CC BY
72
Вестник Санкт-Петербургского университета- Сер. 6. 2003, вып. 3 (№22) А. В. Курочкин, Е. О. Курочкина
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕССОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВ БАЛТИЙСКОГО РЕГИОНА
Анализ региональной организации современного европейского политико-административного, экономического и культурного пространства представляется для политической науки и прочих социальных дисциплин актуальной и перспективной задачей. На сегодняшний день одна из центральных проблем европейских исследований — определение политико-административной конфигурации единой Европы: «Сегодня регионы Европы рассматриваются как самостоятельные акторы на европейской политической сцене. Растущее политическое влияние регионов и местных властей не может более игнорироваться, именно региональное измерение предопределяло с самого начала процесс европейской интеграции»1. В свою очередь, в рамках сравнительных исследований организации и реформирования местного самоуправления региональный аспект также играет исключительно важную роль, поскольку позволяет определить потенциал экономического и социокультурного сотрудничества между муниципалитетами государств одного региона и перспективы реализации в рамках региона общего административного пространства.
Под Балтийским регионом мы будем понимать добровольную кооперацию государств, имеющих непосредственный выход к Балтийскому морю, в основе которой лежат прочные многолетние политические, экономические и культурные связи. Здесь важно подчеркнуть, что речь идет не только и не столько о географической близости, сколько о совместной реализации экономических и геополитических интересов на основе равноправного партнерства всех относящихся к этому региону государств. В настоящее время потребность в более тесном международном сотрудничестве в границах региона привела к созданию нескольких крупных региональных организаций. Это такие организации, как Субрегиональная кооперация государств Балтийского региона (ВБЗБС), Союз балтийских городов (иВС), Ассоциация торгово-промышленных палат Балтийского региона и др.
Для России политическое и экономическое взаимодействие в Балтийском регионе имеет первоочередное значение, о чем неоднократно заявлялось на самом высоком уровне2. Об этом также свидетельствует проведение в 2002 г. в Санкт-Петербурге 3-го ежегодного Балтийского Форума. Активное сотрудничество между Россией и другими странами региона прослеживается также на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне, где успешно реализуется целый ряд совместных программ: «Новые мосты» (Ассоциация муниципалитетов Калининградской области совместно с Ассоциацией муниципалитетов Южной Швеции), российско-датская программа по совершенствованию местного самоуправления в Санкт-Петербурге (Администрация Санкт-Петербурга — Министерство внутренних дел Дании), программа неаграрного развития сельскохозяйственных земель (Республика Карелия — Швеция) и т.д.
Однако, несмотря на длительные культурные и экономические связи, системы государственного и муниципального управления, сложившиеся в странах Балтийского
© А. В. Курочкин, Е. О. Курочкина, 2003
региона, имеют ряд существенных различий, что предопределяет необходимость их сравнительного анализа. Задачей данной статьи является сопоставление процессов реформирования систем местного самоуправления стран Балтийского региона, поскольку именно ход и результаты муниципальных реформ во многом определяют потенциал и будущую конфигурацию регионального сотрудничества в социальной, культурной и экономической областях.
Основной стратегией муниципальных реформ в последнее десятилетие были избраны рыночные формы и методы управления. Однако первый опыт реализации рыночных стратегий в Великобритании, США, Канаде и других государствах вызвал множество дискуссий о перспективах местного самоуправления как особого социально-политического института. Ключевым стал вопрос о выживании местного самоуправления в его традиционном смысле, поскольку демократический, т. е. основанный на принципе свободной кооперации, институт муниципального управления, по сути, был подменен сервисной службой с неясной легитимностью, степенью ответственности и подотчетности населению. В контексте ориентированных на рынок реформ гражданин превратился в потребителя, а представитель муниципальной власти — в менеджера сферы услуг.
Вследствие этого в ходе реформ местного самоуправления на Западе в конце 80-90-х годов определились два этапа, которые можно обозначить как: 1) переход от доминирования функции властного регулирования к функции обеспечения услуг (ориентация на рыночные методы управления) и 2) переход от обеспечения услуг к функции развития местного сообщества и местной демократии. Очевидно, что такая хронология реформ не констатирует отказ муниципалитетов на первом или втором этапе от выполнения каких бы то ни было традиционно присущих им функций, а лишь определяет доминирующую, т.е. наиболее востребованную, из них в данный момент времени. Местные власти, развивающие сообщество, безусловно, остаются также и регуляторами местной хозяйственно-экономической системы. Меняется лишь иерархия целей и представлений о путях их достижения. Таким образом, центральным моментом реформ, вне зависимости от особенностей политико-административной системы государства, стал эволюционный переход от традиционного иерархического правления (government) к более востребованным местным сообществом методам управления мене-джериального типа (governance), учитывающим потребность в развитии местной демократии3.
Проанализируем конкретную практику реформирования местного самоуправления в Северных странах (Швеции, Финляндии, Дании) и объединенной Германии. Эти государства, за исключением восточных земель Германии, не подвергались в течение последних десятилетий кардинальным политическим трансформациям и реализовывали в целом эволюционные программы реформ.
Швеция, Дания и Финляндия относятся к государствам, где сформировался так называемый «широкий» тип гражданского общества, при котором сравнительно велико количество гражданских ассоциаций, некоммерческих организаций, а также членство в них. Этот факт наряду с функциональными особенностями местного самоуправления позволяет выделить особую скандинавскую, или североевропейскую, модель местного самоуправления, характеризуемую высокой активностью муниципалитетов, которые «могут использоваться в качестве органов представления различного рода услуг и тем самым способствовать реализации целей государства всеобщего благосостояния»4. Эта модель предполагает полноценную «универсальную» систему местного самоуправления, направленную на исполнение функций общего значения (широкий спектр местных вопросов) и отличающуюся высоким уровнем представительности (таблица).
Таблица. Расходы местного самоуправления европейских государств
Государство Расходы местного самоуправления. 1995 г.
в % от ВВП в % от общих государственных расходов
Дания 31 54
Норвегия 17 35
Швеция 22 38
Финляндия 18 35
Великобритания 11 , 28,5
Ирландия 9,9 28
Голландия 13 28,5
Бельгия 7 13,5
Германия 6 13
Швейцария 8 22
Австрия 8 16
Франция 8,5 18
Италия 12 28
Испания 9,9 24
Источник: Local government in Denmark. Kommunernes Landsforening, 1999.
Муниципальные реформы в Северных странах проходили в два этапа. На первом этапе (60-е — нач. 70-х годов XX в.) главной задачей была административно-территориальная реформа, предполагавшая значительное сокращение числа муниципальных образований путем их слияния и укрупнения. Административно-территориальная реформа, проведенная в 1970 г. в Дании, привела к значительному сокращению количества муниципалитетов и приданию им нового статуса и функций. Вместо 86 городских и 1300 сельских коммун было образовано 275 муниципалитетов с количеством населения, оптимальным для решения нового спектра местных задач5. Изменились и финансовые основы деятельности местного самоуправления. Прежде государство финансировало значительную часть расходов местного самоуправления за счет прямых компенсаций. После реформы 1970-го года такая схема была заменена системой общих правительственных грантов, предусматривающей выравнивание финансового положения муниципалитетов. Это также означало, что органы местного самоуправления и власти округов получили большую свободу действий в выполнении собственных задач.
В Швеции административно-территориальная реформа была инициирована еще в конце 1950-х годов. Ее основной задачей также стало сокращение количества муниципалитетов за счет объединения коммун в так называемые блоки коммун, на основании которых предполагалось создание новых, значительно более крупных коммун. Эта реформа была завершена к началу 1974 г., когда число муниципалитетов было сокращено с 464 (1971 г.) до 278 (1974 г.)6.
В Финляндии к концу 70-х годов количество административно-территориальных единиц местного самоуправления было сокращено до 455 коммун*, из которых 102 — городские. Более крупными элементами территориальной организации местного самоуправления стали объединения коммун (всего 270 объединений), которые выполняют функцию, аналогичную округам Швеции и Дании. В целом реформирование коммун привело к тому, что «непрофессиональное управление, при котором выборные представители в основном сами осуществляли как обсуждение вопросов, принятие решений по
* С 1951 г. закон предоставляет особый автономный статус Аландским островам, ландтаг которых имеет право издавать собственные законы, касающиеся некоторых вопросов жизни провинции.
ним, так и их исполнение, было заменено профессиональным управлением, при котором служащие взяли на себя не только приведение решений в исполнение, но и важные функции подготовки и обсуждения вопросов, принадлежавшие ранее политикам»7.
Второй этап реформ (1990-е годы) осуществлялся под влиянием общеевропейского процесса интернационализации местного самоуправления и связанного с этим роста экономического и административного влияния регионов и муниципалитетов. Эти процессы предопределили изменение отношения к местному самоуправлению со стороны национальных правительств и административных структур ЕС. Основная цель реформ на этом этапе осталась в общем-то прежней — повышение эффективности муниципального управления. Однако если в начале 90-х главным критерием была, так же как и в 70-е годы, экономическая эффективность (efficiency), то во второй половине 90-х годов на первый план вышла административная (effectiveness) и социальная эффективность, что связано с необходимостью обеспечить более высокий уровень участия населения в делах местного самоуправления и повысить доверие к органам местной и региональной власти. В результате реформ в Швеции, Дании и Финляндии были созданы беспрецедентно благоприятные институциональные условия для участия населения в решении местных вопросов; одновременно и местные власти получили широкую автономию. Этот процесс зафиксирован в фактах принятия многими муниципалитетами Северных стран так называемых Хартий демократии, конституировавших различные формы реализации местной демократии.
Как следует из таблицы, муниципальная политика Скандинавских государств (и особенно Дании) в части делегирования власти и распорядительных полномочий местному самоуправлению существенно отличается от политики европейских стран. Скандинавским государствам на практике удалось достичь высокого уровня децентрализации в отношении процесса принятия решений и финансового менеджмента, фактически был создан особый тип «муниципального государства всеобщего благоденствия»8. Этот момент принципиально важен, поскольку именно финансовая самостоятельность органов местного самоуправления определяет реальный уровень их независимости от государственной администрации.
Система местного самоуправления ФРГ во многом определяется тем, «что субнациональные уровни управления (и прежде всего местное самоуправление. — Авт.) обладают широкой автономией и местные главы администраций имеют значительную власть»9. При этом отмечается, что автономия местных органов власти есть не результат формализации их статуса, а скорее результат исторически сложившейся системы отношений между федеральным, субфедеральным и местным уровнями власти, сформировавшихся под влиянием многих факторов: самоуправленческих традиций вольных городов, политического влияния англо-американских оккупационных властей и т. д.
Конституционные гарантии местного самоуправления имеют самый общий характер. Основной закон ФРГ лишь констатирует, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными выборами»10. Немецкие авторы особо подчеркивают, что муниципалитеты являются естественными корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике11.
В современной Германии сложились два основных уровня местного самоуправления: общинный и районный. Общины делятся на сельские и небольшие городские общины (до 20 тыс. жителей), города (более 20 тыс.) и крупные города (более 100 тыс.). В то
время как общины занимаются решением задач, непосредственно касающихся лишь их территории и проживающих на ней жителей, районы являются органами общественного управления более высокого уровня, объединяющими несколько общин. Всего в Германии насчитывается 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.
Более основательные реформы затронули в начале 1990-х годов восточные земли Германии, вынужденные в условиях объединения коренным образом менять правовые основания и административно-политические принципы государственного и муниципального управления. В 1990-1991 гг. были проведены административно-территориальная и структурная реформы местного самоуправления, в результате которых вместо существовавших 189 районов было образовано 87, значительно сокращены штат муниципальных служащих и отдельные подразделения местных администраций, введены новые нормы представительства в советах. К 1994 г., когда сначала в земле Бранден-бург, а затем в Саксонии, Тюрингии, Саксонии — Анхальте и Мекленбурге — Верхней Померании были приняты новые земельные законы о местном самоуправлении — коммунальные конституции, правовые различия между западными и восточными землями в аспекте организации и функционирования местного самоуправления были практически нивелированы.
Муниципальные реформы в объединенной Германии определяются двумя основными стратегиями реформирования. Первая связана с представлением местных органов власти как основных провайдеров социальных услуг на местном уровне и направлена на оптимизацию этой функции местного самоуправления с использованием методологии нового публичного менеджмента. Вторая решает задачу развития местной демократии и актуализирует представление об органах местного самоуправления как главном источнике сохранения и развития местных сообществ.
Первая стратегия начала реализовываться с 1990 г., когда крупнейшая в Германии ассоциация органов местного самоуправления — KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle fuer Verwaltungsvereinfachung) выдвинула лозунг: «От бюрократического регулирования к сервисной организации посредством использования новой модели регулирования (NSM)»12. Новая модель регулирования была направлена на радикальную реорганизацию местных администраций с целью повышения их потенциала по обеспечению населения качественными услугами. Определяющими характеристиками этой модели стали децентрализация административных структур, обеспечение подотчетности потребителям и мониторинг качества услуг.
Одновременно с внутренними изменениями местных администраций происходили изменения в стиле и методах их работы с внешними организациями и клиентами. Речь идет об обеспечении прав потребителей путем разработки и реализации на местном уровне специальных постановлений, защищающих их права и предусматривающих специальные процедуры разрешения конфликтных ситуаций (обычно в пользу потребителя), регулярные опросы потребителей о степени их удовлетворенности предоставляемыми услугами и т. д. Немецкая лига городов, объединяющая муниципалитеты по всей Германии, опубликовала в 1998 г. данные, свидетельствующие о том, что около 90% немецких городов активно вовлечены в процесс реформирования с использованием новой модели регулирования. В том же 1998 г. фонд Бертельсманна и фонд Ганс-Бёклер для исследования и распространения опыта реформирования создали сеть «Германские города завтрашнего дня». Ведущие немецкие школы административно-государственного управления также приняли активное участие в активизации реформаторских усилий посредством популяризации новых методик управления и даже учреждения специальных наград за качество (Шпайер). Таким образом, отличительными чертами реали-
зации менеджериальной стратегии в Германии являются умеренные темпы реформ и широкое вовлечение различных ассоциаций и сетевых структур в процесс их разработки. Это предопределило консенсусный и в целом эволюционный характер реформ.
Вторая стратегия была связана с существенными институциональными преобразованиями, повлиявшими на активизацию местной демократии. Выделим наиболее важные из них. В течение первой половины 1990-х годов все земли приняли законы о прямых выборах мэров населением муниципалитетов. Это привело к значительному увеличению ценности индивидуальных голосов и снизило значение партийной поддержки кандидатов. К концу 1990-х годов во всех землях был введен обязательный по своим решениям местный референдум, для инициации которого достаточно собрать подписи 10-15% жителей муниципалитета. Это нововведение обеспечило эффективный механизм участия в принятии местных решений, несмотря на сопротивление парламентов земель. В целом персонализация политики и расширение прямого участия граждан способствовали формированию более отзывчивой местной администрации.
Реформы местного самоуправления в бывших социалистических государствах подразделяются на два типа: административные и политические. К первым относятся ориентированная на изменение управленческого процесса реформаторская программа нового публичного менеджмента (точнее, ее национальные разновидности) и направленная на оптимизацию структуры реформа функций местного самоуправления. Ко вторым относятся соответственно предполагающие изменение управленческого процесса электоральные реформы и нацеленные на реорганизацию структуры административно-территориальные реформы.
Первый этап реформ (политический) во всех постсоветских странах был связан с переходом от централизованной плановой экономики и авторитарной политической системы к свободному рынку и демократии. В этом смысле основные цели и задачи муниципальных реформ схожи во всех постсоветских государствах Балтийского региона, поскольку были предопределены Европейской Хартией местного самоуправления, ратифицированной в течение 1990-х годов всеми государствами региона. Существенные различия между ними прослеживаются лишь в отношении сроков реализации реформ. Всего рассматривают три основные темпоральные стратегии реформирования политико-административных и муниципальных систем. Первая предполагала поэтапный (шаг за шагом) переход от советской к демократической системе управления, который основывался на рыночных преобразованиях в экономике, начавшихся еще в середине 80-х годов, т. е. еще до крушения советского режима. Вторая стратегия связана с быстрыми, часто плохо предсказуемыми политическими и экономическими преобразованиями при нерешительной и в ряде случаев непоследовательной политике центральной государственной власти. И, наконец, третья стратегия предполагает так называемую шоковую терапию, когда решения принимаются настолько быстро, что отсутствует время на обсуждение и политические споры.
Практически все постсоветские государства Балтийского государства реализовыва-ли вторую (Россия) либо третью (Польша, Литва, частично Латвия и Эстония) стратегии. Особый случай представляет Восточная Германия, политические и экономические трансформации в которой, в том числе и в аспекте реформирования местного самоуправления, происходили под эгидой объединения западных и восточных земель, т. е. шло распространение на территорию бывшей ГДР правовых и административно-политических институтов, действовавших в Западной Германии.
Второй (административный) и последующие этапы муниципальных реформ были связаны с повышением эффективности управления путем внедрения элементов нового
публичного менеджмента, новых форм участия населения в процессе принятия решений, административно-территориальной реформы, направленной на оптимизацию размеров муниципальных образований, и т. д. Принципиальных различий между реформаторскими стратегиями немного, и они зависят от степени актуальности отдельных административных и структурных проблем, не решенных на первом этапе.
Страны Балтии — Литва, Латвия и Эстония за последнее десятилетие достаточно глубоко и быстро реализовали изменения в сфере местного самоуправления, ориентированные во многом на опыт муниципальных реформ Скандинавских государств и Германии. Определяющим источником выбора целей и задач начального этапа реформ для всех трех государств стала Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Государственным Собранием Эстонии в 1994 г., Сеймом Латвии в 1996 г., Сеймом Литвы в 1999 г. В соответствии с ней предполагалось достижение таких целей, как: демократизация и децентрализация государственного и муниципального управления; автономия органов местного самоуправления, ограниченная лишь рамками закона; независимые местные бюджеты; использование не командно-административных, а экономических методов управления. В результате реализации этих целей в странах Балтии в середине 1990-х годов сформировались демократические, вполне соответствующие европейским стандартам системы местного самоуправления. Однако, несмотря на схожесть целей и задач, стоявших перед органами государственной власти этих стран, сформировавшиеся в результате реформ системы местного самоуправления имеют ряд существенных отличий. Отметим главные из них.
1. В Эстонии и Литве статус местного самоуправления закреплен в конституциях республик. В Латвии пока лишь планируется включение в Конституцию Латвии соответствующих статей.
2. В Эстонии и Литве (с 2002 г.) правом голосовать на муниципальных выборах обладают лица, не имеющие гражданства этих государств, но постоянно проживающие на территории муниципалитета. В Латвии право голосовать имеют только граждане страны. Очевидно, что в результате сложившейся системы представительства на местном уровне в Латвии ущемленными остаются интересы значительной части русскоязычного населения, постоянно проживающего на ее территории. Невозможность повлиять на решение местных вопросов снижает адекватность и эффективность этих решений, ставя к тому же под угрозу основополагающие принципы местной демократии.
Центральными для второго этапа реформирования местного самоуправления во всех трех Прибалтийских республиках стали административно-территориальные реформы. Это связано с очевидной неэффективностью системы административно-территориального деления и организованной на ее основе системы местного самоуправления. Особенно ярко неэффективность системы административно-территориального деления прослеживается в Эстонии и Латвии, где за десятилетие, прошедшее с момента становления демократической системы местного самоуправления, количество муниципальных образований практически не сократилось (в Эстонии — на 1, 45 млн человек — 247 муниципалитетов, в Латвии — на 2,4 млн человек — 552 муниципалитета). При этом существует очень значительная разница в численности населения. Так, население самого крупного муниципалитета Латвии — города Риги составляет 752 тыс. человек, а самый маленький сельский муниципалитет насчитывает всего 351 жителя. Более 70% всех муниципальных образований — это поселения, население которых менее 2000 человек13.
В Эстонии примерно половина муниципалитетов с населением менее 2000 человек, две трети муниципалитетов с населением менее 3000 человек. При этом проводимые
в странах Балтии исследования зависимости уровня социально-экономического развития территории от ее размеров и численности населения ясно указывают на плохое состояние небольших сельских муниципалитетов. Так, для муниципалитетов Латвии с населением менее 1000 человек индекс развития территории* составил —0,49, в то время как для муниципалитетов с населением более 6000 человек — 1,9814.
С конца 1990-х годов правительства Латвии и Эстонии разработали собственные планы территориальных реформ, которые предусматривают подробный анализ потенциала муниципалитетов, подготовку и реализацию проектов по их укрупнению. В рамках этой реформы Кабинет министров Латвии создал специальный орган — Совет по административно-территориальной реформе, объединивший представителей Союза местных и региональных органов управления Латвии и правительственных учреждений.
Подобным же образом реализуется административно-территориальная реформа в Эстонии. Согласно распоряжению правительства Эстонии, вместо существующих 247 муниципалитетов предполагается создать 108. С этой целью правительством разработана специальная стратегия административной реформы в сфере местного самоуправления, включающая в себя планы по созданию законодательной базы, необходимой для успешной реализации реформы, компенсации бывшим муниципальным служащим, теряющим в результате ее свою работу, комплекс медиапрограмм, разъясняющих необходимость реформ и их позитивный результат, необходимые технические мероприятия для установления новых границ муниципалитетов. В целом стратегии административно-территориальных реформ, проводимых и в Латвии, и в Эстонии, весьма схожи. Во многом они основываются на литовском опыте периода 1991 по 1993 г., но при этом учитывают ее недостатки: слабую обратную связь с населением в ходе проведения реформы, слишком короткие сроки реализации — менее трех лет, излишне крупный размер муниципалитетов, появившихся в ее результате15.
В Польше, чей опыт реформирования местного самоуправления в целом близок к литовскому и эстонскому, реформы проходили в три этапа. Первый этап, так же как и в постсоветских государствах, был связан с коренной политико-административной трансформацией, но отличался исключительной быстротечностью. Уже в 1990 г. был принят новый Закон о местном самоуправлении, предопределивший демократическое устройство и независимость местного самоуправления, а также новую территориальную организацию местного самоуправления. В результате в Польше сформировалась следующая территориальная система местного самоуправления: около 2500 муниципалитетов, 315 округов, 65 городов с окружным статусом и 16 регионов (воеводств). Муниципальный и окружной уровни относятся к исключительной компетенции местного самоуправления. На региональном уровне сочетаются элементы самоуправления в виде избираемых населением представительных органов власти и централизованное государственное управление в виде назначаемых премьер-министром глав воеводств. Логическим завершением этапа коренной политической трансформации стала принятая в 1997 г. новая Конституция Польши, которая гарантировала независимость органов местного самоуправления и установила принцип субсидиарности для польской политической системы.
* Индекс развития территории — это комплексная характеристика, измеряемая посредством различных индикаторов, таких, как мобильность населения, вызванная необходимостью поиска услуг в других муниципалитетах, высокие административные издержки, недостаток финансирования для развития технической и социальной инфраструктуры муниципалитета, недостаток административной мощности и т. д..
Второй этап связан с многочисленными институциональными изменениями, основная цель которых — совершенствование качества предоставляемых муниципалитетами услуг, повышение экономической и административной эффективности муниципального управления в рамках сложившейся на первом этапе политико-административной системы16. К ним относятся изменения в системе финансирования местного самоуправления, связанные с передачей органам местного самоуправления новых функций. Исполнение этих функциий финансируется за счет государственного бюджета (так называемых центральных грантов). В период с 1992 по 2000 г. доля финансовых поступлений из собственных источников сократилась с 47 до 33% от общего числа доходов, в то время как доля централизованных грантов выросла с 30% в 1992 г. до 505% в 2000 г.17
Важное направление второго этапа реформ — электоральная политика на местном уровне. Здесь в целом можно отметить усиление роли политических партий в выборах местного самоуправления- Эти изменения касаются распространения пропорциональной системы голосования на города с населением 20 тысяч человек. В 1990 г. пропорциональная система распространялась лишь на города с населением свыше 40000 человек. Представительные органы местного самоуправления в более мелких муниципальных образованиях избирались по мажоритарной системе.
Серьезные институциональные изменения затронули статус и функции местных администраций. Наиболее значительные из них связаны с изменением статуса мэров, которые в начале 1990-х годов избирались на 4 года, исполняли обязанности председателей коллегиальных административных органов и не обладали серьезными властными полномочиями. Позднее позиции мэров и администраций муниципалитетов значительно усилились за счет усложнения процедуры отзыва мэров и увеличения их самостоятельности. С осени 2002 г. мэры избираются населением напрямую по мажоритарной однотуровой системе. Отзыв их стал возможен посредством проведения местного референдума, что значительно усилило легитимность и административный статус мэров.
Третье направление связано с расширением спектра функций местного самоуправления и одновременным усилением контроля, осуществляемого центральной государственной властью за исполнением местным самоуправлением новых полномочий. С 1996 г. в ведение местному самоуправлению Польши передано школьное образование, здравоохранение, местное дорожное строительство, пожарные службы и др. Рост числа исполняемых функций фиксируется в увеличении доли местных расходов относительно ВВП с 7,4% в 1991 г. до 8,6% в 2000 г.
Третий этап реформирования местного самоуправления Польши связан с изменениями в системе менеджмента местных органов власти. Существенным изменениям подверглась система управления муниципальными финансами. Здесь можно отметить значительную активизацию во второй половине 1990-х годов совместных проектов муниципалитетов и коммерческих банков, выпуск органами местного самоуправления облигаций внутреннего займа и увеличение консультативной помощи со стороны крупных международных финансовых структур (в частности, Всемирного Банка).
Еще одним направлением реформирования в рамках рассматриваемого этапа явились развитие и установление партнерских отношений между органами местного самоуправления, частным сектором и НКО. С 1993 по 1996 г. доля некоммерческих организаций, получивших помощь от местного самоуправления, выросла с 16 до 29%18. Многочисленные международные программы, направленные на развитие взаимодействия между муниципалитетами и третьим сектором, активно способствуют установлению партнерских отношений.
В целом третий этап польских муниципальных реформ связан с реализацией общей
для государств Западной и Центральной Европы стратегии перехода от традиционного бюрократического правления (government) к более востребованным местным сообществом методам и навыкам управления менеджериального типа (governance)19. Однако важно отметить, что переход этот еще только начинается, и, как указывают многочисленные работы польских авторов, большинство муниципалитетов продолжает и сегодня действовать в рамках традиционной управленческой парадигмы.
Реформирование системы местного самоуправления в СССР и Российской Федерации началось с изменения законодательных основ организации и функционирования местного самоуправления. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти, произошло в начале 1990-х годов, когда в 1990 г. был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в 1991 г.—закон «О местном самоуправлении РСФСР».
Однако активный этап реформирования местного самоуправления в Российской Федерации начался лишь в конце 1993 г., когда фактически была ликвидирована советская система местного самоуправления и принята Конституция Российской Федерации. Она заложила основу новой системы местного самоуправления, определяемой тремя ключевыми принципами: административной и финансовой независимостью органов местного самоуправления, самостоятельностью определения формы осуществления и структуры органов местного самоуправления, демократизмом реализации местного самоуправления. После принятия Конституции начался процесс подробной законодательной регламентации местного самоуправления, в ходе которого были приняты ключевые федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О защите конституционных прав граждан на местное самоуправление», ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления. Параллельно шел процесс институционального оформления местного самоуправления в субъектах Федерации. В результате к концу 1990-х годов была сформирована полноценная законодательная база, регулирующая деятельность местного самоуправления. Однако нерешенными остались целый ряд серьезных проблем, препятствующих развитию эффективного демократического местного самоуправления. Главные из них — отсутствие длительной практики полноценного самоуправления и доминирование на местном уровне бюрократических административных структур и непосредственно связанная с ними, отсутствие у большинства муниципальных образований реальной экономической независимости от государственной власти. В ряде субъектов доля совокупного бюджета муниципалитетов составляет менее 10% бюджета субъекта Федерации, на территории которого они расположены. Очевидно, что такие муниципальные образования в большой степени зависимы в реализации своих решений от региональных властей. Все это привело к необходимости инициации нового этапа реформ, аналогичного по своим целям и задачам процесса, происходящим в Польше и Прибалтийских республиках (административно-территориальная и структурная реформы, повышение эффективности муниципалитетов, более четкое определение межбюджетных отношений и т.д.).
Основные черты формируемой в результате этих реформ системы местного самоуправления обозначены в двух новых редакциях федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», подготовленных специальной комис-
сией под руководством заместителя главы Администрации президента Российской Федерации Д. М.Козаком. Согласно им, изменения коснутся:
— структуры муниципальной власти, которую предполагается сделать двухуровневой: первый уровень составляют небольшие городские и сельские поселения — муниципалитеты, второй — крупные (городские) поселения, состоящие из нескольких муниципалитетов, — муниципальные округа. При этом устанавливаются нижние границы численности населения, проживающего на территории муниципалитета (не менее 1 тыс.) и муниципального округа (не менее 20 тыс.) Все это неизбежно Приведет к изменению численности образований: из существующих ныне 12 тыс. возможно создание до 1800 муниципальных образований второго уровня и примерно 30 тыс. первого;
— компетенции муниципального образования. Муниципальные округа получат более значительные административные и социально-экономические полномочия, нежели муниципалитеты. Например, согласно ст. 15, 16 законопроекта, организация первичных мер пожарной безопасности — компетенция муниципалитета, содержание и создание муниципальных противопожарных служб — компетенция муниципального округа;
— структуры органов местного самоуправления. Согласно законопроекту, будет проведена унификация системы органов местного самоуправления, предполагающая обязательное наличие выборного представительного органа — муниципального совета, главы муниципального образования, чьи функции и статус отличны от главы местной администрации — нанимаемого советом менеджера, контролирующего органа, администрации -и избирательной комиссии;
— более строгого регулирования межбюджетных отношений федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований, предусматривающего закрепление за последними ряда налогов и увеличение тем самым доходной базы местного самоуправления.
Таким образом, планируемые реформы направлены на укрепление финансовой и административной самостоятельности муниципальных образований, более четкое разграничение исполнительной (административной) и представительной функций местной власти, оптимизацию административно-территориальной структуры, определение отношений между государственной властью и местным самоуправлением с учетом особенностей федерального устройства России. В этом они совпадают с реформаторскими стратегиями, реализуемыми в других государствах региона, хотя говорить о получении схожих результатов пока рано, поскольку сам ход реализации реформ и возможные изменения в их стратегии пока еще не ясны.
В качестве итога можно отметить следующее. Задачи реформирования местного самоуправления в постсоветских государствах Балтийского региона на первом этапе схожи и предопределены положениями Европейской Хартии местного самоуправления. Стратегии реформирования, избранные Прибалтийскими республиками, в большей мере ориентированы на опыт Северных стран, и прежде всего Финляндии и Швеции. Стратегии реформирования, избранные в Польше и России (учитывая последние инициативы), ближе к германской модели. Каждое постсоветское государство региона прошло два основных этапа реформ: политический, связанный с созданием институциональных условий, необходимых для формирования демократической системы местного самоуправления, и административный, направленный на реформирование конкретных элементов этой системы (административной и территориальной структур, местных выборов, статуса должностных лиц местного самоуправления, межбюджетных отношений и т.д.). Несмотря на различия в сформировавшихся на данный момент системах местного самоуправления и на объективно более упрощенное и тесное сотрудничество орга-
нов государственной власти и муниципалитетов стран — членов ЕС (Северные страны и Германия) и стран, готовящихся к вступлению в Евросоюз (Прибалтийские республики и Польша), следует отметить, что Россия является полноценным партнером балтийской кооперации, и ведущую роль в ней играют муниципалитеты субъектов Российской Федерации, относящиеся к Балтийскому региону.
Очевидно, что будущее Балтийского региона зависит от степени открытости государственного и муниципального управления входящих в него стран, их политической и правовой способности к активному взаимодействию по всем направлениям политики. Поэтому перспективной задачей реформ может стать создание в границах региона целостного административного пространства, являющегося частью административного пространства новой объединенной Европы.
Summary
A comparative analysis of the methods and practice of contemporary municipal reforms in the Baltic Sea region is given. Special attention is paid to the new public management strategy in the transitive states of the Baltic Sea region and elaborating a common model of the reforms.
1 Dammeyer M. The Political Role of Regions in Europe // Structural Change in Europe. 2002. N2. P. 23.
2 Ellemann-Jensen U. Building a Coherent Region // Ibid.
3 Banner G. From government to Governance: German Local Authorities between Regulation, Service Provision and Community Development // The Annals of Public Administration Research. 1999. Vol. 17.
4 Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Полис. 1999. №2!
5 Local government in Denmark. Kommunernes Landsforening. 1999.
6 Хэггурт С., Крунвалъ K-, Рибердалъ К., Рюдебек К. Местное самоуправление в Швеции. Традиции и реформы. Шведский институт. 1999.
7 Там же.
8 Оффердал О. Указ. соч.
9 Hulmes S. Local Governance and National Power. London: Harvester Wheatsheaf. 1991. P. 43.
10 фрГ: Конституция и законодательные акты. М., 1991.
11 The Present and Future of Local Government in Britain and Germany. London, 1985.
12 Banner G. Op. cit.
13 Vanags E., Vilka I. Local Government in Latvia // Decentralization: Experiments and Reforms; Local Governments in Central and Eastern Europe / Ed. by Т. M. Horvath. Budapest, 2000.
14 Ibid.
15 Beksta A., Petkevicius A. Local Government in Lithuania // Ibid.
16 Baldersheim H., Illner M., Offerdal A., Rose L., Swianiewicz P. Local Democracy and the Process of Transformation in East-Central Europe. Westview; Boulder. 1996.
17 Kowalczyk A. Local Government in Poland // Decentralisation: Experiments and Reforms.
18 Regulski J. Building Local Democracy in Poland // LGI Discussion paper N 9. Open Society Institute. Budapest, 1999.
19 Banner G. Op. cit.
Статья поступила в редакцию 26 марта 2003 г.
