CC BY
94
Дарья ДЕЕВА
НЕФОРМАЛЬНЫЕ ПРАКТИКИ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ ЦЕНТРА И ГУБЕРНАТОРОВ
Статья посвящена роли неформальных практик во взаимоотношениях центральной власти и глав регионов. Рассматриваются основные изменения, происшедшие в ресурсной базе российских губернаторов, а также факторы, оказывающие влияние на характер неформального взаимодействия федерального центра и региональных руководителей. This article discusses informal practices in relationship between federal center and governors. It also describes the main changes which happened in governors’ resources. Key factors influencing on the character of informal interaction between federal government and regional directors are considered.
Ключевые слова:
центральная власть, регионы, губернаторы, фавориты; federal authority, regions, governors, favorites.
ДЕЕВА
Дарья
Михайловна — аспирант кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова deyeva_dm@mail.ru
Как известно, после прихода к власти в 2000 г. В.В. Путина в России стартовал процесс «рецентрализации», в резуль -тате которого произошло изменение соотношения элитных групп, вытеснение региональных элит из федерального политиче -ского процесса, а также перераспределение ресурсов в пользу феде -рального центра. Одни исследователи отмечают, что предпринима -емые федеральным центром шаги постепенно искореняют губерна -торскую власть. Другие склонны полагать, что данные инициативы центра дают губернаторам большую свободу действий. Бесспорно лишь то, что происшедшие изменения усилили стремление регио -нальных руководителей приспособиться к своей новой политиче -ской роли, осознать те ограничения, в условиях которых им при -ходится действовать.
Огромную роль в развитии отношений федерального центра и регионов на сегодняшний день играют неформальные практики. За счет сокращения числа открытых технологий и механизмов государственного управления возрастает уровень использования в дан -ном процессе различных полутеневых практик, которые предпо -лагают «образование особых структур госуправления, постановку ими закрытых от общественности целей и использование “серых” схем и средств распределения ресурсов, как правило, нарушающих нормы общественной морали и балансирующих на грани наруше -ния закона»1.
Характер и вид неформального взаимодействия федерального центра и регионального руководства зависят от экономического потенциала региона (является ли регион донором или реципиентом; наличие у губернатора «дружеских» связей с президентом, главой правительства и представителями других высших государственных органов; сила исполнительной власти в регионе; особенности стра -тегий, реализуемых центром по отношению к данному субъекту РФ; уровень электоральной поддержки конкретного губернатора и т.д.).
Несмотря на то что губернаторы лишились своего влияния на федеральном уровне, они все еще остаются символами власти в своем регионе. Губернатор по своему статусу, формальным и нефор -мальным ресурсам выступает как «узел концентрации региональ
1 Соловьев А.И. Латентные структуры управления государством, или игра теней на лике власти // Полис, 2011, № 5, с. 77.
ного политического влияния, как инструмент консолидации региональной элиты»1. Использование неформальных правил взаимодействия с центральной властью позволяет региональным руководителям повысить уровень своей репутации, что помогает минимизировать число проблем при управлении подведомственным регионом. Таким образом, неформальные практики взаимодействия губернатора с центром являются важнейшей составляю -щей его ресурсной базы.
Для своего благополучия в новых усло -виях губернаторы все больше стремятся стать «фаворитами» центральной власти путем проявления к ней сильнейшей лояльности. Главам регионов крайне выгодно поддерживать существующую вертикаль власти в силу получения воз можности доступа к дополнительным благам, которые отсутствуют у не встро енных в данную вертикаль акторов. Политику фаворитизма практикуют и сами губернаторы в отношении местного самоуправления. Если глава муници -пального образования нравится губерна -тору и лоялен к нему, то он будет обеспе чен ресурсами, а если не нравится — для отказа найдутся различные формальные основания.
Одним из действенных вариантов завоевания симпатии со стороны цен тра, который впоследствии даст возможность лоббирования региональных интересов, является принадлежность к партии «Единая Россия». После отмены Путиным прямых выборов глав субъек -тов РФ в 2004 г., губернаторы стали один за другим вступать в партию власти. На сегодняшний день «принадлежность губернатора к “Единой России” создает известные ограничители по жесткости его устранения с поста. Представителей “Единой России” стараются убирать без серьезных резонансов и с предоставле нием каких то других статусных постов. Поэтому принадлежность к “ЕР” зна -чительно снижает риски привлечения к уголовной ответственности. Но вместе с тем партийный билет перестал давать 100 - процентный иммунитет от уголов -ного преследования... Принадлежность к “Единой России” перестала быть отли
1 Дахин А. Система власти в России в 2000-х годах и модели политического управления регионами // Полис, 2009, № 2, с. 54.
чительной чертой, она перестала быть льготой»2.
Отправка в отставку представителей «Единой России» происходит, как пра -вило, из за нанесения своей деятельно стью вреда репутации партии. Однако действующая власть пытается всячески опровергать важность партийной принад -лежности при принятии решений отно сительно управления регионами. В каче стве примера можно привести назначение в марте 2013 г. временно исполняющим обязанности губернатора Забайкальского края Константина Ильковского — депу -тата Госдумы, избранного по региональ -ному списку «Справедливой России» от Республики Бурятия. По словам пресс -секретаря главы государства Д. Пескова, «при принятии решения президент руко водствовался в первую очередь не партий ной принадлежностью, хотя Ильковский является беспартийным, а его деловыми и личными качествами, а также опытом работы в регионе»3. Однако, помимо про -фессиональных качеств, можно выявить и другие причины назначения эсэра на дан ный пост. По мнению генерального дирек тора Центра политических технологий А. Макаркина, назначение Ильковского — «это некая часть договоренности — эсэры отказываются от контактов с радикаль -ной оппозицией, исключают из своего руководства тех членов, которые не отка зались от членства в Координационном совете оппозиции и в результате полу чают за это назначение их представителя в губернаторы»4. Отсюда можно сделать вывод, что появление губернатора, не являющегося членом правящей партии, целиком и полностью зависит от решения Кремля.
Как было отмечено ранее, экономиче ский потенциал региона определяет специ фику неформальных отношений между его главой и центром. Очевидно, что к главе дотационного региона будут при слушиваться гораздо меньше, чем к главе региона с сильной экономической базой. В регионах донорах существует благо приятная почва для принятия собствен ных решений и реализации собственных
2 Партбилет «Единой России» не оправдал надежд российских губернаторов // http://tabloid. vlasti.net/news/222454
3 Губернаторская беспартийность // http://www. ng.ru/politics/2013-03-01/1_gubemator.html
4 Там же.
проектов, т.к. не приходится постоянно просить деньги у Кремля. Поэтому для «сильных» регионов наиболее желанной представляется модель так называемого дуалистического федерализма, при кото рой федеральная и региональная власти не зависят друг от друга и обладают самосто ятельным статусом, установленным в кон ституции. Дотационные регионы априори стремятся к модели кооперативного феде рализма, который, наоборот, характеризу ется взаимодействием двух сторон с целью достижения взаимной выгоды и позво -ляет им получить от центра необходимую помощь и поддержку.
Весомым стимулом к увеличению неформальных практик взаимодействия между центром и регионами явилась межбюджетная реформа А. Кудрина, по -следствиями которой стало выстраивание одновременно политической и финансо вой вертикалей власти. В бюджеты регио нов перестали поступать наиболее весо мые налоги — НДС (более 15% доходов консолидированного бюджета страны), природоресурсные налоги (еще 10%). Значительная часть фискальной нагрузки на сырьевой сектор была перенесена с налогов на экспортные пошлины (более 22% доходов консолидированного бюд жета России), от которых регионам также не достается ничего. Субъектам РФ оста -лись лишь налог на доходы физических лиц и налог на прибыль. В результате регионов доноров осталось лишь около 10, остальные же регионы стали целиком зависимыми от субсидий Министерства финансов. Благодаря данной реформе федеральный центр сформировал у губернаторов бюджетную зависимость, что способствовало укреплению власт ной вертикали и повысило лояльность глав регионов. Бюджетный федерализм в стране был практически истреблен. Более того, мэры городов и главы муни ципальных образований также остались практически без собственных источни ков поступлений.
Федеральные связи главы региона ста новятся особенно полезными в экстра ординарных ситуациях. Показательным примером служит период лесных пожа ров 2010 г. В таких условиях глава региона должен был грамотно использовать мощ ности федеральных ресурсов для реше ния экстренной проблемы посредством оперативного информирования центра
о чрезвычайности ситуации и направ ления запроса на выделение дополни тельных ресурсов. Также требовалась координация усилий различных структур на местах как на муниципальном, так и на федеральном уровне — эффективное сотрудничество с МЧС, МВД и т.д. У губернаторов - «варягов», имеющих силь -ные федеральные связи, был и больший доступ к федеральным ресурсам. В 3 из 6 регионов, в которых в связи с лесными пожарами 2010 г. побывали президент или премьер министр, пост губернатора занимали люди с федеральными связями. Таким образом, в данных регионах шансы на то, что первые лица страны в момент своего приезда могли дать распоряжение направить необходимые ресурсы на раз решение чрезвычайной ситуации, были значительно выше.
Выделяют два идеальных типа полити ческого лидерства главы региона: «сило -вое доминирование» и «компромиссное доминирование». Модель силового доминирования предполагает, что губер натор реализует в основном силовые стратегии по отношению к региональ -ным элитам, он практически независим от крупных финансово промышленных групп, а также может противостоять позиции федерального центра. При модели компромиссного доминирова ния глава региона использует компромиссные стратегии взаимодействия с региональной элитой, является частью конкретной финансово промышленной группы или зависит от нескольких ФГП, а также проявляет сильнейшую лояль -ность федеральному центру. Политика централизации власти привела к преоб -ладанию среди российских региональ -ных руководителей второй модели поли тического лидерства.
Самым серьезным рычагом влияния на губернаторов, безусловно, стал институт наделения полномочиями. Процедура назначения абсолютно не мотивировала региональных лидеров добиваться симпа тии со стороны населения, а все больше способствовала процветанию неформаль ных договоренностей губернаторов с цен тральной властью. Посредством нефор мальных практик главы регионов пыта -лись либо сохранить свой пост, либо в обмен на лояльность и различные уступки продолжить свою карьеру уже в других звеньях государственной власти. Экс -
губернаторы, покидающие свои посты без каких либо особых разногласий с феде ральным руководством, продолжили свою службу либо в Совете Федерации (напри мер, председатель верхней палаты парла -мента Валентина Матвиенко и ее заме ститель Вячеслав Штыров), либо стано вились полномочными представителями Президента России в федеральных окру гах (Виктор Ишаев, Виктор Толоконский), либо были избраны депутатами Госдумы (Алексей Лебедь) и т.д.
Ярким примером неформальных прак тик взаимодействия федеральной власти и губернаторов можно считать поста-новку перед президентом РФ вопроса о доверии. После серии многоступенчатых согласований и консультаций действую щий губернатор ставит перед президен том России вопрос о доверии, затем его кандидатура в отведенные законом сроки вносится на рассмотрение в региональ-ный парламент, который единогласно или подавляющим большинством голосов ее утверждает. Такой механизм ставит главу региона в весьма выгодные условия: дей ствует упрощенная схема согласования и внесения представления в региональный парламент. В частности, не предусма -тривается выдвижение альтернативных кандидатур, а все консультации с регио
нальной элитой и общественностью, которые в обязательном порядке прово дит аппарат полномочного представителя Президента в федеральном округе, носят исключительно формальный характер. Последнее слово имеет глава государства, обладающий правом отказать в доверии любому из глав региона.
Возвращение прямых выборов губер наторов вновь вернуло региональным руководителям ресурс электоральной поддержки, который может снизить кон центрацию главы региона на завязывании неформальных отношений с федеральным центром.
Наличие у власти различного уровня определенных ресурсов не всегда опреде -ляет ее эффективность. Большая роль принадлежит тем правилам игры, по которым эти ресурсы используются. Сосуществование в отношениях феде рального центра и губернаторов как фор мальных, так и неформальных практик позволяет развивать эти отношения, находить компромиссы и способствовать поддержанию стабильности в регионе. Однако превалирование теневых и полуте -невых механизмов взаимодействия центра и регионов не должно сохраняться, иначе Россия может навсегда остаться переход -ным обществом.
