CC BY
18Конституционное и административное право
5
Сапаргалиев Г. С., директор Института государства и права КазГЮУ, академикНАНРК, д.ю.н., профессор
НЕКОТОРЫЕ СООБРАЖЕНИЯ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Местное самоуправление организуется на основе объективных и субъективных факторов, обуславливаемых историческими, национальными, экономическими, политическими и другими условиями. Поэтому в разных государствах существует разнообразная практика организации местного самоуправления и его законодательного регулирования. Существуют самые разные концепции о местных органах самоуправления, что дает основание полагать, что нет универсального подхода к проблемам местного самоуправления. При всем разнообразии местного самоуправления в разных государствах, в них имеется одна общая черта, выражающая сущность местного самоуправления. Эта общая черта выражается в следующих моментах: 1) местное самоуправление связано с местным государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; 2) именно в силу этого государство участвует в финансировании местного самоуправления; 3) в управлении местными делами участвуют государственные служащие (выбираемые, назначаемые и т.д.); 4) в управлении местными делами основную роль играют местное население, избираемые им органы; 5) органы местного самоуправления обладают разной степенью самостоятельности.
Теперь обратимся к "Европейской Хартии местного самоуправления", принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.
Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократическим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию (самостоятельность) в осуществлении своей компетенции и необходимые для этого финансовые и другие средства. В европейской Хартии дается следующее определение местному саомуправлению: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
В приведенном определении схвачены важные элементы местного самоуправления. Во-первых, организация и деятельность местного самоуправления осуществляется в рамках закона, значит должен приниматься закон о местном самоуправлении или закон, в котором содержатся положения о местном самоуправлении наряду с регламентацией других вопросов, во-вторых, такой закон предоставляет органам местного самоуправления право регламентировать значительную часть государственных дел и управлять этими делами. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют функции двоякого характера: 1) государственную и 2) негосударственную функцию. Притом, в объеме работ местного самоуправления государственные дела занимают значительную часть. Меньшую часть занимают дела негосударственного характера. Как государственные дела, так и не считающиеся государственными дела, которые регламентируют и которые управляют органы местного самоуправления, относятся к делам местного значения. Следует особо подчеркнуть, что Европейская Хартия проводит идею государственно-общественной природы местного самоуправления. То, что Европейская Хартия говорит о «значительной части государственных дел», регламентируемых и управляемых местным самоуправлением, дает основание считать, что местное самоуправление в значительной степени есть продолжение государственной власти. В то же время, местное самоуправление осуществляется с участием местного населения, поэтому оно имеет и общественную природу. Следовательно, Европейская Хартия не отрывает местное самоуправление от государственного управления и логично на низовом уровне сливает их вместе,
что дает полное основание считать, что источником государственной власти является народ.
Теперь обратимся к законодательству Республики Казахстан. Конституция РК 1995 г. закрепила новую модель местных органов управления, разделив их на местное государственное управление и местное самоуправление. Местное самоуправление было как-будто отделено от местного государственного управления. Об этом свидетельствует статья 33 Конституции РК, где говорится, что граждане могут направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, граждане имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления. Представляется, что Конституция соответствует положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. Во-первых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов. Конституция не уточняет о выборах каких органов идет речь. Это обстоятельство, а также то, что маслихаты, как представительные органы, отнесены к органам местного государственного управления, породило в обществе мнение, что выборными органами местного самоуправления никак не могут быть маслиха-ты. Однако Конституция не дает основания для такого вывода, который приводит в тупик. Уже 10 лет в результате неправильного понимания Конституции не разработан закон о местном самоуправлении. Во-вторых, Конституция признает местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В-третьих, Конституция гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом.
Как следует понимать нормы Конституции, относящиеся к местному самоуправлению?
1. Конституция, по моему мнению, не создает две системы местного управления: местное государственное управление и местное самоуправление. Конституция лишь акцентирует внимание на вопросах государственного управления, устанавливая конституционно-правовые основы их организации и деятельности. Поскольку местное самоуправление имеет отношение к населению, проживающему в сельских и городских местных сообществах, жизнь которых нельзя регламентировать в достаточной степени нормативными правовыми актами государственных органов, государство
предоставляет местному населению право на саморегуляцию определенной части вопросов.
2. Конституция и законы не оставляют вне внимания проблемы местного самоуправления. В подпункте 3) пункта 3 статьи 61 Конституции записано, что Парламент издает законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы, касающиеся, в частности, основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Значит, основы организации и деятельности органов местного самоуправления закрепляются в законе, который устанавливает основополагающие принципы и нормы. Эти основополагающие принципы и нормы должны вытекать из конституционных положений о государственных органах, а также местных органах самоуправления. К таким принципам и нормам относятся: выборность органов местного самоуправления, участие населения в самостоятельном решении вопросов местного значения, самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом, связь с местными государственными органами в процессе осуществления компетенции.
3. Неправильно предполагать, что масли-хаты выбираются по Конституции только на уровне области, района, города. Такое мнение не вытекает из Конституции. В пункте 1 статьи 86 Конституции РК говорится, что «местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц». В соответствии с законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан», в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно- территориальные единицы: поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область. Если административно-территориальная единица не ограничивается районом, то почему маслихаты должны создаваться только в районах? Таким образом Конституция РК не запрещает, а допускает возможность образования маслихатов в таких административно-территориальных единицах как сельский округ. Именно Конституции будет соответствовать создание в сельском округе маслихатов путем избрания, поскольку в статье 89 Конституции РК, посвященной местному самоуправлению, не говорится об его формах. Сельский маслихат
Конституционное и административное право
должен выбираться гражданами населенных пунктов, объединенных в сельский округ. Если сельский округ состоит из двух и более населенных пунктов, то в них организуются советы.
4. Сельский Аким и маслихат составляют органы местного самоуправления. Сельский Аким (назначенный, или выбираемый) является представителем государства и местного населения. А сельский маслихат является представительным органом местного населения. Они решают вопросы местного государственного и общественного значения. В Конституции говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не дает понятия «вопросы местного значения». Примерный перечень «вопросов местного значения» приводится в законе от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах РК». Таковыми считались планы мероприятий по благоустройству и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, развитию социальной инфраструктуры, вопросам земельных отношений, строительству и содержанию школ и т.д. Эти и другие вопросы в значительной степени имеют, хотя и местное, но государственное значение. Конституция признает государственное значение указанных и других вопросов местного характера. В статье 1 Конституции РК записано, что высшими ценностями государства Казахстан являются человек, его жизнь, права и свободы. Граждане Республики, говорится в пункте 2 статьи 29 Конституции, вправе получить бесплатно гарантированный объем медицинской помощи, установленный законом. В пункте 1 статьи 30 Конституции говорится, что гражданам гарантируется бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях, среднее образование обязательно и т.д. Для того, чтобы все вышеуказанное обеспечить, необходима забота со стороны государства в виде финансирования материальной и создания технической базы с помощью государственных органов. На самом низовом уровне должны функционировать государственные учреждения вместе с органами местного самоуправления для того, чтобы решать эти вопросы. Из сказанного вытекают следующие выводы: Конституция РК не строит «китайскую стену» между государственными органами и органами местного самоуправления. Первые, весьма существенные шаги уже сделаны в Законе РК
_ 7
от 23 января 2001г. «О местном государственном управлении». В этом законе содержится ряд положений, связывающих местное самоуправление с местными государственными органами. Приведу их: 1. Постоянные комиссии маслихата проводят публичные слушания с целью обсуждения наиболее важных и общественно значимых вопросов, отнесенных к их ведению, в форме расширенных заседаний с участием депутатов маслихата, представителей исполнительных органов, органов местного самоуправления (статья 13 Закона) 2. Постоянные комиссии маслихата вправе привлекать к своей работе представителей органов местного самоуправления (статья 14 Закона). 3. Секретарь маслихата организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления (статья 19 Закона) 4. Секретарь маслихата представляет маслихат в отношениях с органами местного самоуправления (статья 19 закона).
5. Депутат маслихата имеет право проводить встречи и собрания с органами местного самоуправления (статья 21 Закона).
6. Аким области (г.Алматы, г.Астаны) взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов, городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице (статья 29 Закона).
7. Аким района (города областного значения) поселка, аула (села), аульного (сельского) округа взаимодействует с органами местного самоуправления (статья 35 Закона).
Таким образом, уже закон определил пути взаимодействия местных государственных органов с органами местного самоуправления. Возникает вопрос: с какими органами местного самоуправления, которых еще нет? Но рано или поздно (разумеется лучше, чтобы рано), органы местного самоуправления будут созданы. Важно, чтобы указанные положения Закона «О местном государственном управлении» были использованы при совершенствовании закона о местном управлении. Между прочим, о вышеуказанных нормах закона «О местном государственном управлении» никто из тех, кто занимается вопросами местного самоуправления, не пишет. О них не говорится в проектах закона о местном самоуправлении. Почти все, за отдельным исключением, стоят на позиции признания двух самостоятельных систем местного управления: местного государственного управления и местного самоуправления. Притом полагают, что маслихаты, как
представительные органы, не являются органами государственного самоуправления, поэтому маслихаты всех уровней следует вывести из системы местного государственного управления и признать их органами местного самоуправления. Такую позицию нельзя признать правильной, это может привести в очередной тупик.
Маслихаты нельзя признавать ни чисто государственным органом, ни чисто органом местного самоуправления. Маслихат -представительный орган населения, поэтому он является органом местного самоуправления. Чем выше уровень маслихата, тем меньше уровень участия населения в его работе. В работе областного маслихата население области непосредственно не участвует. Участие населения ограничивается лишь избранием депутатов маслихата области. То же самое происходит с районными и городскими маслихатами. Но эти маслихаты стоят к населению, к его нуждам, интересам несколько ближе. А вот если будет продолжена система маслихатов на уровне сельских округов, то их можно будет назвать в полной мере органами местного самоуправления. Это взгляд на маслихаты как на представительные органы населения. Маслихаты с другой стороны - государственные органы. Ведь маслихаты решают государственные задачи, осуществляют государственные функции. В разном объеме, в зависимости от уровня маслихаты обладают следующими полномочиями:
- утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствую-
щей территории, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение сметы расходов на содержание района в городе республиканского значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа;
- утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию на соответствующих территориях;
- утверждение программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью;
- согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению Акима.
Указанные полномочия маслихатов свидетельствуют, что маслихаты, будучи представительными органами, выступают и от имени государства, поскольку управляют местными государственными делами и принимают решения, обязательные для местных государственных органов. Маслихаты решают вопросы местного государственного значения. Все сказанное свидетельствует о том, что маслихаты являются государственно-общественными организациями. Итак, органы местного самоуправления должны завершаться их организацией на уровне села и вместе с сельскими акимами они будут иметь государственно-общественную природу. Поскольку и на низшем уровне органы местного самоуправления будут функционировать вместе с представителем государства и решать государственные дела, государство должно финансировать те проблемы, которые будут иметь государственное значение.
М.Т.Баймаханов, зав. кафедрой теории и истории государства и права КазГЮУ, доктор юридических наук, профессор академик НАН РК
О НЕОБХОДИМОСТИ КОМПЛЕКСНОГО ПОДХОДА К ЗАКОНОТВОРЧЕСТВУ И СИСТЕМАТИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Одна из причин возрастания роли законодательства в современный период состоит в том, что, если в периоды прежнего, относительно "спокойного" развития оно было призвано поддерживать в стабильном состоянии традиционные, давно устоявшиеся отношения,
не обременяя себя поиском новых форм регулирования и серьезными реорганизациями, то в наступившую затем эпоху ломки и глубоких преобразований такие задачи оказались недостаточными. Теперь на повестку дня поставлен вопрос о переходе к принципиально новому
