CC BY
108
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2005. M 4
УПРАВЛЕНИЕ
В ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ А.Я. Лившин
НЕКОММЕРЧЕСКИЙ СЕКТОР В РОССИИ И МИРЕ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ
Одной из заметных тенденций развития современного мира является возрастающая роль неправительственных организаций в экономике, социальном развитии, политике и культуре. Этот феномен характерен для большинства стран, находящихся на разных уровнях благосостояния и переживающих разные этапы развития своих национальных рынков. Рост третьего (некоммерческого) сектора можно охарактеризовать как глобальный феномен. Если в 1981 г. количество международных неправительственных организаций не превышало 13 000, то к 2001 г. их число превысило 47 0001. Современные исследования подтверждают возникновение за последние 20 лет такого явления, как глобальное гражданское общество2. Свидетельством этому является, в частности, появление гигантских транснациональных НКО со сложными организационными структурами, распространяющих свою деятельность на большинство стран мира. В качестве примера можно привести такие организации: Международная амнистия, имеющая более миллиона членов и доноров в 140 странах мира; Федерация друзей Земли с ее 5000 местных организаций и миллионом членов; Care International — НКО с 10 000 наемных работников и ежегодным доходом лишь американского отделения в 450 млн долл.; и т.д.
Изучение комплекса социально-экономических и политических изменений, связанных с возрастанием роли НКО в современном мире, показывает, что третий сектор является важным элементом трансформации обществ в направлении от индуст-
Лившин Александр Яковлевич — доктор исторических наук, доцент.
1 Anheier H. Nonprofit Organizations: Theory, Management, Policy. L.; N.Y., 2005. P. 11.
2 Ibid.
риальной к постиндустриальной стадии развития; от мира, в котором господствовали национальные государства, к транснациональным и глобальным структурам. Некоммерческий сектор в настоящее время анализируется учеными как важнейшая составная часть гражданского общества, с одной стороны, и как система создания и доставки потребителю общественных благ — с другой. Некоторые авторы особо отмечают демократический, добровольный характер некоммерческого сектора, основанного на непринудительном характере осознанной гражданской инициативы3. Именно это отличает третий сектор от государства и сближает его скорее со структурами рыночной экономики. В отношении некоммерческих организаций появилось такое определение: «бизнес, имеющий общественную миссию»4. НКО сейчас воспринимаются как необходимый, возможно, ключевой элемент современной экономической системы, основанной на многообразии форм собственности5. Услуги, оказываемые организациями третьего сектора, во-первых, усиливают влияние фактора альтернативности выбора (т.е. потребитель имеет возможность выбора — обратиться к государству, бизнесу либо НКО), а во-вторых, снижают негативную роль фактора информационной асимметрии. Информационная асимметрия в условиях рынка проявляется в неравном доступе сторон к информации: продавец заведомо имеет преимущества перед покупателем за счет обладания более полной информацией. Отсутствие законодательно закрепленной возможности получать прибыль уменьшает информационную асимметрию между участниками НКО, так как получение прибыли является не основной, а побочной целью существования организаций третьего сектора. Тем самым система отношений в рыночной экономике становится более гуманной и гармоничной, ориентированной на человека, что отвечает современным тенденциям становления постиндустриального общества. Более того, в мире наблюдается процесс не просто усиливающегося взаимодействия между секторами, но и их взаимопроникновения, использования, например, приемов и методов управления, характерных для одного из секторов, в остальных. Например, коммерческие фирмы и корпорации активно заимствуют у некоммерческого сектора подходы к комплексному взаимодейст-
3 Cm.: Frumkin P. On Being Nonprofit. A Conceptual and Policy Primer. Cambridge; L., 2002. P. 3-5.
4 Nonprofit Organizations in a Market Economy. Understanding New Roles, Issues and Trends / Ed. by D. Hammack, D. Young. San Francisco, 1993. P. xvii.
5 Ibid. P. 23-56.
вию со стейкхолдерами6. Кроме того, многие НКО способны гибко адаптироваться к изменяющимся условиям за счет неформальных, «товарищеских» отношений внутри организаций, отсутствия чрезмерной забюрократизированности, характерной для крупных корпораций. Эти особенности менеджмента НКО становятся объектом пристального изучения со стороны коммерческих фирм.
Однако даже в развитых странах такое понимание роли и места третьего сектора сформировалось сравнительно недавно. Еще в 60-х и 70-х гг. некоммерческие организации были представлены как разрозненные и малосвязанные структуры, находящиеся на обочине таких секторов, как здравоохранение, образование, культура, социальная помощь7. Большинство организаций, даже в наиболее богатых и развитых странах, были небольшими и экономически весьма слабыми. Анализ причин и факторов, приведших к столь масштабным изменениям, увеличению экономической и политической роли некоммерческого сектора, требует специального исследования. Можно лишь отметить следующие обстоятельства, не претендуя на глубокий анализ каждого из них:
1. Постепенное признание политическими элитами многих стран, что государство далеко не всегда является наиболее эффективным механизмом оказания социальных услуг, помощи нуждающимся и малоимущим. Более гибкие, мобильные и действующие в конкурентной среде некоммерческие организации способны эффективнее тратить деньги — как частных (корпоративных) доноров, так и государственного бюджета. В результате были сформированы механизмы и инструменты государственного заказа, конкурсов и тендеров, направленных на вовлечение НКО в сферы, традиционно являвшиеся прерогативой государства.
2. Современная экономика во все возрастающей степени трансформируется в экономику услуг. Спрос на разнообразные и качественные услуги непрерывно возрастает, а удовлетворить их лишь силами коммерческого сектора не представляется возможным. Некоммерческие организации приходят в те сегменты сектора услуг, в ко-
6 Billis D. What can Nonprofits and Businesses Learn From Each Other? // Nonprofit Organizations in a Market Economy. Understanding New Roles, Issues and Trends. P. 335.
7 Hudson M. Managing at the Leading Edge. New Challenges in Managing Nonprofit Organizations. L., 2003. P. 1.
торых существует значительный спрос, но отсутствует адекватное предложение в силу их невысокой прибыльности. Речь идет об образовании, культуре и искусстве, в ряде случаев — о здравоохранении и других социальных услугах.
3. В современном обществе наблюдается подъем благотворительности. Организации третьего сектора реализуют свои проекты на деньги доноров — частных лиц и компаний. Филантропы склонны давать деньги не государству, а независимым частным организациям с высоким уровнем прозрачности и открытости. Именно в направлении такой модели НКО постепенно трансформируется большинство структур третьего сектора в развитых странах.
4. Колоссальный рост интереса к проблематике устойчивого развития и корпоративной социальной ответственности, введение международных стандартов социальной отчетности, стремление крупнейших фирм позиционироваться в качестве общественно полезных институтов диктуют усиление внимания к взаимодействию бизнеса и НКО, стимулируют поток ресурсов в третий сектор.
5. Усиление внимания к проблемам экологии и защиты окружающей среды. Огромную роль в экологическом движении и мониторинге состояния природной среды играют именно НКО.
В настоящее время признается, что важнейшей проблемой управления в некоммерческом секторе является создание устойчивой, высокодоходной организации с отлаженной и эффективной системой фандрайзинга. Термином «фандрайзинг» обозначается постоянная работа НКО с различными источниками финансирования, направленная на привлечение ресурсов в организацию. Устойчивость организации, как свидетельствует международный и российский опыт, обеспечивается наличием эффективного и правильно выстроенного руководящего органа (правления, совета директоров), умением осуществлять стратегическое планирование, стремлением выработать понятные и четкие критерии оценки эффективности организации, инвестированием в образование и повышение квалификации кадров, наличием ясной и точной системы отчетности. Фанд-райзинговая стратегия должна учитывать особенности и традиции филантропического поведения в том или ином обществе, наличие организационных и экономических возможностей для прибыльного инвестирования средств НКО, специфику на-
лотового регулирования. Большое значение имеет потенциал благотворительности, имеющийся не только у корпоративных доноров, но и у среднего класса. Соответственно разработка фандрайзингового инструментария, ориентированного на работу с широкими слоями населения — мелкими предпринимателями, наемными служащими, представителями академических кругов и людьми свободных профессий, а также с женщинами и молодежью, становится важнейшей управленческой задачей для современных НКО. Разумеется, руководители и менеджмент некоммерческих организаций должны учитывать и особенности экономики третьего сектора в данной стране.
Самый большой некоммерческий сектор в мире — американский. Общий ежегодный доход третьего сектора США — 486 млрд долл., что соответствует 6,7% национального дохода8. Доходы американского неправительственного сектора превышают размеры экономики большинства стран мира, включая, например, такие страны, как Индия, Австралия, Канада, Нидерланды, Испания. Если же сравнивать доходы третьего сектора США с объемом доходов некоммерческих секторов многих других стран, то соответствующий показатель американских НКО равен доходам некоммерческих секторов Японии, Германии, Великобритании, Франции, Нидерландов, Австралии, Аргентины и Бразилии, вместе взятым9. К некоммерческим организациям в США, в частности, относится половина больниц, четверть домов престарелых, примерно половина образовательных учреждений, 70% учреждений в сфере отдыха и рекреационных услуг, 90% оркестров и оперных театров, 70% помощи иностранным государствам в случае стихийных бедствий10. Ежегодно в качестве пожертвований американские НКО получают от частных лиц и корпораций 212 млрд долл., при этом 110 млн человек (56% населения старше 18 лет) являются добровольцами в третьем секторе. Доходы ряда собственно американских организаций далеко превосходят доходы как крупнейших международных НКО, так и крупных коммерческих корпораций. Самая могучая в экономическом отношении некоммерческая организация США, Lutheran Services in America, в 2001 г. имела доход в 7 млрд 655 млн долл.11
Третий сектор России и по количественным, и по качественным показателям трудно сравнивать с американским. Это,
8 Ibid. P. 11.
9 Ibid. P. 34.
10 Ibid. P. 11.
11 Ibid. P. 25.
однако, не должно заслонять от нас важную роль, которую российские НКО играют в экономической и социальной жизни страны. По некоторым показателям (количество людей, пользующихся услугами третьего сектора, динамичность, творческий потенциал и уникальные социальные инновации) некоммерческий сектор России выделяется в лучшую сторону среди многих стран с переходной экономикой и развивающимся рынком. С начала перехода к рыночной экономике, особенно после принятия в 1996 г. Федерального закона «О некоммерческих организациях», некоммерческий сектор являлся непрерывно возрастающим фактором социально-политической и экономической жизни современной России. При этом процесс становления и развития был далеко не безоблачным. Первый серьезный удар по экономике третьего сектора был нанесен через два года после принятия этого базисного законодательного акта. Экономический кризис и дефолт 1998 г. болезненно отразились на многих неправительственных организациях, приведя к сокращению доли третьего сектора в российском ВВП. Первоначально восстановление сектора протекало непросто, отставая по темпам от роста экономики в целом. Финансовый кризис 1998 г. привел к тому, что объем услуг, предоставляемых некоммерческими организациями, в неизменных ценах сократился почти в 3 раза. Вместе с тем многие десятки тысяч организаций доказали свою жизнеспособность, значительно улучшив управление, оптимизировав организационную структуру и в целом приобретя навыки развития в сложных экономических условиях. Особо важно, что и при неблагоприятной экономической конъюнктуре не уменьшилось количество людей, которым НКО оказывали различные услуги, включая все виды социальной поддержки. Несмотря на сокращение объема оказываемых услуг в денежном выражении, в наиболее сложный первый год послекризисного восстановления (1999) клиентами некоммерческих структур, по данным исследования Центра развития демократии и прав человека, стали около 30 млн человек, т.е. практически каждый пятый гражданин России12. В тот же период (1998) сектор создал 2 млн новых рабочих мест, а для работы на добровольной основе было привлечено более 3 млн человек. Это являлось показателем жизнеспособности третьего сектора в условиях непростой кризисной и посткризисной реструктуризации. Уже в 2001/02 г. темпы роста выпуска продукции и услуг НКО превысили тем-
12 См.: Шекова Е.Л. Экономика и менеджмент некоммерческих организаций. СПб., 2004. С. 31.
пы роста ВВП в целом. Вскоре возобновился и количественный рост некоммерческих организаций. К настоящему времени более 16% всех юридических лиц в России относится к той или иной организационно-правовой форме НКО. Для сравнения: доля количества организаций с государственной формой собственности составляет 5%, а находящихся в муниципальной собственности — 6%13. 16% от зарегистрированных в стране организаций всех форм собственности — это действительно немало. Сегодня российский некоммерческий сектор — это более 600 тыс. НКО и НПО, которые работают на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Динамику роста лучше всего характеризует такой факт: в 1992 г. (в стартовом году реальных рыночных реформ) организаций третьего сектора насчитывалось всего около 14 тыс.14, причем в большинстве своем они являлись продуктом последнего этапа горбачевской перестройки.
Однако ситуация и в наши дни остается в целом сложной и неоднозначной, что заставляет с осторожностью оценивать краткосрочные и среднесрочные перспективы НКО-сектора в Российской Федерации. В частности, большинство экспертных оценок исходят из того, что далеко не все НКО являются реально действующими, многие из них существуют лишь на бумаге, не платя никаких налогов и не имея никаких доходов. Отчасти подобная ситуация связана с социально-политической ситуацией в России, весьма непростыми условиями существования и развития гражданского общества, нестабильностью и недостаточностью общей законодательной базы в отношении неправительственного сектора. Анализ политико-правовых аспектов деятельности институтов гражданского общества выходит за рамки данной статьи. В качестве других важнейших причин можно назвать своеобразную структуру финансирования НКО в России, а также глубокие противоречия налогового законодательства и практики его применения. Понимание этих проблем в российском сообществе экспертов, ученых и специалистов-практиков усилилось после недавнего обнародования результатов исследований экономики третьего сектора в России, в частности выполненных Институтом экономики города15.
13 См.: Якимец В.Н., Никовская Л.И., Коновалова Л.Н. Теория и практика межсекторного социального партнерства в России. М., 2004. С. 33.
14 См.: Коновалова Л.Н, Якимец В.Н. Гражданское общество и неправительственные некоммерческие организации. М., 2002. С. 25.
15 В электронном виде доклад «Роль некоммерческого сектора в экономическом развитии России» (см.: www.urbaneconomics.ru/texts/php?folder_id=80&mat ^=145&раве^=4668). См. также: МК-Новости. 2004. 12, 13, 14 дек.
По последним данным, объем некоммерческого сектора России сегодня составляет 1,2% ВВП. При этом, по ряду оценок, в 1998 г., накануне кризиса, он составлял 2% ВВП16. Следует все же иметь в виду, что в силу несовершенства статистического инструментария, а также из-за того, что довольно значительная часть третьего сектора находится в зоне теневой экономики, реальные показатели вклада НКО в ВВП наверняка превышают значение 1,2%. Эта цифра (1,2%) в относительных масштабах российской экономики, в условиях продолжающегося экономического роста тоже представляет собой немалую величину. Чтобы оценить вес третьего сектора в экономике России на основе сопоставления с другими отраслями, а также с регионами, можно привести следующие оценки. Объем выпуска продукции и услуг некоммерческими организациями в 1,6 раза превышает объем продукции всей легкой промышленности страны и сравним с объемом продукции отрасли «жилищное хозяйство». Можно также сопоставить объем экономики НКО с валовым региональным продуктом 88 субъектов Российской Федерации. С этой точки зрения сектор некоммерческих организаций окажется на 12-м месте, пропустив вперед Москву, Тюменскую обл., Ханты-Мансийский автономный округ, Красноярский край, Санкт-Петербург, Республику Татарстан, Московскую обл., Свердловскую обл., Республику Башкортостан, Самарскую обл. и Краснодарский край.
В целом складывающаяся в России картина удельного веса третьего сектора в экономике похожа на ситуацию во многих странах с развивающимися рынками. Это понятно и объяснимо, учитывая то, что еще совершенно недавно никакого реального независимого третьего сектора в Российской Федерации просто не существовало, а в стране безраздельно господствовала государственная собственность. Следует иметь в виду и низкий уровень социального капитала в российском обществе, его доходящую до атомизации раздробленность и разобщенность, чрезвычайно слабую способность граждан свободно и добровольно создавать гражданские ассоциации. Большую негативную роль играет низкий уровень общественного доверия.
Вместе с тем Россия кардинально отличается от большинства развивающихся стран с точки зрения ключевых факторов, способствующих росту некоммерческого сектора. В част-
16 Шекова Е.Л. Указ. соч. С. 32.
ности, российское общество очень образованно, оно характеризуется высоким уровнем урбанизации. Спрос на качественное образование, в том числе высшее, не только не упал, но и вырос за последнее десятилетие. Логично предположить, что стабильно высокий спрос на образовательные услуги положительно сказывается на динамике третьего сектора. Кроме того, еще с советских времен общество привыкло к возможности пользоваться сравнительно большим объемом социальных услуг. Раньше эти услуги предоставлялись государством, а в настоящее время, ввиду неспособности государства поддерживать привычный для граждан уровень социального обеспечения, часть функций берет на себя НКО-сектор. Некоторую позитивную социокультурную роль играют богатые традиции благотворительности, существовавшие в стране до революции 1917 г. Эти традиции могут возродиться в условиях оживления Церкви и религиозной жизни. Подтверждением этому служит то, что целевые поступления в виде пожертвований именно от российских организаций и граждан преобладают над иностранной филантропической поддержкой НКО в нашей стране (см. ниже). Это, кстати, развеивает популярный миф о том, что третий сектор в России существует в основном благодаря ресурсам, поступающим от зарубежных доноров, и соответственно тотально зависим от них и проводит диктуемую ими политику.
Однако экономическое воздействие этих факторов, по крайней мере с позиций количественных показателей, до настоящего времени не слишком заметно. Сопоставление доли НКО в ВВП России и европейских стран, США, даже ряда развивающихся стран оказывается не в пользу России17 (рисунок).
Как видно на рисунке, Россия близка к Словакии и Бразилии, но существенно уступает, например, Венгрии. В чем же причина подобного отставания? Здесь следует проанализировать уже некоторые не количественные, а качественные аспекты развития экономики третьего сектора в России.
В частности, итоги исследования Института экономики города свидетельствуют, что государственная поддержка в форме поступлений из бюджетов различных уровней и внебюд-
17 Институт экономики города. Роль некоммерческого сектора в экономическом развитии России; Salamon L.M., Anheier H.K., List R., Toepler St., Soko-lowski S.W. and Associates. 1999 // Global Civil Society. Dimensions of the Nonprofit Sector: The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project; Национальные счета России в 1995—2002 гг.: Стат. сб. М., 2003.
жетных фондов составляет 1,2% в общем объеме финансирования НКО в России, тогда как выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг населению — 35,8%.
Основной источник финансирования подавляющего большинства некоммерческих организаций в России — это член-
ские взносы, пожертвования и другие безвозмездные поступления (63%). Из них поступления всех видов от населения составляют 15,6%, поступления из-за границы — 10,7%, поступления от российских юридических лиц — 73,7%. Таким образом, как отмечалось ранее, целевые поступления от российских юридических и физических лиц сильно преобладают над зарубежными источниками финансирования.
О чем говорят эти цифры? С одной стороны, обращает на себя внимание довольно высокий удельный уровень предпринимательских доходов в совокупном объеме финансирования третьего сектора. Многие НКО получают прибыль в результате самых разнообразных видов хозяйственной деятельности, которыми они вполне легально могут заниматься, включая получение внереализационных доходов (например, от различных видов инвестирования, от операций с ценными бумагами и др.). Сам по себе высокий уровень предпринимательских видов доходов не вызывает особого удивления, так как во многих странах удельный вес такого рода источников финансирования НКО не меньше, а зачастую и больше, чем в России. Однако нынешнее налоговое законодательство России не поощряет получение предпринимательской прибыли, как и в целом какую-либо экономическую активность третьего сектора (о чем еще пойдет речь). Тем не менее более 35% НКО составляет выручка от продажи товаров и оказания услуг. При этом следует оговориться, что налоговое законодательство в Российской Федерации не рассматривает оказание платных образовательных услуг некоммерческими организациями как предпринимательскую деятельность, в случае если полученная прибыль используется непосредственно на нужды развития образования, т.е. в этом наиболее динамичном секторе некоммерческого предпринимательства и некоммерческих услуг негативное влияние по сути "репрессивного" налогового законодательства не столь выражено. Тем не менее уместно предположить, что в целом по всему некоммерческому сектору и по всем видам его экономической деятельности предпринимательские доходы компенсируют недостаточность иных форм целевых поступлений в НКО. Представляется, что главной проблемой является нехватка бюджетного финансирования и доходов от выполнения работ по заказам государственных и муниципальных организаций, а также органов власти и самоуправления. Можно сказать, что увеличение финансирования из государственных бюджетов всех уровней является единственным реальным резервом
3 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
быстрого увеличения объемов экономики третьего сектора в России.
Почему не следует ожидать резкого увеличения потока ресурсов из иных источников, в первую очередь благотворительности? Частные лица в нашей стране слабо участвуют в филантропической деятельности: их пожертвования составляют лишь около 5% в общих средствах благотворительных организаций18. Этому имеется много причин: одна из них — сугубо технического порядка. В России очень сложно сделать благотворительный взнос: например, пожертвования способом почтовой рассылки осуществить практически невозможно. В итоге частному донору для осуществления благотворительного взноса необходимо идти в банк, заполнять сложные бумаги с множеством знаков (не менее шестидесяти цифр) и т.д. Кроме того, новое налоговое законодательство не поощряет индивидуальную филантропию. Действительно, граждане, делающие благотворительные взносы, имеют право на получение социального налогового вычета в сумме доходов, перечисляемых на благотворительные цели в виде денежной помощи лишь организациям науки, культуры, образования, частично или полностью финансируемым из государственных бюджетов разных уровней. Льготы могут быть даны в случае финансового взноса на развитие физкультуры и спорта. Филантропические взносы в независимые неправительственные организации никаких льгот не предусматривают. Но основные причины лежат в сфере социальной и культурной: средний класс находится лишь в стадии формирования, а навыки индивидуальной благотворительности практически утрачены за годы пребывания у власти коммунистического режима.
Не менее сложно обстоит дело и с корпоративной благо -творительностью. Из Налогового кодекса практически исчезли полностью все льготы для организаций-доноров: согласно второй части благотворитель (юридическое лицо) не может уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль на суммы средств, перечисленных на благотворительные и иные общеполезные цели. Такая льгота может быть предоставлена только законами субъектов Российской Федерации и только в части сумм налога, зачисляемых в их региональные бюджеты, причем в пределах 4%. Между тем еще совсем недавно, до 2001 г., в стране существовал и стимулировал корпоративную благотворительность налоговый вычет в размере 3—5%. Причем
18 Благие намерения. Что мешает развитию благотворительности в России // Известия. 2003. 13 мая.
эта льгота существовала по налогу в целом, а не только по его региональной составляющей.
Однако налоги — лишь часть проблемы. Многие руководители российских компаний отмечают, что перевод ими финансовых средств в какую-либо НКО сразу приводил к пристальному вниманию к донору со стороны правоохранительных органов и всякого рода проверяющих структур. Среди российского чиновничества до сих пор широко распространено убеждение, что если компания тратит значительные средства на благотворительность, значит она может что-то скрывать, например недоплаченные налоги, неучтенные активы и т.д. Это убеждение, как ни парадоксально, сочетается со стремлением оказывать нажим на многие компании с целью побудить их расходовать средства на социальные цели, на финансирование программ в области образования, культуры, помощи малоимущим и т. д. Так, в ходе социологического опроса организаций-доноров наличие «добровольно-принудительной» благотворительности отметили 14% опрошенных. Интересно, что представители компаний не видят в этом ничего особенного: лишь 6% опрошенных отрицательно оценили этот опыт. Не следует исключать того, что этот своеобразный «филантропический рэкет» опосредованно способствует налаживанию взаимоотношений с государственной бюрократией19. Хотя большинство компаний (87%) заявляют о планах развития своих благотворительных программ, реальной экономической основы для существенного наращивания потока ресурсов в третий сектор со стороны фирм и организаций ждать не приходится. Альтруизм руководства и создание позитивного имиджа компании — вот на чем, согласно современным исследованиям, держится российская корпоративная филантропия20. Причем в последний период имидж компании следует понимать, скорее, как имидж в глазах бюрократии, а не в глазах населения. Все эти обстоятельства создают весьма зыбкую почву для надежд на многократное (в разы) увеличение финансирования НКО со стороны российских компаний.
Таким образом, реальный ресурс лежит лишь в области использования бюджетных средств, и альтернативы этому в обозримом будущем нет. В докладе «Роль некоммерческого сектора в экономическом развитии России» эксперты Института экономики города сравнили долю государственного финанси-
19 См.: Крестникова И., Левшина Е. Корпоративная филантропия: мифы и реальность. Результаты социологического исследования. М., 2002. С. 39.
20 Там же. С. 49.
рования в бюджетах НКО в России и в ряде других стран. Полученные в итоге исследования данные весьма наглядны21.
Как мы уже знаем, государственная поддержка НКО в России составляет те же 1,2%, что и доля НКО-сектора в ВВП страны: это недопустимо мало по мировым стандартам. Если не сравнивать эту цифру с соответствующим показателем в Бельгии (76,8%) и Израиле (63,9%), которые выглядят чрезвычайно высокими по мировым меркам, в Нидерландах (59,0%), в Японии (45,2%), в США (30,5%), то во всех европейских посткоммунистических странах, например в Чехии (39,4%), Польше (24,1%) и др., этот показатель во много раз превышает соответствующий российский. В ряде неевропейских стран с развивающимися рынками доля государственной поддержки в бюджетах третьего сектора составляет: 44,2% — в Южной Африке, 19,5 — в Аргентине, 18,1 — в Перу, 15,5% — в Бразилии. Россия по данному показателю ближе Филиппинам (5,2%) и Кении (4,8%), но все же и от них отстает довольно значительно. В отличие от большинства стран мира российские НКО практически не включены в систему предоставления общественно значимых услуг, финансируемых государством. Лишь неправительственные организации, работающие в сфере предоставления образовательных услуг и в области культуры, получают несколько большую долю ресурсов из региональных и муниципальных бюджетных источников (3,9%).
Между тем бюджетные ресурсы, используемые самими федеральными, региональными и муниципальными органами социальной защиты и социальными службами, тратятся весьма неэффективно. Об этом говорит крайне медленное снижение уровня бедности, тяжелое положение многих слоев населения, особенно пожилых людей. В стране имеется огромный спрос на услуги, в первую очередь социальные, образовательные и культурные, которые коммерческий сектор в силу ориентированности на получение прибыли не стремится, да и не в состоянии удовлетворять. В свою очередь государство показывает примеры слабой эффективности: оно слишком забюрократизировано и поражено коррупцией. Разумной и экономически эффективной альтернативой могло бы стать использование денег налогоплательщиков для оказания социальных услуг при помощи организаций третьего сектора. По сравнению с госу-
21 Институт экономики города. Роль некоммерческого сектора в экономическом развитии России; The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project.
дарственными структурами НКО в большинстве случаев намного эффективнее: они более гибкие, обладают более совершенной организационной структурой и системой управления, ориентированной на деятельность в конкурентной среде.
Нельзя сказать, что в России совсем отсутствует опыт конструктивного взаимодействия между государством и НКО-сек-тором, в том числе в вопросах участия организаций третьего сектора в выполнении государственных программ. За последние годы было разработано достаточно много инновационных механизмов взаимодействия НКО и власти, причем инициатива выработки этих механизмов во многих случаях принадлежала институтам гражданского общества. В частности, можно назвать региональные либо муниципальные социальные гранты, региональные и муниципальные социальные заказы, тендерные механизмы, региональные ярмарки и конкурсы социальных проектов и др. Кроме того, существуют социально-технологические механизмы, при которых принципиально новые для России проекты получают государственную организационную и финансовую поддержку22. В частности, можно упомянуть организацию хосписов, проведение независимых экологических экспертиз, социализацию детей с ограниченными умственными и физическими возможностями и др. Среди других механизмов взаимодействия можно назвать создание государственными органами совместно с гражданскими ассоциациями новых неправительственных организаций, специально ориентированных на решение особо острых социальных проблем. Все это, однако, пока не привело к существенному увеличению потока финансовых и иных ресурсов в третий сектор. Реальной перспективой улучшения ситуации является обсуждаемая уже более двух лет перспектива преобразования муниципальных органов социальной помощи и защиты в некоммерческие органазации и передача в их распоряжение соответствующих бюджетов. В этом случае произошло бы значительное увеличение доли НКО-сектора в экономике России. Но перспективы подобной реформы неясны, особенно в контексте политических изменений, связанных с формированием вертикали власти.
Власть, мягко говоря, не повернулась лицом к некоммерческому сектору, о чем свидетельствует налоговая ситуация. Необходимость налоговых льгот для НКО никто не отрицает, и они предусмотрены российским законодательством. В част-
22 См.: Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство (государство— бизнес—некоммерческие организации). М., 2002. С. 12—13.
ности, целевые поступления всех видов в НКО не облагаются ни одним налогом: по российскому законодательству к ним относятся вступительные и членские взносы, паевые вклады, пожертвования, суммы, получаемые НКО из федерального, региональных и местных бюджетов. Кроме того, в эту же категорию включены средства, получаемые в рамках благотворительной деятельности, и имущество, переходящее к НКО в порядке наследования. Другими словами, сами организации третьего сектора не платят налоги с получаемых подобным образом ресурсов, хотя и отчитываются по ним в налоговых органах.
На этом в основном и заканчивается то, что можно отнести к позитивной стороне системы налогообложения НКО в России. Одним из фундаментальных противоречий регулирования третьего сектора является отсутствие определения статуса PBO (public benefit organization) в законодательстве и отделения данного типа от других организаций — MBO (mutual benefit organization). Соответственно имеющиеся для НКО льготы, в отличие от общемировой практики, не привязаны к статусу PBO. Некоторой формой компенсации этого недостатка являются льготы по ряду налогов, например по налогу на добавленную стоимость, для благотворительных организаций и условные льготы по имущественным налогам (в случае отсутствия предпринимательской деятельности) для той категории НКО, которая в России именуется «общественное объединение». Но в целом законодательство не регламентирует не только статус PBO, но и формы общественно полезной деятельности, которые позволяли бы организации претендовать на данный статус.
Ситуация с налогами в третьем секторе, как уже отмечалось, ухудшилась с проведением налоговой реформы в 2001—2002 гг. Философией этой реформы, в целом весьма разумной, было уменьшение ставок налогообложения с одновременной минимизацией льгот для разных категорий налогоплательщиков. Однако при этом подход к коммерческим организациям и к НКО оказался одинаковым, что, конечно, недопустимо. Во-первых, как уже отмечалось, были практически полностью ликвидированы налоговые льготы для доноров — частных лиц и компаний. Во-вторых, НКО были лишены льгот по важнейшим налогам, таким как налог на прибыль и НДС.
Начиная с 2002 г. налог на прибыль распространен на все поступления в некоммерческие организации, не относящиеся к целевым поступлениям (т.е. не относящиеся к пожертвованиям, благотворительным и членским взносам и пр.). Даже
в случае, если полученная прибыль расходуется на уставные цели организации, например на программы социальной поддержки малоимущих и другие общественно полезные проекты, НКО должны платить налог на прибыль в полном объеме. Причем НКО, в отличие от коммерческих организаций, не имеют права уменьшать налогооблагаемую прибыль на так называемые «деловые расходы» — суммы, идущие на покрытие организационных расходов и на функционирование организации в целом (используя применяющуюся в России терминологию, не имеют права относить их на себестоимость). Другими словами, в отношении налогообложения прибыли коммерческие организации имеют преимущества перед НКО. Вероятно, логика разработчиков налогового законодательства в этой части исходила из стремления ограничить предпринимательскую активность НКО, а также исключить случаи теневого предпринимательства под вывеской неправительственных организаций. Однако результат для третьего сектора оказался негативным, особенно в условиях его недофинансирования. Официально установленных льгот по налогу на прибыль для НКО на федеральном уровне в России почти нет. В Москве же, например, пониженная ставка налога установлена для общественных организаций инвалидов. Как уже отмечалось, платная образовательная деятельность в случае использования прибыли на развитие образования не считается предпринимательской и не влечет налога на прибыль. У религиозных организаций не считаются предпринимательским доходом и не облагаются налогом суммы имущества (включая денежные средства), которые получены религиозной организацией в связи с совершением религиозных обрядов и от реализации религиозной литературы и предметов религиозного назначения.
Еще более странная ситуация возникла с обложением НКО налогом на добавленную стоимость. По ст. 143 Налогового кодекса России с 2001 г. все некоммерческие организации облагаются НДС. Объектом обложения является реализация товаров, проведение работ, оказание услуг (как на возмездной, так и на безвозмездной основе). Передача имущества (оказание услуг) на безвозмездной основе признается реализацией и подпадает под обложение НДС даже при отсутствии операций на платной основе и какой-либо предпринимательской деятельности. Разумеется, в силу их специфики всю деятельность НКО можно квалифицировать как «оказание услуг», включив сюда все виды помощи всем категориям населения, любые призы, подарки и т.д. Кроме того, по российскому налогово-
му законодательству передача некоммерческими организациями товаров и выполнение работ для собственных нужд (например, собственное строительство и ремонт) тоже подлежат обложению НДС. Несколько лучше обстоит ситуация для тех лиц и организаций, которые передают НКО основные средства и/или иное имущество на ведение основной уставной непредпринимательской деятельности. В этом случае передающие основные средства организации (в том числе некоммерческие, в случае если они передают имущество другим НКО) не платят НДС по данной операции23. Впрочем, эта норма не распространяется на операции по передаче товаров, услуг и результатов интеллектуальной деятельности24.
В результате возникает достаточно абсурдная ситуация. НКО по закону вынуждены платить НДС по действиям с "материальными ценностями", не обращающимися на рынке и по которым отсутствует информация об их рыночной стоимости: например, в детские дома, приюты для бездомных и подобные социальные учреждения НКО передают собранные у населения ношеные, старые вещи, и это влечет за собой взимание НДС; или в российские школы передаются морально и физически устаревшие компьютеры, изготовленные в начале 90-х гг. Однако российское Министерство по налогам и сборам разработало особые методики расчета НДС по подобным безвозмездным операциям. Не углубляясь в анализ этих методик, следует сказать, что в реальной жизни они не применяются и это делает ситуацию еще более абсурдной. Так, П.Ю. Гамольский, один из руководителей Клуба бухгалтеров и аудиторов НКО (очень авторитетной российской организации), утверждает, что ему неизвестны случаи с момента появления в Налоговом кодексе указанных норм, когда налоговые органы на практике требовали расчета налоговой базы по безвозмездным операциям некоммерческих организаций25. Иными словами, по закону НКО должны платить НДС по безвозмездным операциям, составляющим основу их деятельности, но налоговые органы закрывают глаза на неуплату налога. Эта ситуация потенциально очень опасна, поскольку третий сектор является заложником любых изменений политической конъюнктуры: ко многим организациям могут быть предъяв-
23 См.: Гамольский П.Ю., Толмасова А.К. Некоммерческие организации: бухгалтерский учет, налогообложение и правовой статус. М., 2004. С. 72—73.
24 Там же.
25 Там же. С. 74.
лены претензии по неуплате налогов и они могут быть ликвидированы.
Это лишь наиболее яркие примеры несовершенства налогового законодательства в отношении НКО, позволяющие его квалифицировать как репрессивное. В последнее время, впрочем, появились признаки возможного улучшения ситуации. О том, что налогообложение НКО нуждается в системных изменениях, много говорилось на состоявшейся в 2004 г. в Москве крупной конференции «Проблемы налогообложения некоммерческих организаций и благотворительности». Выступивший на конференции заместитель министра финансов России С.Д. Шаталов признал, что налоговая реформа не всегда учитывает специфику деятельности некоммерческого секто-ра26. Он отметил, что сегодня на повестку дня может быть поставлена разработка концепции специального налогового режима для НКО. По мнению заместителя министра, в данное время задачей экспертов является разработка параметров, допускающих применение специального режима и которые сведут к минимуму возможность злоупотребления некоммерческим статусом налогоплательщика27. Отрадно уже то, что в правительстве понимают необходимость стратегии системных изменений налогового законодательства путем придания НКО статуса особого налогоплательщика, вытекающего из их социальной, организационной и экономической специфики.
Еще один позитивный сигнал обществу был послан вступившими в силу с 1 января 2005 г. поправками к ст. 217 Налогового кодекса. Согласно этим поправкам, освобождаются от налога на доходы физических лиц (как известно, в России действует плоская шкала налогообложения, равная 13%) суммы единовременной благотворительной материальной помощи, оказываемой официально зарегистрированными российскими и иностранными благотворительными организациями. Здесь стоит сказать о подоплеке этого события. Согласно ранее действовавшим правилам, налог на доходы до 1 января 2005 г. не уплачивался благополучателем, только если помощь ему оказывала организация из специального списка Правительства России, а не любая официально действующая благотворительная НКО, причем в данный список входила только одна организация — Национальный военный фонд. Попытки благо -творительных организаций добиться включения в данный спи-
26 Налогообложение НКО нуждается в системных изменениях // Бизнес и общество. 2004. № 3 (22). С. 44.
27 Там же.
сок, в том числе и в судебном порядке, к успеху не приводили. Мало того, что наличие любых «специальных списков», попадание в которые сулит льготы, — это прямой путь к коррупции. Неприемлемость старого положения заключалась в том, что малоимущие граждане, старики, больные дети и прочие категории социально незащищенных получателей помощи со стороны НКО обязаны были платить налог на доходы, причем не только с помощи в денежной форме, но и в любой иной. В регионах были попытки взимания 13% стоимости с каждой тарелки супа, раздаваемого бездомным и неимущим суповыми кухнями.
Очень важно, что произошедшие позитивные изменения стали возможны благодаря активной позиции самих организаций третьего сектора, в частности коалиции НКО под названием «За справедливое налогообложение некоммерческих организаций», действующей с 1998 г. Координатором коалиции является Центр развития демократии и прав человека.
Экономика третьего сектора России в настоящее время находится на перепутье. Сложности развития гражданского общества, несовершенство налогового законодательства объективно препятствуют укреплению хозяйственных основ сектора, увеличению его доли в ВВП. С другой стороны, объективные потребности модернизации, включая проведение необходимых социальных реформ, требуют создания современных, гибких и адаптированных к рыночной экономике и конкурентной среде механизмов социальной поддержки, оказания социальных услуг. Эти механизмы позволили бы снизить издержки, связанные с пересмотром подходов к социальным обязательствам государства и отказом от устаревшей и практически не изменявшейся до недавнего времени советской модели социального обеспечения. Практика недавно начавшейся монетизации льгот показала всю сложность подобного рода реформ и необходимость создания компенсационных механизмов разного типа. Одним из них могло бы стать увеличение государственного финансирования третьего сектора и частичное переключение функции социальных услуг с государства на НКО. Этого же требует стабильно высокий спрос на качественное образование, на искусство и культуру в целом. Ближайшие несколько лет могут стать определяющими в развитии некоммерческого сектора.
