CC BY
116
134
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
"В
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
швш
Ольга Александровна РОМАНОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению актуальных вопросов защиты прав граждан на земельные участки при их образовании и определении границ, связанных с установлением предельных размеров земельных участков.
Ключевые слова: земельное законодательство, земельный участок, предельные размеры земельных участков, права граждан, защита прав на земельные участки.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.30.2.134-139
O. A. ROMANOVA,
Associate Professor of the Department of Environmental and Natural Resources of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL).
[email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str., 9
SOME URGENT QUESTIONS OF THE PROTECTION OF CITIZENS' RIGHTS TO LAND PLOTS
Review. The article is devoted to review of urgent questions of the protection of citizens' rights to land plots, when it is forming in fixed limits, when the maximum area of land plots is used.
Keywords: land law, land plot, maximum area of land plots, rights of citizens, protection of citizens' rights to land plots.
Вопросы защиты прав граждан на земельные участки связаны в первую очередь с грамотной квалификацией спорного правоотношения, в процессе которой необходимо прежде всего определить, есть ли само нарушение права, подлежащего защите . И если право нарушено, то в чем заключается нарушение и какой способ защиты может восстановить нарушенное право .
К числу одних из самых проблематичных категорий земельных споров, требующих разрешения вопроса о наличии нарушенного права и выбора способа его защиты, относятся споры, связанные с определением границ земельных участков при их уточнении или при образовании новых земельных участков, например путем раздела, выдела в счет земельной доли или объединения . Как правило, такие споры возникают при отказе Росреестра в осуществлении кадастрового учета изменений основных характеристик земельного участка при уточнении гра-© О . А . Романова, 2017 ниц ранее учтенных земельных участков в первом случае или кадастрового учета
имени o.e. Кутафина (мгюа) на земельные участки
вновь образуемых земельных участков во втором . В обоих случаях юридически значимым обстоятельством, имеющим существенное значение для разрешения данных споров, является наличие установленных минимальных и максимальных размеров земельных участков для соответствующего вида их разрешенного использования1 .
Возможность установления уполномоченными органами власти предельных (минимальных и максимальных) размеров земельных участков для определенных видов разрешенного использования или нормирование размеров образуемых земельных участков является одним из способов правового регулирования земельных отношений, отражающих их специфику. Нормативное установление предельных размеров земельных участков обусловлено, во-первых, ограниченностью земельных ресурсов, что приводит к необходимости устанавливать максимальные размеры земельных участков, а во-вторых, — необходимостью обеспечения возможности использовать земельные участки для конкретных целей, что определяет их минимальные размеры .
Однако установление предельных размеров земельных участков приводит к ограничению определенных прав правообладателей земельных участков, в частности к ограничению возможности образовывать новые земельные участки, изменять виды разрешенного использования земельных участков, уточнять характеристики ранее учтенных земельных участков по фактическому их использованию . В связи с этим существует мнение, что нормирование земельных участков создает необоснованные ограничения в реализации права собственности на землю, о чем свидетельствует практика Конституционного Суда РФ в части обращения граждан в Конституционный Суд РФ с заявлениями о признании не соответствующими Конституции РФ положений земельного и градостроительного законодательства, устанавливающих требования к образованию земельных участков и предусматривающих в том числе необходимость соблюдения при образовании и изменении земельных участков установленных предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров2 .
При этом Конституционный Суд Российской Федерации во всех таких случаях однозначно высказывается, что законодательные требования, касающиеся установления предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров зе-
См . : Земельное право : учебник для бакалавров / Н . Г. Жаворонкова, И . О . Краснова, В . Б . Агафонов [и др . ] . М . , 2016 . С . 348. (Бакалавр . Академический курс) . См . , например: определение Конституционного Суда РФ от 15.01.2009 № 186-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Грицая Виктора Давыдовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 22 Закона Краснодарского края "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае"» ; определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 № 1598-О «Об отказе в принятии к рассмотре-
б Р И Д
нию жалобы граждан Жук Тамары Николаевны и Сенникова Юрия Александровича на нарушение их конституционных прав положением Приложения 3 к Закону Санкт-Петербурга "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга»» ; определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2015 № 1689-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Е гражданки Иошкиной Надежды Васильевны на нарушение ее конституционных прав по-
ложениями Земельного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации» // Документы опубликованы не были . СПС «КонсультантПлюс» .
П
К к
36 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Л-I
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
мельных участков, направлены на обеспечение рационального использования земель и не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан3 .
Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации еще в постановлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П4, конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е . всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности . Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей
Таким образом, возможность установления определенных правил при образовании и изменении земельных участков в нормативных правовых актах различного уровня направлена в целом на упорядочивание осуществления земельных отношений всеми субъектами в целях обеспечения рационального использования земель в Российской Федерации
Однако следует признать, что законодательное регулирование порядка нормирования земельных участков далеко от совершенства, что вызывает многочисленные споры на практике . Земельный кодекс РФ в ст. 11. 9 устанавливает требования к образованию и изменению земельных участков, одним из которых является соблюдение установленных минимальных и максимальных размеров земельных участков для соответствующего вида разрешенного использования земельного участка При этом сказано, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами, а предельные размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с Земельным кодексом, другими федеральными законами5 . Таким образом, для разрешения спора, возникшего при образовании земельного участка или уточнении его границ, необходимо определить, каким актом, какого органа власти могут или должны устанавливаться его предельные размеры .
3
Определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 № 1598-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Жук Тамары Николаевны и Сенникова Юрия Александровича на нарушение их конституционных прав положением Приложения 3 к Закону Санкт-Петербурга "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга"» . Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ . 2004. № 4 . Земельный кодекс РФ . Пп . 1, 2 ст. 11. 9 // СЗ РФ . 2001. № 44 . Ст. 4147 .
4
имени o.e. Кутафина (мгюа) на земельные участки
Если земельный участок находится в границах территории, в отношении которой уже утверждены правила землепользования и застройки, и земельный участок подпадает под действие градостроительного регламента, в котором установлены предельные размеры земельных участков, тогда при разрешении споров, связанных с образованием или уточнением границ земельных участков, безусловно применяются данные предельные размеры . Например, при образовании земельных участков путем раздела или выдела в счет доли (долей) в праве общей долевой собственности учитывается минимальный размер, при объединении или перераспределении — максимальный . Несоответствие образуемых земельных участков установленным предельным размерам является законным основанием отказа Росреестра в осуществлении их государственного кадастрового учета и приводит к невозможности осуществить указанные действия . Указанным нормам Земельного кодекса РФ в этом случае корреспондируют нормы Федерального закона от 24 .07 .2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»6 (п . 2 ч . 3 ст. 27), а с 1 января 2017 г — нормы Федерального закона от 13 .07 .2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»7 (п . 28 ч . 1 ст. 26), в которых несоответствие размера образуемого или измененного земельного участка установленным требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков является основанием приостановления кадастрового учета и его отказа . Судебная практика подтверждает данный вывод и достаточно единообразна
Другое дело, если в муниципальном образовании, на территории которого находится спорный земельный участок, правила землепользования и застройки еще не утверждены, соответственно, отсутствует градостроительный регламент с установленными предельными размерами земельных участков . В таких муниципальных образованиях, как правило, действуют ранее утвержденные муниципальные акты, регулирующие земельные отношения на их территории, в том числе устанавливающие минимальные и/или максимальные размеры земельных участков для различных видов разрешенного использования . Согласно п . 20 ст. 34 Федерального закона от 23 .06 .2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»8, до утверждения в установленном Градостроительным кодексом РФ порядке правил землепользования и застройки для целей образования и предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются установленные до дня вступления в силу Федерального закона № 171-ФЗ в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков .
Поэтому Росреестр применяет соответствующие муниципальные акты (при их наличии) при образовании новых земельных участков, в том числе из находящихся в частной собственности
Следует обратить внимание, что ст 33 Земельного кодекса РФ (утратившая силу с 1 марта 2015 г.) предусматривала правила нормирования земельных участков при их предоставлении из государственной или муниципальной собственности
__m
6 СЗ РФ . 2007. № 31. Ст. 4017 .
7 СЗ РФ . 2015 . № 29 (ч . I) . Ст. 4344. □
8 СЗ РФ . 2014 . № 26 (ч . I) . Ст. 3377.
П
К к
38 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Л-I
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
(правила заключались в определении уровня нормативного правового акта, которым могли устанавливаться предельные размеры земельных участков именно для их предоставления для указанных целей) . Поэтому применение таких предельных размеров для целей образования земельных участков из находящихся в частной собственности не всегда представляется обоснованным, поскольку нормирование предоставления земельных участков не совпадает по своей сути с нормированием размеров образуемых земельных участков в соответствии со ст. 11. 9 ЗК РФ . Здесь, по существу, речь идет о разных земельных правоотношениях .
Статья 33 ЗК РФ регулирует действия органов власти по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности и направлена на упорядочивание их деятельности с учетом местных условий и требований законодательства . В статье 11. 9 ЗК РФ установлены требования к образованию новых и преобразованию существующих земельных участков, независимо от формы права собственности, исходя из необходимости обеспечить их нормальное использование в соответствии с установленной целью предоставления (разрешенным использованием земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости при их наличии) . Именно такие размеры по своей правовой природе должны устанавливаться в градостроительных регламентах В нормативных же правовых актах, принятых в соответствии со ст 33 ЗК РФ (законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах), предельные размеры часто устанавливаются в соответствии со сложившимися традициями предоставления с учетом наличия соответствующих земельных ресурсов, из которых могут быть предоставлены гражданам земельные участки на территории конкретного субъекта РФ или муниципального образования . Такие размеры совсем не обязательно должны отвечать требованиям ст. 11. 9 ЗК РФ .
Поэтому правомерность применения установленных предельных размеров указанными актами в случаях образования земельных участков из уже существующих и находящихся в частной собственности вызывает сомнения . Представляется более обоснованным решать вопрос о возможности или невозможности образовывать новые земельные участки из уже существующих (при условии отсутствия правил землепользования и застройки) с учетом всех фактических обстоятельств и требований к образованию, указанных в ст. 11. 9 ЗК РФ, исходя из обеспечения сохранения разрешенного использования образуемых земельных участков, местоположения, конфигурации, наличия смежных земельных участков, объектов недвижимости, на нем расположенных, и др . Формальное применение установленных предельных размеров, если в соответствующем акте прямо не указано, что данные размеры применяются и при преобразовании земельных участков, может приводить к необоснованным ущемлениям прав граждан на земельные участки в их возможности решать определенные проблемы, например осуществить раздел имущества между сособственниками .
Такая позиция встречается и в судебной практике Суды указывают на то, что нормы предоставления земельных участков, установленные в соответствии со ст 33 ЗК РФ, применяются необоснованно в отношении образуемого земельного участка, поскольку они регулируют иные правоотношения — по предоставлению земельных участков, в том числе для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, гражданам в собственность бесплатно из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель
имени o.e. Кутафина (мгюа) на земельные участки
В случае, когда земельный участок уже находится в частной собственности и приобретен на основании гражданско-правовой сделки, ст 33 ЗК РФ при определении предельных размеров земельных участков применению не подлежит9 .
Однако такая позиция более свойственна судам первой и второй инстанций, а если дело доходит до высших инстанций, то здесь к настоящему времени сформировалась более жесткая и формальная позиция Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 30 .11.2016, высказал однозначную позицию, что установленные требования к предельным (минимальным или максимальным) размерам образуемого (измененного) земельного участка распространяются и на случаи образования земельных участков, находящихся в частной собственности . При этом в Обзоре приведен пример законного, по мнению Верховного Суда РФ, отказа органом кадастрового учета в осуществлении кадастрового учета земельного участка, образованного в результате раздела другого земельного участка, на основании несоответствия площади образуемого участка минимальному размеру земельного участка, установленного в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами При этом суд первой инстанции удовлетворил требования заявителей, указав, что исходный земельный участок находится в их долевой собственности, в связи с чем требование к предельному минимальному размеру земельного участка применению не подлежит. Однако данное решение было отменено высшей инстанцией, при этом судебная коллегия руководствовалась п . 1 ст. 33 ЗК РФ, действовавшим на момент возникновения спорных правоотношений и рассмотрения дела, п . 2 ч . 3 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» и пришла к выводу о том, что при разделе земельного участка на несколько земельных участков размеры образованных земельных участков не должны быть меньше предельного минимального размера, установленного в соответствии с федеральным законом и муниципальными правовыми актами10 .
То есть Верховный Суд РФ в настоящее время не дифференцирует отношения в сфере нормирования предельных размеров земельных участков применительно к разрешению рассматриваемых споров . Представляется, что формирование данной позиции обусловлено стремлением к достижению единообразия судебной практики в сфере кадастрового учета земельных участков и отражает возможность неоднозначного толкования норм земельного законодательства, регулирующих соответствующие отношения . Однако такой подход не учитывает конкретных обстоятельств при разрешении подобных споров и может приводить к не вполне обоснованному ужесточению и формализации отношений в сфере образования земельных участков и в определенных случаях — к нарушению прав граждан без возможности их защиты . Сложившаяся ситуация может быть преодолена только путем детального урегулирования порядка нормирования размеров земельных участков в зависимости от целей нормирования . Р
См . : письмо Росреестра от 29. 11.2012 № 14-9879-ГЕ «Об анализе судебной практики» //
Документ опубликован не был . СПС «КонсультантПлюс» Е
См . : Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осущест-
влении кадастрового учета (утв . Президиумом Верховного Суда РФ 30. 11.2016) // Документ опубликован не был . СПС «КонсультантПлюс» .
П К
10
