CC BY
137
Дарья ДЕЕВА
ИНСТИТУТ ГУБЕРНАТОРСТВА В СТРАТЕГИЯХ РОССИЙСКОЙ ВЛАСТИ
Статья посвящена роли института губернаторов в региональных стратегиях, реализуемых современным политическим режимом России. Рассматриваются основные факторы, влияющие на пересмотр данных стратегий.
This article discusses the use of governor's institute in regional strategies of today’s political regime in Russia. Key factors that may influence on changes in those strategies are considered.
Ключевые слова:
губернаторы, федерализм, политический режим; governors, federalism, political regime.
ДЕЕВА
Дарья
Михайловна — аспирант кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова deyeva_dm@mail.ru
На сегодняшний день российская власть находится в состоя -нии глубинного пересмотра своих основных стратегий, о чем свидетельствуют кардинальные изменения в законо -дательстве, многочисленные переназначения глав регионов, появ ление новых институтов власти, а также разработка и реализация новых проектов (Большая Москва, развитие Сибири и Дальнего Востока). Неопределенность также наблюдается во взаимоотноше -ниях федерального центра и регионов. В качестве примера можно привести недавнее внесение в Госдуму законопроекта, дающего субъектам РФ право отказаться от проведения прямых губерна -торских выборов, которые сменили процедуру назначения менее года назад. Модификация региональных политических процессов, которые постепенно становятся малопредсказуемыми, хрупкими и вариативными, мотивирует правящий режим менять используемые ранее механизмы управления и реализации частных интересов со ставляющих его кланов и групп.
В достижении поставленных российской правящей элитой це -лей немалую роль играет институт губернаторов. Изменение срока полномочий главы региона, его избрание, назначение или от -ставка, выделение из федерального бюджета средств на развитие подведомственного ему региона, а также ряд других воздействий на регионального руководителя со стороны федеральной власти спо -собны существенно повлиять на устойчивость правящего режима в стране.
Конкретные региональные стратегии, реализуемые действующей властью (в т.ч. за счет влияния на институт губернаторов), опреде -ляются характером современной модели федерализма. Российский федерализм, начиная с нулевых годов, отличался усилением цен -трализации государственного управления. Подчинение региональ -ного уровня власти федеральному происходило за счет:
— административно - территориального укрупнения (создание фе -деральных округов). Федеральные округа были созданы в границах военных округов. Сложившиеся межрегиональные связи в рамках бывших экономических регионов страны не были учтены, что при -вело к ослаблению сотрудничества между субъектами федерации, особенно в Сибирском и Уральском, Поволжском и Южном феде -ральных округах;
— создания в регионах дополнительных управленческих структур федерального уровня (хозяйственных, силовых, финансовых);
— усиления роли института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах путем передачи им ши роких контрольных функций. Данный институт в значительной степени разрушил монополию региональных руководителей на
власть на подведомственных им терри -ториях, вмешался в расстановку сил в ре -гиональной элите, что привело к конку -ренции на региональном политическом рынке. Но в силу того, что на сегодняш -ний день возникают противоречия между юридическим статусом полномочных представителей и их реальной ролью в системе государственного управления, необходимо дополнительное правовое оформление данного института (специ -альные федеральные законы);
— получения возможности формиро -вания органов государственной власти субъектов РФ (замена прямого избрания губернатора процедурой назначения, а также привлечение его к ответственности в порядке, предусмотренном законода тельством);
— предоставления дополнительной бюд -жетной помощи, исходя из субъективной оценки социально - экономического поло -жения региона (выделение на основе под -законных актов значительных бюджетных сумм объединяющимся субъектам РФ);
— фактической реализации федераль -ным центром большинства полномо -чий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ;
— расширения функций контроля за осуществлением полномочий субъекта ми РФ.
Современную модель федерализма также называют «императивной»1, что го -ворит об отсутствии возможности выбора субъектами РФ каких либо альтернатив в обозначенных федеральной властью направлениях. Помимо решения чисто управленческих задач (а именно данная цель обозначалась нынешней властью в качестве приоритетной при осуществле нии вышеназванных реформ), подобная модель федерализма помогает правящей элите обеспечить свою устойчивость в те чение длительного промежутка времени.
Однако стоит также отметить, что зна -чимым двигателем развития российской федеративной системы в течение многих лет являлись неформальные практики. Сокращение объема открытых меха низмов и технологий государственного управления привело к интенсивному использованию в данном процессе по лутеневых способов, которые предпола
1 Родионова А.К. Основные модели российского федерализма // Обозреватель — Observer, 2008, № 11, с. 226.
гают «образование особых структур госу-правления, постановку ими закрытых от общественности целей и использование “серых” схем и средств распределения ре -сурсов, как правило, нарушающих нормы общественной морали и балансирующих на грани нарушения закона»2.
Российская власть не сосредоточена в руках лишь одного человека (президента), а является «конгломератом кланов и групп, которые конкурируют друг с другом за ре сурсы. И роль Владимира Путина в этой системе остается неизменной — это роль арбитра и модератора, но арбитра влия тельного, слово которого в конфликтных ситуациях, по крайней мере пока, остается решающим»3. Соответственно, при вы -работке региональных стратегий государ ство вынуждено вступать в переговоры, заключать соглашения (как формальные, так и неформальные) с другими игроками, имеющими политический статус. Таким образом, степень использования инсти тута губернаторов будет зависеть от соот ношения сил между конфликтующими группами интересов.
На сегодняшний день каждый россий -ский регион находится в зоне интересов определенных властных группировок. Поэтому после принятия решения о воз вращении прямых выборов глав регионов было отмечено активное участие лидеров крупных элитных групп в серии назначе ний губернаторов. В силу того, что отказ от процедуры назначения может привести к появлению на постах абсолютно случай ных личностей, лоббированием своих ин тересов в первую очередь занялись пред ставители финансовых и промышленных элит федерального центра.
Однако не все главы регионов играют лишь роль исполнителей политики определенных кланов, некоторые сами являются членами неформального кол лективного органа российской власти. Среди них — губернаторы, имеющие личные контакты с действующим пре зидентом Владимиром Путиным и, соот ветственно, обладающие сильным лоб бистским потенциалом, руководители
2 Соловьев А.И. Латентные структуры управ -ления государством, или игра теней на лике власти // Полис, 2011, № 5, с. 77.
3 Коммуникационный холдинг «Минченко Консалтинг». Доклад «Большое правительство Владимира Путина и “Политбюро 2.0”», 2012 // http://www.minchenko.ru/analitika/analitika_27.html
наиболее значимых для страны субъектов (регионов -доноров), а также главы — хед -лайнеры различных идеологических про ектов (Г. Полтавченко — православный чекизм, С. Шойгу — авторитарный по -пулизм, Р. Минниханов — пантюркизм и умеренный исламизм, Р. Кадыров — лидер всего Северного Кавказа1). В данном кон -тексте можно говорить и о фигуре мэра Москвы — Сергее Собянине, который является лидером группы губернаторов, сконцентрированных на Урале. Ему также удалось построить вполне благоприятные отношения со многими олигархическими структурами, имеющими свои интересы в российской столице.
Прокатившаяся волна отставок и назна -чений глав ключевых российских регио -нов до вступления в силу закона о выборах губернаторов (1 июля 2012 г.) говорит о стремлении федерального центра сформи -ровать послушный губернаторский корпус накануне региональных избирательных кампаний, т.е. воспользоваться всеми преимуществами процедуры назначения. И несмотря на высокую степень управ ляемости губернаторов назначенцев, возвращение всенародных выборов глав регионов было вынужденной мерой на пути сохранения существующего поли тического режима. Изменение способа прихода главы региона к власти в 2004 г. повысило лояльность губернаторов пра -вящему режиму (за счет нежелания ли шиться своей должности), а также дало возможность отстранить нелояльных региональных руководителей. По мне -нию федерального центра, губернаторы в процессе руководства своим регионом в изменившихся условиях должны были сформировать лояльность правящему ре жиму и у населения. В первые годы суще ствования данной системы так и проис ходило, о чем свидетельствовала растущая популярность Владимира Путина. Однако со временем стали выявляться недостатки введенной системы.
Новые губернаторы, избавляясь от команд предшественников, разрушали выстроенные теми модели управления. В процессе форматирования регио нальной элиты по своему усмотрению, федеральный центр постепенно уни чтожает основы той самой стабильности и административного контроля, на ко
1 Там же.
торых изначально покоилась политика построения вертикалей. И происходит это все в условиях вялотекущего кри зиса и постепенного, но явного роста общественной активности. Не имеющие общественной легитимности и навыков публичной политической борьбы, часто не встроенные в системы неформальных связей соответствующего уровня новые главы регионов обычно имеют короткие «кадровые скамейки», совершают мно -жество управленческих и имиджевых ошибок, не в состоянии мобилизовать в свою поддержку ни население, ни мест ный бизнес, что приводит к появлению новых конфликтов и скандалов.
Начав избавляться от остатков преж них региональных управленческих элит и лишая регионы остатков политической самостоятельности, федеральный центр помимо своей воли начинает демонтаж региональных автократий, что неиз бежно приведет, как минимум, к деста -билизации, как максимум, — к краху фе -деральной автократии. Именно поэтому для власти стало очевидным принятие решения о возвращении прямых выборов глав регионов.
Использование губернатора в реали -зации стратегий действующего режима зависит также от специфики каждого конкретного региона. В данном случае следует вспомнить последствия межбюд жетной реформы Алексея Кудрина, при которой одновременно с политической вертикалью власти была выстроена и вертикаль финансовая. Региональные бюджеты лишились поступлений по наи более весомым налогам, в результате чего у губернаторов появилась бюджетная зависимость от федерального центра, которая способствовала повышению их политической лояльности и укреплению вертикали власти. Посредством данной реформы в стране был практически ис треблен бюджетный федерализм и неза -висимое местное самоуправление (мэры городов и главы муниципальных обра зований также остались практически без собственных источников поступлений). Пристальное внимание правящая элита уделяет и управлению приграничными регионами, с которыми связаны про блемы национальной безопасности, внешнеторговой активности, миграции и т.д. Данные регионы играют важную роль в межгосударственном сотрудни
честве, способствуют усилению про зрачности границ, сближению прожи -вающего на приграничных территориях населения, создают условия для торговли и экономического процветания региона. Зависимость приграничных регионов от федерального центра (соответственно, и зависимость их руководителей) наблюда ется в таких вопросах, как развитие и рас ширение торгово экономических связей, изменение таможенного законодатель ства, обеспечение необходимого режима пересечения государственной границы.
Ранее упоминалось, что одним из по следних шагов по стабилизации полити ческого режима стало внесение в Госдуму законопроекта, позволяющего регионам самостоятельно решать, как выбирать своих глав — посредством прямых выбо -ров или из трех предложенных президен том кандидатур. По сравнению с прошлой процедурой назначения новая система «мягче», т.к. предлагает нескольких пре -тендентов на пост губернатора и лишь «дает право» отказаться от их прямых вы боров. Ряд экспертов считают, что такое решение не соответствует принципам демократии и противоречит Конституции РФ, однако при вступлении в силу дан -ного законопроекта центральная власть
сможет предотвратить (минимизировать) межэтнические конфликты в ряде россий -ских регионов (в частности, в республиках Северного Кавказа).
Благодаря «губернаторской чехарде»1, политике укрепления властной вертикали, увеличению срока полномочий президента и ряду других факторов политический режим в нашей стране на время стаби лизировался. Решение вернуть прямые губернаторские выборы также позволило достичь некого компромисса между вла -стью и обществом, центром и регионами. Однако дальнейшее сохранение режима будет зависеть уже от гибкости существу -ющей системы, которая должна привести к минимизации появления различных по -литических скандалов и фальсификаций. Основная задача губернаторов в данном процессе будет заключаться в построении конструктивных отношений с региональ -ными элитами, федеральным центром и населением, а также в обновлении спосо -бов контроля над подведомственными им регионами.
1 Желенин А. Медведев «зачистил поляну» для Путина, 2012 // http://www.rosbalt.ru/ politrally/2012/05/05/977952.html
