CC BY
364
Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 5 (296).
Право. Вып. 35. С. 15-19.
А. Г. Гладкова
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Рассмотрены вопросы толкования положений Конституции Республики Казахстан. Проанализированы характерные особенности функционирования органов государственного управления и местного самоуправления. На основе проведенного исследования доказывается, что в целом местным представительным органам представляется довольно широкий круг полномочий, тем не менее, на практике они не являются действенным инструментом местного управления.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, вопросы местного значения, местные исполнительные органы, маслихат, акимат.
Конституция Республики Казахстан (РК) признает местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (п. 1 ст. 89)1.
Ранее, до внесения изменений и дополнений от 21 мая 2007 г., Конституция РК, принятая в 1995 г., отделяла местное самоуправление от местного государственного управления. Например, п. 2 ст. 89 устанавливал, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения2. Тем самым подчеркивалось, что местное самоуправление вообще и органы местного самоуправления в частности отделены от органов государственного управления, в том числе от местного государственного управления, таким образом, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов. Иначе говоря, местное самоуправление не могло осуществляться государственными органами, например местными представительными органами — маслихатами.
21 мая 2007 г. в Конституцию РК 1995 г. Законом РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»3 были внесены поправки в те или иные нормы Конституции, в том числе и в ст. 89 по вопросам местного самоуправления. В редакции данного закона п. 2 ст. 89 Конституции РК 1995 г. на данный момент устанавливает, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Это означает, что местное самоуправление может осуществляться не только общественными институтами, но и государственными органами в лице, например, маслихатов. Тем самым стерта граница между государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам осуществления местного самоуправления.
Кроме того, Конституция РК 1995 г. с поправками от 21 мая 2007 г. устанавливает, что органами местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций (п. 2 ст. 89). Можно сказать, что кроме маслихатов те или иные органы местного самоуправления как общественные институты могут осуществлять функции, присущие государственным институтам, если такие полномочия будут прописаны в законе4. Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», который в первоначальной редакции был принят под названием «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», установил, что аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления (ст. 2-1). Тем самым в соответствии с данным законом местное самоуправление может осуществляться не только местными представите ль-ными органами — маслихатами, но и акимами, являющимися представителями Президента РК и Правительства РК.
В отличие от Конституции РК 1995 г. Конституция РФ 1993 г., например, в ст. 12 устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правда, ч. 2 ст. 132 этой Конституции
закрепляет, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых затрат. Далее оговаривается, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Таким образом, в правовой плоскости в Республике Казахстан на уровне местного самоуправления произошло некоторое слияние общественных и государственных институтов, в связи с чем из п. 1 ст. 5 Конституции РК 1995 г. Законом от 22 мая 2007 г. исключена формулировка «не допускается слияние общественных и государственных институтов». Как будут называться органы местного самоуправления: ке-несами, жамиятами, жетекши или по-другому? Данный вопрос оставлен на усмотрение отдельного закона (законов). Эффективна ли та модель местного самоуправления, которая предусмотрена Конституцией РК и отдельным законодательством в плане экономического, социального, политического развития местных сообществ, покажет время.
Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения5.
Концептуальные основы построения развивающейся системы местного самоуправления в Республике Казахстан, такие как самостоятельная форма осуществления власти народа, экономическая основа местного самоуправления, существование муниципальной собственности наряду с другими формами собственности, должны быть в первую очередь заложены в Конституции РК6.
По своей природе местное самоуправление — явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус7. По сути, местное самоуправление должно признаваться как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая — это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.
Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между государством и обществом. Именно здесь этот общественно-политический институт играет ключевую роль
в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов общества и государства.
Сегодняшняя казахстанская система государственного управления выстроена по иерархическому принципу. Органы власти каждого уровня управления подчинены органам вышестоящего уровня и не несут политической ответственности перед населением за свою деятельность. Политическая ответственность всецело лежит на центральных органах власти. Подобная система не дает местным руководителям, местным представительным органам необходимой мотивации для инициативной, полноценной работы по социально-экономическому развитию своих регионов8. К тому же Казахстан до сих пор не имеет местного самоуправления, хотя оно провозглашено Конституцией РК 1995 г.
Неразделение полномочий и функций между различными уровнями власти приводит к перекладыванию ответственности друг на друга и общей неэффективности работы государственного аппарата.
Система местного государственного управления в Республике Казахстан состоит из местных представительных органов и местных исполнительных органов; оно является составной частью государства и руководствуется едиными для республики принципами государственной деятельности9. Следовательно, местное государственное управление произведено от государственной власти. Но это не означает, что местное государственное управление вообще не учитывает местные особенности и не решает местные проблемы.
Местное государственное управление Республики Казахстан является особой частью механизма государства и обладает определенной самостоятельностью. Но самостоятельность у местных представительных и местных исполнительных органов в организационном и компетенционном отношениях проявляется своеобразно. Местные представительные органы — маслихаты — не являются частью системы представительных органов республики. Парламент РК не связан ни в организационном, ни в компетенционном отношениях с маслиха-тами. Только в двух случаях, предусмотренных Конституцией РК, маслихаты и Парламент взаимосвязаны: маслихаты выбирают сенаторов, а Сенат Парламента может распустить масли-хат. Поэтому маслихаты как представительные
органы независимы от Парламента республи-ки10. Местные исполнительные органы — аки-маты — наоборот, являются составной частью единой системы исполнительных органов, и их организация и деятельность связаны с вышестоящими исполнительными органами, а также с Президентом РК и зависят от них. Это, однако, не исключает определенной самостоятельности местных исполнительных органов. Как указано в Конституции РК, местные исполнительные органы обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Еще одна особенность местных представительных органов состоит в том, что они работают в соответствии с Конституцией РК и законодательством. А местные исполнительные органы осуществляют свою деятельность не только на основе Конституции и законодательства, но и во исполнение актов Президента РК, Правительства РК и вышестоящих исполнительных органов.
Как отмечается в Конституции РК, компетенция маслихатов и акиматов, порядок их организации и деятельности устанавливаются законом. Закон «О местном государственном управлении Республики Казахстан» принят 23 января 2001 г.
Рассмотрим вопрос, связанный с соотношением понятий местного государственного управления и самоуправления. В практике разных стран существует несколько моделей местного самоуправления.
В Республике Казахстан возникла своя модель местного управления, которая основана на различении государственной власти и власти местного самоуправления. До 1993 г. существовала советская модель, которая отрицала принцип разделения власти и основывалась на полновластии представительных органов (советов) на соответствующей территории. Местные советы являлись частью единой системы Советов СССР. Советы снизу доверху создавали свои исполнительные органы, которые отчитывались перед ними. Исполнительные органы действовали по принципу двойного подчинения — соответствующему совету (районному, городскому, областному, республиканскому, союзному) и вышестоящему органу управления (райисполкому, горисполкому, облисполкому, Правительству РК, союзному Правительству).
Хотя Советы народных депутатов считались полновластными государственными органа-
ми на местах и в центре, в сущности они были бутафорными. Они собирались на свои сессии несколько раз в год, работали по несколько дней, и их работа заключалась практически только в голосовании по тем вопросам, которые были подготовлены исполнительными органами под руководством организаций коммунистической партии. Партийные организации (начиная с районного уровня) имели такую же структуру, как и исполнительные органы советов, и постоянно руководили государственными органами. В таких условиях было трудно говорить о самостоятельном функционировании последних.
Закон РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан» внес существенные изменения в название и структуру местных государственных органов.
Во-первых, были отменены названия «Советы народных депутатов» и «исполнительные комитеты» на сельском, поселковом, аульном, районном, городском и областном уровнях. Но хотя эти названия ушли в историю, высшее звено Советов — Верховный Совет — еще оставался.
Во-вторых, местные представительные органы стали называться маслихатами, а местные исполнительные органы — местными администрациями во главе с акимами.
В-третьих, маслихаты и администрации объединились под общим названием «местные органы государственного управления». Однако объединение маслихатов и местных администраций под общим названием не означало, что они станут заниматься одними и теми же местными вопросами государственного управления: в организационном отношении маслихаты и местная администрация отделены друг от друга.
Конституция РК 1995 г. закрепила указанную модель местных органов государства. Раздел Конституции, посвященный этим органам, называется «Местное государственное управление и самоуправление». В этом разделе в общих чертах говорится о местных органах государственного управления. Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» регулирует общественные отношения в области местного государственного управления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов, а также правовое положение депутатов
маслихатов. В этом законе впервые в Республике Казахстан дано определение местного государственного управления — это деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной указанным законом и другими законодательными актами.
В гл. 1 «Общие положения» названного закона освещаются следующие вопросы: основные понятия, используемые в законе; законодательство о местном государственном управлении; экономическая и финансовая основа деятельности местного государственного управления.
В законе говорится, что законодательство
о местном государственном управлении основывается на Конституции РК и состоит из настоящего закона и иных нормативных актов республики. Вместе с тем данный закон является основным специальным законом о местном государственном управлении. Специальным он является потому, что специально посвящен местному государственному управлению, другого такого закона нет. Но это не означает, что не могут быть приняты другие законы, которые будут изменять, дополнять этот закон. Рано или поздно соответствующие законы будут приняты. Такие законы станут составной частью рассматриваемого закона. Вместе с тем могут быть приняты нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные направления и механизмы обеспечения местного государственного управления в Республике Казахстан. Это могут быть законы и подзаконные акты: указы Президента РК, постановления Правительства РК. Для таких нормативных правовых актов положения Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» являются основой, то есть подзаконные нормативные акты принимаются на основе указанного закона и для его конкретизации. Все они в совокупности составляют законодательство о местном государственном управлении. Это законодательство применяется ко всем органам местного государственного управления в Республике Казахстан.
Надо отметить, что национальное законодательство может включать нормативные правовые акты, регулирующие другие области общественных отношений и содержащие нормы, относящиеся к местному государственному управлению11. Такие правовые нормы являются
составной частью законодательства о местном государственном управлении.
Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» содержит общие положения, относящиеся как к маслихатам, так и к акиматам. Так, экономическую и финансовую основу деятельности органов местного государственного управления маслихатов и аки-матов составляют:
- местный бюджет;
- имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;
- иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Закон «О местном государственном управлении» устанавливает для маслихатов и акима-тов общие основные требования и ограничения. Маслихаты и акиматы должны:
1) соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности (круг вопросов, относящихся к национальной безопасности, определен в специальном законе);
2) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан в пределах своих компетенций (хотя это их общая обязанность, законом установлены различные способы ее выполнения для маслихатов и акиматов);
3) при разработке и принятии планов развития своих территорий руководствоваться стратегическими планами развития Республики Казахстан.
Маслихаты и акиматы не должны:
1) принимать решения, не соответствующие общегосударственной внутренней и внешней, финансовой и инвестиционной политике (разумеется, решения этих органов не должны противоречить Конституции РК, законам и другим нормативным правовым актам);
2) принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах республики.
Правовая регламентация компетенции масли-хатов тесным образом связана с задачей повышения эффективности государственного руководства на местах, поскольку для осуществления местными органами своих функций особое значение имеет четкость закрепления их прав и обязанностей. Однако часто компетенция местных представительных и исполнительных органов по решению различных вопросов не разграни-
чивается, что создает определенные неудобства и разнобой при реализации полномочий на местах12. Необходимо провести законодательное разграничение полномочий местных представительных и исполнительных органов.
На сегодняшний день можно констатировать, что Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» в целом представляет местным представительным органам довольно широкий круг полномочий. Тем не менее на практике они не являются действенным инструментом местного управления. Причина такого положения в том, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность акимов и акиматов. Для того чтобы повысить роль маслихатов — местных представительных органов — в общественно-политической жизни республики, необходимо расширить их контрольные полномочия.
Примечания
1 Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года) // Казахстан. правда. 2007. 22 мая.
2 Там же.
3 Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. № 254-ІІІ «О внесении изменений и дополнений
в Конституцию Республики Казахстан» // Казахстан. правда. 2007. 22 мая. С. 2.
4 Мацупа, Л. В. Конституционно-правовые основы деятельности маслихатов — местных представительных органов Республики Казахстан : дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 114.
5 Европейская хартия о местном самоуправлении / Совет Европы. Страсбург, 1990.
6 Сапаргалиев, Г. С. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 2002. С. 187.
7 Там же. С. 192.
8 Курманбаева, С. К. Структура, функции и методы работы местного самоуправления в Республике Казахстан // Муниципальный менеджмент : учеб. пособие. Алматы, 2010. С. 64.
9 Нурмагамбетов, Р. Г. Конституционное право Республики Казахстан (в вопросах и ответах) / Р. Г. Нурмагамбетов, О. В. Черная. Костанай, 2010. С. 81.
10Мацупа, Л. В. Указ. соч. С. 109.
11 Чернышов, О. В. Возможности становления местного самоуправления в Казахстане при условии консолидации трех секторов гражданского общества // Местное самоуправление в Казахстане: особенности ситуации и перспективы развития : материалы меж-дунар. конф. и рабочего семинара регион. центров обучения гос. служащих / А. Е. Болобанов. Алматы, 2007. С. 110.
12 Там же. С. 112.
