CC BY
45УДК 342.9 (470)
П. Е. Спиридонов
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Рассматриваются некоммерческие организации как участники административно-процессуальных правоотношений. Анализируются особенности административно-процессуальной правосубъектности и административно-процессуального статуса некоммерческих организаций. Выделяются виды административно-процессуальных правоотношений, в которые могут вступать некоммерческие организации. Обращается внимание на то, что выполнение публичных функций некоммерческими организациями может облекаться в административно-процессуальные формы, а поэтому будет являться результатом опосредованного вовлечения государством некоммерческих организаций в сферу государственного управления. И, как следствие этого, - возникновение нового типа административно-процессуальных правоотношений.
К л ю ч е в ы е с л о в а: некоммерческие организации, административный процесс, административно-процессуальные правоотношения, административно-процессуальный статус, административно-процессуальная правосубъектность, публичные функции, государственно-властные полномочия
NON-PROFIT ORGANIZATION AS SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE PROCESS
Non-profit organizations as participants of administrative procedural legal relations are considered. The features of administrative procedural legal personality and administrative procedural status of non-profit organizations are analyzed. The types of administrative procedural legal relations, which are entered by non-profit organizations, are singled out. Attention is drawn to the fact that the performance of the public functions by non-profit organizations can be put into administrative procedural forms, so it will be the result of the indirect involvement of non-profit organizations by the state in the sphere of public administration. The result of this will be the emergence of new type of administrative procedural legal relations.
K ey w o r d s: non-profit organizations, administrative process, administrative procedural legal relations, administrative procedural status, administrative procedural legal personality, public authority.
Изменения, происходящие в материальных административных правоотношениях, влекут за собой и изменение административно-процессуальных правоотношений. В данной статье мы постараемся рассмотреть особенности административно-процессуального положения таких субъектов административного процесса, как некоммерческие организации.
Как справедливо отмечают Е. Б. Лупарев, М. Б. Добробаба, Т. В. Мокина, специфика субъектного состава публичных правоотношений во многом определяется государственной политикой, в большей или меньшей степени ориентированной на концентрацию или деконцентрацию власти. Современное состояние государственной политики в Российской Федерации в этой части
© Спиридонов П. е., 2018
являет собой тенденцию двуединой направленности. С одной стороны, идет процесс централизации публично-правовых полномочий в руках федерального центра, а с другой - ряд полномочий делегируется органам местного самоуправления и государственным и негосударственным организациям, не являющимся государственными органами. В связи с этим такие организации становятся обязательными субъектами публично-правовых правоотношений1. Вышеназванные авторы к общеобязательным субъектам всех без исключения публичных правоотношений относят: государственные органы, органы местного самоуправления, организации и лица, наделенные законом отдельными государственными или муниципальными властными полномочия-ми2. В таком случае уместно отметить, что административно-процессуальные правоотношения
будут относиться к разновидности публичных. При этом одним из обязательных субъектов таких правоотношений выступят некоммерческие организации как организации, наделенные законом отдельными государственными властными полномочиями.
На наш взгляд, лиц, которые в соответствии с административно-процессуальными нормами наделены административно-процессуальными правами и обязанностями, можно отнести к субъектам административного процесса. Следует учитывать, что в теории административного процесса принято делить субъектов административного процесса на индивидуальные и коллективные. Такое деление вытекает из классификации субъектов административного права, поэтому, по мнению В. Д. Сорокина, система субъектов административного процесса может быть представлена в следующем виде:
«1. Индивидуальные субъекты - граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.
2. Коллективные субъекты:
а) органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, внутренние подразделения этих органов;
б) исполнительные органы местного самоуправления;
в) предприятия и учреждения различных форм собственности;
д) государственные и муниципальные служащие, правомочные разрешать индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления;
е) предусмотренные законом иные органы государственной власти и их представители»3.
Как видно из представленной классификации, место в ней некоммерческим организациям не определено, но в качестве субъектов административного процесса выделяются общественные объединения. На наш взгляд, целесообразно выделить всю группу некоммерческих организаций, а не только общественные объединения. Процессуальный статус субъектов административно-процессуальных правоотношений, как справедливо отмечает О. В. Муза, является производным от общего административно-правового статуса и предусматривает реализацию процессуальных прав и выполнение процессуальных обязанностей в ходе возникновения, изменения или прекращения административно-процессуальных правоотношений4.
В современных условиях положение некоммерческих организаций в системе субъектов административного процесса приобретает другое значение в силу изменений, происходящих в результате эволюции административных и адми-
нистративно-процессуальных правоотношений.
Как уже было отмечено, некоммерческие организации стали наделяться публичными функциями, которые могут реализовываться посредством властных полномочий. Таким образом, некоммерческие организации стали участниками административно-процессуальных и административно-правовых отношений уже не как подвластные, а наоборот, как властвующие субъекты.
Исходя из рассматриваемой проблемы можно привести позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении КС РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П. В нем указано, что Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Там же сказано, что статус таких некоммерческих организаций, как нотариальная палата, проявляется, прежде всего, в том, что они осуществляют контроль исполнения нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, а также обращаются в суд с ходатайствами или представлениями о лишении их права нотариальной деятельности за нарушение законодательства.
Какие особенности административно-процессуального статуса некоммерческих организаций можно выделить?
Во-первых, как уже было отмечено, некоммерческие организации в административно-процессуальных правоотношениях выступают как коллективные образования, реализующие не просто ряд публичных функций государства, а осуществляющие деятельность, которая может носить властный характер по отношению к другим участникам административно-процессуальных правоотношений. При этом некоммерческие организации вступают в процессуальные правоотношения как сами, так и через своих должностных лиц или специально созданные органы. Так, согласно Положению об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее - Госкорпорация «Росатом») осуществляет государственный строительный надзор, в процессе которого Госкорпорация «Ро-сатом» применяет положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Во-вторых, административно-процессуальный статус некоммерческих организаций устанавливается многочисленными административно-процессуальными нормами, которые содержатся как в законах, так и в подзаконных актах5, а в некоторых случаях в так называемых «корпоративных» актах (например, Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый на I Всероссийском съезде адвокатов 31 января 2003 г., содержит процедурные основы дисциплинарного производства и полномочия органов адвокатских палат).
В-третьих, наличие властных полномочий у некоторых некоммерческих организаций ведет к тому, что они становятся юрисдикционными органами в административно-юрисдикционных производствах, производстве по делам об административных правонарушениях, административно-дисциплинарных производствах. Так, согласно п. 11 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица Госкорпорации «Росатом» имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2-4 ст. 14.1 КоАП России. Перечень таких должностных лиц определен Приказом Госкорпорации «Росатом» от 20 января 2011 г. № 1/19-П «Об утверждении Перечня должностных лиц Госкорпорации "Роса-том", имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях». Исходя из этого должностные лица Госкорпорации «Ро-сатом» имеют право осуществлять меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В-четвертых, некоммерческие организации в ряде случаев наделяются полномочиями по осуществлению административных процедур. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"» Госкорпорация «Роскосмос» осуществляет:
- лицензирование космической деятельности, ведение реестра выданных лицензий;
- лицензионный контроль;
- полномочия государственного органа в области регистрации и ведения национального регистра запускаемых космических объектов;
- выдачу разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов космической инфраструктуры, находящихся в ведении Госкорпорации «Роскосмос» и организаций Госкорпорации «Роскосмос», в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и др.
Можно констатировать, что некоммерческие организации являются субъектами разных административно-процессуальных правоотношений, к которым будут относиться, например, административно-процессуальные правоотноше-
ния, связанные:
1) с регистрацией некоммерческих организаций в органах юстиции;
2) включением некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функций иностранного агента;
3) производством по делам об административных правонарушениях;
4) административно-дисциплинарным производством;
5) реализацией контрольных полномочий органами исполнительной власти в отношении некоммерческих организаций (например, органами юстиции);
6) осуществлением контрольных полномочий самими некоммерческими организациями;
7) обжалованием действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц;
8) другие.
Следует остановиться на особенностях административно-процессуальной правосубъектности некоммерческих организаций. О. В. Муза отмечает, что преимуществом процессуальной правосубъектности в административном процессе считается строгое закрепление в законодательстве процессуальных прав участников административно-процессуальных отношений и возможностей их реализации. При этом объем прав и обязанностей субъектов административно-процессуальных правоотношений зависит от законодательной регламентации их правового положения, обусловленного характером отдельных видов административно-процессуальных правоотношений6.
Административно-процессуальная правосубъектность некоммерческих организаций включает в себя такие категории, как административно-процессуальная правоспособность и административно-процессуальная дееспособность. Под административно-процессуальной правоспособностью некоммерческих организаций следует понимать их способность иметь административно-процессуальные права и обязанности, установленные административно-процессуальными нормами. Административно-процессуальной дееспособностью будет выступать способность некоммерческой организации реализовать предусмотренные административно-процессуальными нормами соответствующие процессуальные права и обязанности.
Интерес представляет момент возникновения административно-процессуальной правоспособности у некоммерческих организаций. Так, Е. Б. Лупарев, М. Б. Добробаба, Т. В. Моки-на указывают: «Момент возникновения правоспособности организаций определяется момен-
том их создания. В этом смысле следует четко отграничивать момент создания организации и момент приобретения ею статуса юридического лица, если организационно-правовая форма организации предполагает это. Если говорить об организации безотносительно их статуса как юридического лица, то моментом приобретения организацией правоспособности следует считать момент полного юридического оформления учредительных документов организации... С момента своего создания и до момента государственной регистрации в качестве юридических лиц большинство организаций существует без статуса юридического лица. Соответственно, правоспособность юридического лица у иных организаций (не относящихся к государственным органам) возникает с момента их государственной регистрации регистрирующим органом»7. На наш взгляд, нельзя полностью согласиться с данным мнением. Если обратиться к Гражданскому кодексу Российской Федерации, то в ч. 1 ст. 48 указывается: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде». Из легального определения юридического лица следует, что не всякая организация является юридическим лицом. Можно предположить, что момент возникновения административно-процессуальной правосубъектности некоммерческих организаций возникает с момента их создания, а не с момента государственной регистрации в качестве юридического лица. Созданная, но незарегистрированная некоммерческая организация, в зависимости от вида и организационно-правовой формы, наделяется административно-процессуальным правом, обязанностью пройти административную процедуру государственной регистрации, т. е. будет потребителем государственной услуги, предоставляемой органами юстиции. Порядок предоставления такой государственной услуги установлен Административным регламентом предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утвержденным Приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455. Также следует учитывать, что государственная регистрация организации в качестве юридического лица важна для понимания момента возникновения гражданской правосубъектности.
Особняком стоят административно-процессуальные правоотношения, связанные с внесением некоммерческой организации в реестр неком-
мерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Такая административная процедура может быть выполнена как в добровольном порядке, когда некоммерческая организация представляет соответствующие документы в органы юстиции, так и принудительно - когда органы юстиции, при выявлении соответствующих фактов, вносят некоммерческую организацию в такой реестр.
Правоспособность некоммерческих организаций обусловлена следующими особенностями:
1) реализация некоммерческой организацией ряда делегированных ей публичных властных полномочий;
2) необходимость вступления в административно-процессуальные правоотношения по иным причинам.
Нельзя не обойти вниманием вопросы административно-процессуальной правосубъектности, связанной с административным судопроизводством. Согласно ч. 1 ст. 5 КАС РФ способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно КАС РФ и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере. Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит:
- общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим;
- общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, - по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.
Можно констатировать, что выполнение публичных функций со стороны некоторых некоммерческих организаций может облекаться в административно-процессуальные формы. Следо-
вательно, это будет являться результатом опосредованного вовлечения государством некоммерческих организаций в сферу государственного управления, что влечет за собой возникновение нового типа административно-процессуальных правоотношений. Такие административно-процессуальные правоотношения могут складываться в разные виды систем:
1) некоммерческая организация - член некоммерческой организации;
2) некоммерческая организация - организации, учреждения, находящиеся в ведении некоммерческой организации;
4) некоммерческая организация - организации, учреждения, не находящиеся в ведении некоммерческой организации;
3) некоммерческая организация - органы исполнительной власти;
4) другие.
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
Спиридонов П. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права
e-mail: [email protected]
тел.: 8(911)220-89-66
1 См.: Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Общая теория публичных правоотношений. М. : Юр-литинформ, 2011. С. 79.
2 См.: Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Указ. соч. С. 87.
3 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учебник. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2004. С. 239-240.
4 См.: Муза О. В. Особенности административно-процессуальной правосубъектности // Журнал российского права. 2013. № 11.
5 См.: Спиридонов П. Е. Административно-процессуальное законодательство и административная реформа в Российской Федерации : современное состояние и перспективы развития // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина. 2018. № 1. С. 153-155.
6 См.: Муза О. В. Указ. соч.
7 См.: Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Указ. соч. С. 94-95.
Saint-Petersburg University of State Fire Service of Emercom of Russia
Spiridonov P. E., Ph.D., Associate Professor of the Theory and History of State and Law Department e-mail: [email protected] tel.: 8(911)220-89-66
