, их переподготовка и постоянное повышение квалификации.
Кадровую политику в сфере государственной службы необходимо строить в интересах формирования кадрового состава государственной службы. Оно обеспечивается за счет развития профессионально важных качеств государственных служащих, оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих, созданием возможностей для служебного
роста государственных служащих, формированием кадрового резерва всех уровней, использованием современных кадровых технологий и применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов.
1. Атаманчук Г.В. Государственная служба. М., 2004.
2. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов н/Д, 1998.
3. Подготовка кадров государственной службы: методические и дидактические основы повышения эффективности: учеб.-метод. пособие / под общ. ред. Е.А. Яблоковой. М., 2005.
4. Подготовка кадров управления: Модель обучения. Вып. 3. РАУ. М., 1992.
5. Психология профессиональной деятельности государственных служащих: практикум. Новосибирск, 2004.
Поступила в редакцию 10.07.2006 г.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ)
С.В. Попов, О.А. Бельченко
Popov S.V., Belchenko O.A. Some aspects of state regulation of the national economy (municipal level). The article is dedicated to the most urgent problems of influence of the state bodies of power on the municipal economy. It contains a general review of approaches to designing the mechanisms and methods of influence of the state on the economical system. The author analyzes the peculiarities and specifics of the intervention of the state in the sphere of municipal management. The conclusion is made about the necessity for considering the economical interests of the municipal population in the city policy being implemented.
Отношение к государственному вмешательству в экономику на разных этапах ее становления было различным, однако это не умаляет важности и актуальности данного вопроса в условиях реформирования местного самоуправления.
Экономическая система как неотъемлемая часть общества выполняет множество социальных функций, без которых оно просто не может существовать. Поэтому государство, выражающее общую волю и интересы всего общества, не вправе отдавать его судьбу в руки будь то отдельно взятых людей или групп интересов.
В современном мире социально-политические факторы, особенно государственное регулирование, стали общепризнанным и необходимым условием жизнеспособности и эффективного функционирования экономической системы, и проблемы государственного регулирования экономики нашли свое отражение в трудах российских ученых: Т. Агаповой, С. Боголюбова, О. Бетина, Б. Денисова, А. Добрынина, Г. Журавлевой, В. Костюк, В. Кушлина, Д. Львова, В. Орешина, С. Серегиной, Ф. Шамхалова.
Обратимся к историческому аспекту государственного регулирования. Практика
государственного регулирования восходит к концу средневековья. Экономическая школа меркантилистов провозглашала активное вмешательство государства в экономику. Следующей ступенью развития представлений о роли государства стала работа А. Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов», в которой он утверждал, что свободная игра рыночных сил создает гармоничное устройство хозяйства [1].
Целесообразно рассмотреть причины государственного вмешательства в экономику. Еще в XVIII в. А. Смит определил следующие функции правительства: обеспечение национальной обороны; осуществление правосудия; организация общественных работ, не выгодных для частного предпринимательства, но необходимых гражданам; образование юношества; сбор налогов для оплаты нужд государства [1].
В соответствии с классическим подходом государство должно обеспечивать безопасность жизни человека и его собственность, разрешать споры, иными словами, делать то, что индивидуум либо не в состоянии выполнить самостоятельно, либо делает это неэффективно. В своем описании системы рыночной экономики Адам Смит доказывал, что именно стремление предпринимателя к достижению своих частных интересов является главной движущей силой экономического развития, увеличивая в конечном итоге благосостояние как его самого, так и общества в целом. Главное заключалось в том, что для всех субъектов хозяйственной деятельности должны быть гарантированы основные экономические свободы, а именно свобода выбора сферы деятельности, свобода конкуренции и свобода торговли [2].
В 30-е гг. ХХ в., после глубочайшего спада экономики США, Дж.М. Кейнс выдвинул свою теорию, в которой он опроверг взгляды классиков на роль государства [3].
Классики исходили из тезиса о необходимости выполнения государством традиционных функций, понимая, что существуют сферы, которые находятся вне пределов досягаемости рыночного конкурентного механизма. Это, прежде всего, касается так называемых общественных товаров (public goods), т. е. товаров и услуг, которые потребляются коллективно. Очевидно, что государство должно брать на себя заботу об их производ-
стве и организовывать совместную оплату гражданам этой продукции.
К числу проблем, которые не решает рыночный конкурентный механизм, относятся внешние, или побочные, эффекты (проблема экстерналий). Эти эффекты можно регулировать, опираясь на прямой контроль государства. Государство должно оценивать возникающие проблемы с точки зрения общественных перспектив.
Экономическая практика выявила в XIX в. и подтвердила в XX в., что существует ситуация, так называемое фиаско рынка, когда рыночная координация не обеспечивает эффективного использования ресурсов. Неограниченное рыночное распределение, справедливое с точки зрения законов рынка, приводит к резкой дифференциации доходов, социальной незащищенности [3].
По мере развития рыночных хозяйств возникли и обострились экономические и социальные проблемы. Возникла необходимость значительных инвестиций, малорентабельных или нерентабельных, с точки зрения частного капитала, но необходимых для продолжения воспроизводства в национальных масштабах.
Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках требовали координации общегосударственной экономической политики [6].
Возникает вопрос: зачем государство берет на себя такие экономические функции, которые в теории «идеально» должен решать рынок?
Стоит отметить, что среди экономистов нет единого мнения о том, в какой мере и в какой форме государству следует это делать. Одни считают, что оно должно отчасти решать за рынок проблему эффективного распределения ресурсов. Другие, напротив, предостерегают, что ничего из такого прямого вмешательства не получится и функции государства должны сводиться исключительно к поддержанию правил «рыночной игры», к примеру, ограничению власти монополистов на рынке.
По мнению В.П. Орешина, генеральной целью государственного регулирования экономики является экономическая и социальная стабильность и укрепление существую-
щего строя внутри страны и за рубежом, адаптация его к изменяющимся условиям.
От этой генеральной цели распространяется дерево, так называемых, опосредующих конкретных целей, без осуществления которых генеральная цель не может быть достигнута. Эти конкретные цели неразрывно связаны с объектами государственного регулирования экономики.
Известны два основных способа регулирования экономики. Децентрализованный (экономические средства) - при помощи механизма рынка, товарно-денежных отношений, цен и т. д., централизованный (административные средства) - административный, директивный [6].
Если отвлечься от промежуточных, смешанных вариантов, то при первом способе рост производства зависит от спроса на продукцию и финансовых возможностей предприятия. Вместе с тем рыночный механизм ведет не только к существенному подъему экономики, но и сопровождается значительными спадами и кризисами.
Экономические средства государственного регулирования подразделяются на средства денежно-кредитной и бюджетной политики. Самостоятельным комплексным инструментом государственного регулирования экономики (и одновременно его объектом) является государственный сектор в экономике. Высшая форма государственного регулирования экономики - это государственное экономическое программирование, охватывающее многочисленные цели и весь набор инструментов государственного регулирования экономики.
Основные экономические средства - это:
• регулирование учетной ставки (дисконтная политика, осуществляемая Центральным Банком);
• установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить в Центральном Банке;
• операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг, такие, как эмиссия государственных обязательств, торговля ими и погашение [6].
Феликс Шамхалов, автор ряда фундаментальных трудов, посвященных взаимодействию государства и бизнеса, в качестве
ключевых выделяет два способа вмешательства: прямое и косвенное [6].
Теперь подробнее рассмотрим сферу вмешательства государства в экономику на уровне муниципалитета. Территория унитарного государства, субъектов Федерации в Федеративном государстве обычно разделена на административно-территориальные единицы. Это деление может включать два звена (округа или области, разделенные на общины), три звена (единицы областного уровня, районного и общинного), а иногда даже четыре (коммуна (община)), район, департамент (округ), регион (область) во Франции [4].
Государственное управление в этих территориальных единицах может быть организовано по-разному, в зависимости от того, является данная территориальная единица только административно-территориальной
единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Административно-территориальные единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляются должностными лицами, назначенными органами государства. В таких единицах существует только государственное управление.
Названия муниципальных образований (сельский административный округ (община), район, город и т. д.) в России совпадают с названиями административно-территориальных единиц, но муниципальные образования имеют собственное выборное самоуправление (совет, мэр и др.).
Административно-территориальное деление имеет свою иерархию: нижестоящие административно-территориальные единицы подчинены вышестоящим (например, районы -области) и указания вышестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В муниципальных образованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами. Местное самоуправление не входит в систему государственной власти.
Различие в управлении местными территориальными единицами исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и региональное.
Это различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.
Процедура оценки регулирующего воздействия (экспертиза регулирующего воздействия на основе критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования)
нка эффективности
Оценка эффективности реализации экономических интересов
Рис. 1. Схема принятия решений в сфере государственного регулирования экономической деятельности и периодической оценки эффективности регулирующих мер
Общины считаются естественно сложившимися образованиями. Многие из них превратились затем в огромные города, но продолжают считаться общинами (еще столетия назад они получили городские хартии от королей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие территориальные единицы, создаваемые «сверху», актами государственной власти, в ходе районирования получили обобщенное название регионов. В отличие от «естественных» общин, они считаются «искусственными» образованиями. Это различие учитывается и в международных актах (Европейская хартия муниципального самоуправления относится, прежде всего, к общинному звену).
В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских административных округах), по существу, нет особого государственного управления. Там действуют только органы местного самоуправления. Если и есть отделения министерств, то они являются учреждениями по обслуживанию населения.
Иным образом организовано управление в региональных единицах.
Органы субъектов РФ (законодательные органы, главы администраций, правительства), министерства, департаменты, другие отраслевые органы выполняют приблизительно те же задачи по государственному управлению экономикой, что и соответствующие федеральные органы, но в рамках субъекта РФ. Они исполняют законы Федерации, принятые по предметам исключительного ведения Федерации в сфере экономики, действуют в соответствии с Федеральными законами в совместной сфере предметов ведения или самостоятельно (если определенные вопросы экономического регулирования отнесены к исключительному ведению субъектов).
Местные органы государства - отделы и управления соответствующих министерств, на местах участвуют в управлении экономикой на территории данной административнотерриториальной единицы (муниципального образования), но только в отношении подчиненных им объектов (например, предприятий связи) или только в функциональном плане (например, устанавливая тарифы на электроэнергию, газоснабжение или осуществляя
финансовый контроль за применением соответствующего законодательства), а муниципальными объектами экономики управляют муниципальные органы. Органы местного самоуправления могут участвовать в государственном управлении экономикой, если им предоставлены определенные полномочия государственных органов (с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств) [4].
Периодичность проведения оценки эффективности регулирующих мер зависит от их характера, масштаба и содержания и должна определяться при их принятии в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия (рис. 1) [5].
В целях оптимизации государственного регулирования, упорядочения деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности необходимо осуществлять периодическую оценку регулирующих мер на предмет их целесообразности и эффективности с целью устранения избыточных административных, экономических и организационных барьеров.
Среди всего массива действующих нормативных правовых актов существует пласт регуляций, которые содержат нормы, компенсировавшие несовершенства рынков в момент их принятия, но не выполняющие эту функцию в текущий период времени (уста-
ревшие регуляции) или же изначально избыточные (создающие неэффективные административные барьеры). В связи с этим деятельность по повышению качества регулирующих решений, помимо создания организационных механизмов, которые препятствовали бы появлению новых, обязательных для исполнения правил, имеющих характер механизмов для вымогания ренты или бюрократических барьеров, должна быть сосредоточена на анализе на регулярной основе уже действующих нормативно-правовых актов и отмены устаревших и экономически неэффективных норм.
1. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики. М., 2000.
2. Акбашев Б. // ЭКО. 1993. № 3.
3. Государственное регулирование рыночной экономики / под ред. В.И. Кушлина, Н.А. Волгина. М., 2000.
4. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. СПб., 2005.
5. Мурашкина Л.Е., Попов С.В. // Социальноэкономические аспекты современного развития России: Материалы научно-практической конференции. Тамбов, 2005.
6. Шамхалов Ф.М. Государство и экономика: основы взаимодействия. М., 2000.
Поступила в редакцию 8.07.2006 г.
УВЕЛИЧЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ РЕГИОНАЛЬНОГО
И МЕСТНОГО УРОВНЕЙ
А.Ю. Федорова
Fedorova A.Y. Increase of tax incomes of budgets of regional and local levels. The analysis of a financial position of municipalities and subjects of Federation testifies to insufficient provision with tax incomes. The given argument has served as the reason for revision of distribution of kinds of taxes on the levels of budgetary system with the purpose of increasing the profitable part of budgets of regional and local levels. In this connection, the calculations on two variants (on the example of the Tambov area) were carried out and the priority was identified, being a way for the achievement of the implemented goal.
Реформа местного самоуправления направлена на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач
состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников, администрирование которых наиболее эффективно на соответствующем уровне.
