CC BY
133должны помочь подготовить общество к жизни по демократическим правилам.
Итак, сегодня можно говорить о том, что современные формы существования федерализма и его будущие контуры определяются не только и не столько действиями центра, сколько поведением крупного бизнеса и населения в российских регионах. Чем более они будут заинтересованы в том, чтобы федерализм сохранялся, тем более высока вероятность того, что процесс сворачивания федерализма «замрет в определенной точке». Для разворачивания тех или иных политических проектов согласие других игроков на его реализацию весьма существенно, несмотря на то, что порой кажется - власть Москвы всесильна. Именно поэтому для России столь важно развитие гражданского общества, которое бы поддерживало федерализм «снизу». Чем скорее это осознают региональные элиты, тем меньше им придется беспокоиться об исчезновении федерализма из российской политической действительности.
С. В. Бирюков
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЛИДЕРСТВО И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ КЛИЕНТАРНЫХ МЕХАНИЗМОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ
Проблема политического лидерства в регионе применительно к условиям 1990-х гг. рассматривается чаще всего в контексте анализа институциональных ресурсов власти и возможностей их реализации, а также влияния личностного фактора лидера. При этом властные функции вменяются тому или иному должностному лицу согласно статусу, занимаемому в иерархической структуре власти. В то же время не всякий государственный деятель, включенный во властные отношения, становится лидером. Личностный фактор ощутимо воздействует на формы и способы осуществления власти, что предопределяет общее влияние лидеров в политике.
По мнению автора, процессы регионализации, становления региональных политических систем и институтов в 90-х гг. в России существенно повысили роль региональных политических лидеров, выступавших в роли ключевого политического посредника в отношениях Центра и регионов, а также медиатора и направляющей силы региональных политических процессов.
Процесс политических трансформаций 90-х гг., в свою очередь, требовал от региональных лидеров выполнения ряда специфических функций, помимо управленческих: консолидирующей, мобилизующей, посреднической, идеологической, что позволяло им играть решающую роль в формировании региональной политической системы и политического пространства региона. Запрос на осуществление подобных функций существовал в России 90-х гг. в ситуации институционально-властной и политико-правовой неопределенности, когда основные политические институты еще не были сформированы1.
Главными направлениями деятельности региональных лидеров в период политических трансформаций и общей политико-правовой неопределенности являлись укрепление социальных связей, выстраивание отношений с разнообразными субъектами региональной политической системы, установление норм правил социально-политического взаимодействия, а также определение стратегии изменения системы властных институтов региона.
С точки зрения автора, институт региональных лидеров выступил в период 1994-2000 гг. в качестве средства, компенсирующего недостатки институционального устройства и региональных моделей распределения властных полномочий. Именно вокруг региональных лидеров на основании клиентарных принципов происходила консолидация региональной элиты.
Роль регионального лидера была особо значима в указанный период в связи с наличием у него ряда характеристик, позволяющих направлять региональный политический процесс:
- обладанием лидера постоянным и приоритетным влиянием, распространяющимся на региональный социум;
1 Тулеев А. М. Политическое лидерство в современной России. Региональный ракурс. М.: Мысль, 2000. С. 171-172.
- наличием у него авторитета или хотя бы признания правомерности его руководства;
- способности проявить свои личные качества в рамках определенной социальной ситуации;
- наличия постоянных связей со своими конституентами (активисты, последователи, избиратели), в свою очередь, связывающих его с населением региона1.
В роли регионального лидера в период политических трансформаций 90-х гг., как правило, выступал официальный глава региона - губернатор, сочетавший административно-властные функции со значительным неформальным влиянием.
Помимо губернаторов, в качестве особой разновидности регионального политического лидерства в этот период можно рассматривать институт региональных «нотаблей» (влиятельных в различных сферах региональной жизни фигур, обладающих влиянием в рамках определенной политической, отраслевой или корпоративной сети), в качестве которых могли соответственно выступать: «нефтяник», «региональный спикер», «лис» (политический «серый кардинал») и «учитель» (наставник группы молодых политиков»)2. Однако, поскольку, говоря о феномене лидерства в регионе, чаще всего говорят о фигуре регионального губернатора, мы будем рассматривать в качестве формального и одновременно неформального регионального лидера именно эту фигуру. По мнению исследователей, именно губернаторы с 1993 по 2004 гг. в большинстве регионов являлась ключевыми акторами как процесса формально-институционального строительства, так и выстраиваемой системы неформальных институ-тов3. Нотаблям по преимуществу доставалась роль посредников в отношениях между элитами и региональными лидерами.
Как полагает саратовский социолог С. И. Барзилов, институт губернаторской власти «играет особую роль в рамках регио-
1 Бирюков С. В. Региональная политическая власть и механизмы ее осуществления: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Кемерово, 1997. С. 20-21.
2 Бондарев А., Чистякова С., Руднев С., Белоус А., Костина Ж. Пост № 2 // Стратегии успеха. 2005. № 1-2. С. 12-16.
3 Лапина Н. Ю. Режим контролируемого плюрализма // Независимая газета. 2004. 16 марта.
нальной политической системы, и его влияние распространяется на все уровни политических отношений, придает им определенную целостность и законченность. Эта власть постепенно обретает черты самодостаточности, самоценности, системности, что вносит существенные коррективы в механизмы разделения властей в провинции. При этом губернаторская власть, по мнению исследователя, возвышается над традиционными ветвями региональной власти (законодательной, судебной, исполнительной), а также над другими клановыми и элитными структурами. Все это в совокупности позволяет ей влиять «на расстановку политических сил в регионах, на субъективность регионального политического процесса»1.
Этому явлению, согласно Н. Ю. Лапиной, опирающейся на проведенные ею социологические исследования, в период 90-х гг. существовало несколько объяснений:
- Благодаря наличию формальной власти, губернатор и члены его команды формируют сеть неформальных связей и отношений с представителями элит, что позволяет им мобилизовать и использовать этот социальный капитал, минуя формальные процедуры.
- Благодаря разветвленным сетям, губернатор и его команда являются монопольными представителями элит, что позволяет им мобилизовать и использовать этот социальный капитал, минуя формальные процедуры.
- Губернатор влияет не только на свою команду. В некоторых регионах он имеет существенное формальное и неформальное влияние на законодательную власть, на деятельность федеральных структур в регионе, а также на судебную и прокурорскую власть.
- При моноцентричной модели власти, сложившейся во многих регионах, все стратегические, информационные, финансовые, кадровые потоки концентрируются в одних руках губер-
1 Барзилов С. Губернаторская власть как институт и субъект регионального политического пространства // Регион как субъект политики и общественных отношений: научные доклады. М.: МОНФ, 2000. № 107. С. 139.
натора, и без его контроля не решается ни один стратегически важный вопрос жизни региона.
- Крупные экономические акторы, все более активно заявляющие о своем участии в политической жизни региона, в известном смысле остаются зависимыми от губернатора. Стратегию «разделения сфер влияния» крупного бизнеса невозможно реализовать без опоры на регионального руководителя, который становится главным арбитром в спорах.
- Оставаясь координатором политических процессов в регионе и обладая серьезным административным ресурсом, губернатор был способен поляризовать или нейтрализовать политическое пространство региона, являясь гарантом стабильности в регионе1.
Все указанное выше, по мнению автора, свидетельствует о клиентарном характере отношений регионального политического лидера с региональным сообществом и основными региональными политическими акторами в исследуемый нами период 1990 - начала 2000 гг.
По заключению автора, именно активная включенность в региональные сети и доминирование в них в течение 90-х гг. позволяли губернаторам выстраивать клиентарные отношения и доминировать в рамках региональной политической системы, осуществляя свое влияние по следующим направлениям:
1) неформальный контроль за элитой и политическим персоналом органов региональной власти;
2) выстраивание де-факто единой вертикали региональной власти за счет формального подчинения аппарата региональной власти и неформального влияния на глав территориальных органов местного самоуправления;
3) мобилизация населения региона на поддержу собственной политики и в поддержку против давления со стороны органов центральной власти;
4) доминирующие позиции во взаимодействии со всеми основными акторами региональной политической системы - пар-
1 Лапина Н. Ю., Чирикова А. Е. Регионы-лидеры: экономика и политическая динамика. М., 2002. С. 107-108.
тиями, движениями, общественными объединениями, превращение их в инструмент проведения собственной политики (в противном случае - отключение от информационного ресурса и маргинализация);
5) успешное урегулирование внутиэлитных конфликтов благодаря использованию неформального влияния и неформальных согласований;
6) управление экономикой региона за счет использования системы неформальных связей и обязательств с бизнес-акторами регионального и общероссийского уровней, позволяющего мобилизовать и перераспределять ресурсы на экономические цели.
В конечном итоге, как считает автор, контроль губернатора за региональными «сетями влияния» через механизм клиентелы позволял ему направлять процессы институционально-властного строительства в регионах в выгодное ему русло в период неопределенности 90-х гг. На взгляд автора, в ситуации политического перехода 90-х гг. в России выбор той или иной модели структуры региональной элиты и направления регионального институционально-властного транзита в значительной степени зависел от фигуры регионального политического лидера (отождествляемого, как правило, с фигурой главы региональной исполнительной власти), его политического стиля, идеологической ориентации, кратко- и долгосрочных политических целей, способности соответствовать запросам элиты и населения регионов и уровня их поддержки, способности выстроить ту или иную модель клиентелы.
Исследуя феномен губернаторской власти как специфический политический институт, саратовский социолог С. И. Барзи-лов выделил в современной России шесть типов регионального лидерства: авторитарный, смешанный лоббистский, популистский, партийно-харизматический и мобилизационный1.
1 Барзилов С. Губернаторская власть как институт и субъект регионального политического пространства // Регион как субъект политики и общественных отношений: Научные доклады. М.: МОНФ, 2000. № 107. С. 140-141.
Н. Ю. Лапина и А. Е. Чирикова, принимая во внимание управленческий и политический аспекты властных отношений на региональном уровне, в качестве базового критерия классификации избрали характер используемого в регионе типа политического контроля. Они выделяют две модели губернаторской власти и соответствующего им типа регионального лидерства -моноцентричную и полицентричную. Каждая из указанных моделей предполагает соответствующий тип лидерства, определяет его отношения с другими ветвями власти, а также распространяется на тип принятия политических решений региональным лидером и способы его работы с управленческой командой1.
На взгляд автора, в период трансформаций 1990 гг. именно социальное происхождение регионального лидера, напрямую связанное с его ориентацией на определенные заинтересованные группы и сформированные ими функционально-клиентарные сети, определяло его позицию и стратегию в рамках регионального политического процесса.
В свою очередь, определенный тип клиентарных отношений (моноцентричный либо полицентричный), к которому был предрасположен определенный регион в силу своих социально-экономических и социокультурных особенностей, востребовал в указанный период необходимый для его поддержания тип регионального политического лидера.
Соответственно, моноцентричная клиентела востребовала авторитарный тип регионального лидера, а полицентричная -лидера-арбитра (посредника), опосредовано контролирующего систему неформальных связей и реализующего стратегии «торга» за ресурсы с участниками региональных сетей влияния.
Важным в этой связи является вопрос о соотношении фактора регионального политического лидерства и институционального устройства региональной политической власти в период институционально-властных трансформаций 1990-х гг.
Объективно, любое одностороннее усиление исполнительной власти в регионах - будь то избранная или назначенная
1 Лапина Н. Ю., Чирикова А. Е. Регионы-лидеры: экономика и политическая динамика. М., 2002. С. 109.
власть - является генезисом системы «единоначалия» и моно-центричной клиентелы. Но сложиться и укрепиться подобная система в 1990-х гг. могла лишь там, где имидж и политический стиль регионального лидера (главы региона) соответствовал сложившейся модели взаимоотношений региональной власти -регионального сообщества - региональной элиты.
Для этого, в свою очередь, в период правовой неопределенности и институциональной нестабильности 1990-х гг. был необходим не только компромисс основных элитных групп, но и соответствие эксплуатируемого главой региона политического стиля особенностям региона, его опора на систему личных связей на местах (сложившуюся в предшествующие годы либо грамотно выстраиваемую в новых условиях), а также выстраивание правильной политической линии и системы взаимоотношений с федеральным Центром1. Только это позволяло главам регионов выстраивать устойчивые клиентарные структуры как необходимое условие эффективности их власти.
В этой связи возникает вопрос о том, какой именно тип регионального политического лидера мог наиболее эффективно и быстро добиться доминирующих позиций в регионе, действуя через систему властных институтов? Способствовали ли его политическому самоутверждению процессы изменения кадрового состава региональных лидеров? Какой именно способ прихода к власти регионального лидера способствовал успешному выстраиванию им собственной политической клиентелы?
По заключению автора, переход к избранию региональных лидеров предоставлял им в руки административный ресурс, который в условиях 1990-х гг. превратился в их руках в основной инструмент построения клиентелы. Однако для того, чтобы эффективная клиентарная система властвования действительно была выстроена, было необходимо совпадение ролей формального и неформального лидеров. По заключению автора, эту задачу наиболее успешно мог решить выходец из прежней пар-
1 Бабурова Н. Б. Стиль политического руководства как фактор эффективности деятельности главы субъекта Федерации: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2005.
тийно-хозяйственной системы управления, имевший опыт управления регионом в советский период и обладавший благодаря этому весомым авторитетом (по данным опроса).
Последнее подтверждается данными ряда социологических исследований. В основу предложенной Н. С. Слепцовым, И. В. Куколевым и Т. М. Рысковой типологии положен анализ политических карьер лидеров российских регионов, который, согласно авторам, определяет общий стиль их политического поведения. По результатам исследования авторы выделяют в числе региональных лидеров:
- «прагматиков», сочетавших в своей биографии периоды административной, управленческой и хозяйственной деятельности (6 %);
- «хозяйственников», т. е. функционеров неполитических органов власти типа советского исполкома (12 %);
- «партфункционеров», чья карьера проходила в основном в партийных органах (23 %);
- «администраторов» - лиц, чья карьера по преимуществу была связана с административно-управленческими структурами
(13 %);
- «преподавателей» (как правило, вузов) (14 %);
- «комсомольцев» - бывшие функционеры ВЛКСМ (6 %);
- «прорабов» - выходцы из различных отраслей промышленности (6 %)\
Согласно данным другого социологического исследования, проведенного под руководством О. В. Гаман-Голутвиной, в период 1990-2000 гг. рейтинг «бюрократов» в регионах оказался практически тождествен персонифицированному рейтингу влияния властных органов2. Именно они сумели выстроить сбалансированные отношения как с региональной элитой, так и с центральными властями, став гарантами политической стабильности на местах.
1 Слепцов Н. С., Куколев И. В., Рыскова Т. М. Лидеры российских регионов: испытание плебесцитом // Социс. 1998. № 7. С. 120.
2 Гаман-Голутвина О. В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции // Полис. 2004. № 2. С. 7-8.
По мнению автора, в условиях переходного периода в России 1990 гг. административный капитал и неформальное доминирование в «сетях влияния» наиболее успешно сочетали «прагматики», «хозяйственники», «партфункционеры» и «администраторы». Как показывают данные вышеупомянутых социологических исследований, именно эти типы региональных лидеров доминировали в 1990 гг. в регионах, замыкая на себя основные «сети влияния» (опрос).
Возвращение к власти представителей прежней партийно-хозяйственной элиты успешно реализовалось начиная с 1992 г., чему не смогла воспрепятствовать формальная назначаемость глав регионов. Так, принятое 21 августа 1991 г. постановление Верховного Совета РСФСР, в соответствии с которым в краях, областях и автономных округах вводилась должность главы администрации как руководителя исполнительной власти, являющегося правопреемником исполкома соответствующего совета народных депутатов. Право назначать и освобождать глав администраций было предоставлено президенту РСФСР. Закреплению нового порядка способствовало постановление V Съезда народных депутатов от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти на период радикальной экономической реформы» установил до 1 декабря 1992 г. запрет на проведение выборов представительных и исполнительных государственных органов».
Таким образом, Президент получил возможность назначать руководителем региона любого своего представителя, игнорируя мнение местной законодательной власти. В итоге, к январю 1992 г. новая власть установилась практически во всех краях, областях и автономных округах.
Подобное усиление институтов исполнительной власти в регионах стало генезисом системы «единоначалия» и моноцен-тричной клиентелы в регионах, хотя до известного момента региональные клиентелы существовали в усеченном виде в силу формальной зависимости от назначившего их Президента и его администрации.
При этом утверждение подобной модели «ограниченной клиентелы» в регионах РФ в 1991-1994 гг. отнюдь не было бесконфликтным. Сложиться и укрепиться она могла лишь там, где имидж и политический стиль регионального лидера (главы региона) соответствовал сложившейся модели взаимоотношений региональной власти - регионального сообщества - региональной элиты. И поскольку в значительной части регионов преобладали консервативные настроения, «назначенцы - демократы» испытывали мощное давление прежней партийно-хозяйственной элиты, сконцентрированной вокруг региональных Советов.
Это подтверждается и данными аналитических зондажей за указанный период. В декабре 1991 г. отдел информации и подготовки проектов документов Главного государственного инспектора РСФСР направил Президенту России, членам правительства и Председателю Верховного Совета аналитическую записку о возможности возникновения конфликтов между представительной и исполнительной властями в регионах1. Как указывалось в этой записке, из 42 назначенных на тот момент глав администраций в 1 9 случаях были назначены лица, поддерживаемые областными Советами или рекомендованные ими, и вероятность возникновения конфликтов здесь была незначительной. Не было их угрозы там, где главы администраций работали ранее председателями исполкомов и пользовались поддержкой населения, подобно Ю. Ножикову в Иркутске и В. Чубу в Ростове-на-Дону. В остальных же 1 4 регионах возникновение конфликтов считалось весьма вероятным. В соответствии с этими критериями в число «наиболее опасных» регионов были включены Челябинская, Ульяновская, Пензенская, а за ними следовали Саратовская, Псковская и Кемеровская области.
Первым вариантом разрешения подобных конфликтов было возвращение к власти на местах через президентское и назначение или выборы «региональных патронов» - выходцев из прежней партийно-хозяйственной системы управления, замыкающих
1 Кладчихин В. Конфликты исполнительной и представительной власти возможны // Кузбасс. 1992. 14 дек.
на себя региональные сети влияния и выстраивающих на этой основе собственные клиентелы.
Ранее всего разрешилась подобным образом конфликтная ситуация в Ульяновске, где в январе 1992 г. новым руководителем области был назначен бывший первый секретарь обкома и председатель областного Совета, опытный номенклатурный работник Ю. Горячев, утвердивший в регионе «патримониальный» тип лидерства, предполагавший доминирование губернатора над законодательной властью и основными хозяйствующими субъектами с превращением их в клиентов1.
В Пензенской области реализовался аналогичный сценарий: после августовских событий 1991 г. к власти при поддержке Москвы пришла властно-хозяйственная группировка во главе с бывшим начальником областного управления бытового обслуживания А. Кондратьевым. Однако областной Совет, состоявший по большей части из представителей партийной и хозяйственной номенклатуры, подавляющим большинством голосов поддержал кандидатуру председателя облисполкома А. Ковля-гина, гораздо более популярного у населения области. Противостояние по линии «Совет - областная администрация» закончилось в апреле 1993 г., когда победу на губернаторских выборах одержал А. Ковлягин, что опять же означало восстановление «патримониалистского типа» регионального политического гос-подства2. Аналогичная схема реализовалась в первой половине 1993 г. с приходом к власти руководителей, обладающих значительным опытом и «весом» в партийно-хозяйственной элите: в Орловской области - Е. Строева и в Брянской области -Ю. Лодкина3. Совпадение ролей формального и неформального (неформально-сетевого) лидеров в этих регионах вело к долгосрочной стабилизации.
В Кемеровской области стабилизации через формирование режима патримониалистского типа в начале 1990-х гг. не полу-
1 Разбойников В. Талонный рай // Известия. 1994. 3 дек.; Аналитический центр «Известий». «Область - это я!» // Известия. 1994. 3 дек.
2 Колосов В. А., Криндач А. Д. Пензенская петля // Российская провинция. 1994. № 1. С. 26-29.
3 Катанян К. Орловский тяжеловоз // Независимая газета. 1997. 28 февр.
чилось, поскольку роли формального (поддерживаемого федеральной исполнительной властью) и неформального лидеров не совпали между собой. Главной причиной длительного противостояния региональной администрации и легислатуры было не различие «социального состава» областного Совета и областной администрации, а политические расхождения и соперничество амбиций региональных лидеров М. Кислюка и А. Тулеева, проявившееся в публичной конкуренции политических имиджей и социальных ролей. Глава администрации области М. Кислюк с самого начала пытался заявить о себе как о последовательном реформаторе и проводнике курса правительства Ельцина - Гай-дара1, причем в обход региональной легислатуры. Депутаты областного Совета противодействовали попыткам областной администрации свести свои функции только к законотворчеству, стремясь дополнить ее осуществлением нормотворческой, защитной и контрольной функциями, ярким выразителем которых стал региональный политический лидер, спикер областного парламента А. М. Тулеев2.
При этом, за исключением небольшого числа случаев, реализация «примирительного» сценария в регионах зачастую принимала форму сложных и долгих согласительных процедур, что было связано в том числе и с пробелами и противоречиями в федеральном законодательстве, призванном урегулировать взаимоотношения администрации и легислатуры региона, и с противоборством исполнительной и законодательной властей федерального уровня. Президентская сторона стремилась провести на руководящие посты в регионах лояльных себе людей, выведя из-под «советского контроля» и интегрируя в единую вертикаль исполнительной власти. Региональные советы, в свою очередь, пытались навязать Президенту РФ собственные процедуры утверждения, стремясь провести на пост главы региона лояльного себе и связанного системой существующих нефор-
1 Золотов А., Симонян Р. Беспокойные будни Кузбасса // Народный депутат. 1992. № 16. С. 37.
2 Чуньков Ю. Целятся в Тулеевых, попадают в народ // Кузбасс. 1993. 26 янв.
мальных связей человека, и тем самым сделать «единую вертикаль исполнительной власти» сугубо формальной. Это породило сложную позиционную борьбу двух ветвей власти.
После того, как постановление V съезда народных депутатов о моратории на проведение выборов глав исполнительной власти регионов утратило свою силу, президентская сторона стремилась продлить мораторий, обосновывая это нецелесообразностью проведения повсеместных выборов глав администраций в период до выборов советов нового созыва. Депутаты согласились с пожеланием Президента, подтвердив полномочия только тех из них, кто был назначен по согласованию с Советами в постановлении VII Съезда «О главах администрации», изданном 10 декабря 1992 г.1
В развитие своих прежних политических инициатив 1 апреля 1993 г. Верховный Совет РФ принял закон «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, окружной администраций», который допускал назначение на должность главы администрации региона лишь при принятии соответствующего решения региональным парламентом, что подталкивало президентскую сторону к компромиссам. В итоге процесс «политического торга» между исполнительной и законодательной ветвями власти привел к торжеству «советской» модели клиентелы - несмотря на формальное наличие единой вертикали исполнительной власти из-за вышеописанных уступок «президентской вертикали» неформальное доминирование Советов было обеспечено, и к 1993 г. административной иерархии противостояли созданные руководителями советских органов горизонтальные сети, способные блокировать многие инициативы исполнительной власти. Осенью 1993 г. советская «вертикаль» потерпела поражение и была ликвидирована, однако это не устранило борьбу среди различных сегментов элиты региона, связанных как с прежними региональными легислатурами, так и с действующими губернаторами, равно как и их стремления добиваться перехода к практике прямых выборов главы региона.
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 52. Ст. 1300.
В конечном итоге, шедшая с конца 1991 г. полемика о выборах губернаторов завершилась в 1995 г. компромиссом между Думой, Советом Федерации и Президентом России1. В итоге выборы глав регионов, состоявшиеся в порядке исключения в декабре 1995 - июне 1996 гг. в 16 субъектах РФ (при этом лишь в четырех случаях главы регионов лишились своих постов), с осени 1996 г. приобрели массовый характер и к началу 1997 г. были завершены почти повсеместно; к осени 1997 г. в России не осталось ни одного главы региона, назначенного Центром. В то же время выборы проходили в условиях резко возросшего объема полномочий губернаторов, когда отсутствовали такие ключевые условия нормального политического процесса, как:
- базисные федеральные законы, необходимые для регулирования сферы федеративных отношений;
- механизмы предотвращения и/или устранения противоречий региональных нормативных актов Конституции и федеральным законам;
- сколько-нибудь значимые рычаги влияния на вновь избираемых глав исполнительной власти регионов.
В итоге неформальное доминирование губернаторов позволило им во многих случаях использовать институт выборов в интересах сохранения и укрепления своей власти.
В то же время переход к выборности не изменили принципиально состав корпуса региональных руководителей. Среди вновь избранных губернаторов были «новички», но все они были не избранными, а назначенными в период 1991-1992 гг., когда Б. Ельцин остро нуждался в преданных кадрах. Таким образом, не выборы, а именно назначения привели наверх новых людей.
Всего за 1991-1992 гг. Б. Ельциным было назначено 70 глав регионов, 23 из них по разным причинам покинули свои посты (как правило, были отправлены в отставку самим президентом) и так и не балотировались в губернаторы. Из тех 47 глав регио-
1 Обзор дискуссий см., в частности: Шаблинский И. «Сенаторы» по совместительству // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1995. № 4. № 1. С. 35-39.
нов, которые рискнули пойти на выборы, победили 23 человека, что составляет менее 50 % (44,7 %). В результате к лету 1997 г. из 66 ельцинских глав администраций первой волны свои позиции сохранили лишь 1 8 человек. Однако наибольшее значение для преемственности власти и воспроизводства клиентарных отношений имело не соотношение инкумбентов и новоизбранных, а их социальное происхождение. В итоге оказалось, что среди победивших подавляющее большинство (87 %) составляли бывшие номенклатурные работники, а среди проигравших - значительная доля (37,5 %) тех, кто никогда не был в номенклатуре.
Таким образом, главное политическое последствие выборов 1994-1997 гг., по мнению автора, - укрепление политической субъектности губернаторов, закрепление их в качестве доминирующих акторов регионального политического процесса, что позволило им практически беспрепятственно выстраивать собственные клиентарные сети в масштабе регионов, вовлекая в них все новых политических акторов. Параллельно с этим возникала угроза номенклатурно-клиентарного реванша в провинции, что категорически не устраивало Президента РФ.
Однако наибольшее значение имели кадровые итоги выборов.
Что же принесли выборы самой элите? Вызвали ли они кадровую революцию, приведя к власти людей нового типа, или лишь изменили механизмы инкорпорации, не затронув тела самого политического класса? Ответы на эти вопросы позволит дать анализ трансформации кадрового состава региональных элит в 1990-2007 гг.
Как показывает проведенный автором анализ, многие из ельцинских назначенцев первой волны не выдержали испытания избирательными кампаниями 1994-1997 гг. и проиграли их прежним первым секретарям и председателям исполкомов. К концу правления Ельцина у власти в регионах находилось 190 его назначенцев периода 1991-1992 гг., которые просидели в своих креслах уже более 1 0 лет, а также 1 3 бывших секретарей обкомов партии. Таким образом, «номенклатурный реванш» был налицо.
В свою очередь, масштабные трансформации региональных институтов и системы управления регионами, произошедшие с начала 2000 гг., не сопровождались глубокими изменениями состава регионального руководства и региональных элит. Анализ результатов выборов глав регионов, прошедших в 19992002 гг., свидетельствует о том, что старая тенденция - стабилизация элитного корпуса - сохранилась. Из избранных в 19992002 гг. губернаторов (президентов республик в составе РФ) более половины (53 человека) избраны повторно; при этом из избранных в этот период глав регионов 32 были избраны впервые1.
Из действовавших в 2002 г. глав субъектов РФ 16 руководят своими регионами 1 0 и более лет, что подтверждает прочность сформированных ими клиентарных сетей. В их числе оказались Е. Строев (Орловская область), М. Шаймиев (Республика Татарстан), В. Коков (Кабардино-Балкария), М. Магомедов (Республика Дагестан), Н. Федоров (Республика Чувашия), В. Ишаев (Хабаровский край), К. Титов (Самарская область), К. Илюмжинов (Республика Калмыкия).
Объективность реванша «доавгустовских» элит подтверждают данные и других социологических исследований. Согласно данным исследования, проведенного под руководством О. В. Крыштановской, подавляющее большинство губернаторов, возглавлявших регионы в течение 1990-х гг., попали в элиту задолго до своего назначения главой региона. Они были опытными управленцами, проработав в руководящих постах более 1 0 лет. Только когорта ельцинских назначенцев 1992 г. отличается от других групп относительно меньшим опытом работы. Ту же тенденцию демонстрирует и возрастная динамика региональной элиты: при Брежневе средний возраст регионального руководителя равнялся 59 годам, при Горбачеве - 52 годам, при Ельцине -49 годам, при Путине - 54 годам. Рост среднего числа лет пребывания на посту руководителя региона после 1992 г. говорит о том, что обновление кадров произошло лишь в короткий период «революционных событий» 1991 г. и распада СССР. Анализ полити-
1 Лапина Н. Ю. Черты к портрету Российской региональной элиты // www.SKAGS.ru.
ческого бэкграунда четырех когорт региональной элиты 1989, 1992, 1997 и 2002 гг. показывает, что удельный вес советской номенклатуры остается до сих пор чрезвычайно высоким1.
Согласно другому заключению О. В. Крыштановской, за период с 1989 по 2002 г. стабильно падала доля руководителей союзного уровня и росла доля руководителей местного уровня, что говорит о последовательности восхождения старой советской номенклатуры. Основным направлением восходящей мобильности было повышение уровня власти и переход руководителя с городского или районного уровня на областной или краевой, что говорит о прочности позиций региональной элиты в целом и ее способности к самовоспроизводству.
При этом, в отличие от советского периода, основой новой когорты региональной элиты стали нижние этажи региональной номенклатуры, относившиеся к ее «советскому» срезу. Если в советские времена «кузницей» региональных кадров была КПСС, то после 1991 г. региональная элита пополнялась главным образом «советскими работниками», т. е. председателями территориальных исполкомов или председателями Советов народных депутатов соответствующих уровней. Это было обусловлено реформой 1988-1990 гг., когда по решению XIX партийной конференции первые секретари обкомов пересели в кресла председателей советов.
На взгляд автора, подобное чередование иерархических слоев (уровней) региональной номенклатуры в период 1990-х гг. при отсутствии притока «новых людей» и последовательном восхождении «нижних этажей» региональных элит формировали механизм самовоспроизводства региональной элиты, благоприятный для закрепления клиентарной природы региональной элиты и власти.
При этом как социальный состав корпуса и региональных руководителей, так и клиентарные механизмы его воспроизводства и функционирования, безусловно, претерпевали определенные изменения в течение 2000 гг., и прежде всего, вследствие политических трансформаций, инициированных Президен-
1 Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. М., 2005.
том РФ В. В. Путиным. Большое значение имели поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Они были приняты Госдумой 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря и подписаны Путиным 1 1 декабря 2004 г.
В соответствии с новыми законодательными поправками глава региона наделяется полномочиями региональным парламентом по представлению Президента в течение 1 4 дней на основании ранее проведенных консультаций.
Закон заметно расширил полномочия Президента по досрочному отрешению глав, которое отныне осуществляется в связи с утратой доверия Президента за ненадлежащее исполнение своих обязанностей без предварительных решений и судов.
27 декабря 2004 г. В. В. Путин Указом утвердил Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации», который возлагает первичный отбор потенциальных кандидатов на полномочного представителя Президента в федеральном округе, и итоговое представление кандидатур главе государства - на администрацию Президента РФ.
В 2005-2006 гг. этот порядок в силу ряда причин применялся при половине назначений и носил при этом формальный характер, когда некоторых новых глав фактически отбирали без участия полпредов.
При этом формально существенного изменения состава и структуры региональных элит не произошло, но главным стало изменение режима их функционирования. Так, больше половины новых назначенцев составили ранее избранные главы, поставившие вопрос о доверии.
Всего по состоянию на 1 сентября 2006 г. было назначено 48 глав. 25 глав поставили вопрос о доверии, и ни одного случая отказа со стороны Президента не было, что не означало отсутствия претензий. Подобное планировали сделать еще 1 0 глав, однако им это не было рекомендовано в ходе предварительных
неформальных консультаций по разным основаниям. В конечном итоге, масштабной смены глав регионов не произошло. С конца 2004 г. главы сменились только в 1 4 регионах.
Глав регионов, сохранивших свои посты, можно разделить на три группы.
В первой - сильные авторитетные региональные главы, контролирующие ситуацию в своих регионах и имеющие налаженные связи на федеральном уровне. Среди них много политических тяжеловесов и «старожилов» - А. Тулеев, Н. Чуб, Н. Федоров, Н. Меркушкин, Э. Россель, Н. Виноградов, А. Филиппенко, Ю. Неелов. Сформированные ими клиентарные структуры были достаточно сильны, что позволяло им обеспечивать управляемость в регионах.
Во второй группе - главы, правящие давно, однако никогда сильными не считавшиеся (П. Сумин, В. Шершунов, А. Черно-горов) или избранные в период 2000-2004 гг., но так и не укрепившиеся (А. Михайлов. Л. Коротков, С. Морозов). Выстроенные ими клиентарные сети были слабыми, что предопределяло их зависимость от федерального Центра. К некоторым из них были серьезные претензии, но они сумели найти лоббистов в федеральном Центре. Сыграло свою роль и отсутствие адекватных соперников.
Третья группа - главы, имеющие эксклюзивные отношения с федеральной властью, и в силу этого пользовавшиеся ее поддержкой, несмотря на все ошибки и просчеты. Это Собянин. Это М. Зязиков, кадровый офицер госбезопасности, в 2002 г. заменивший нелояльного Р. Аушева. Это Абрамович, крупнейший российский предприниматель, который не хотел оставаться на второй срок, но в итоге уступил воле Путина.
Что касается влияния данного процесса на положение властвующих и элитных акторов региональной политической системы, то, несмотря на признаваемую экспертами необходимость смены региональных элит и руководителей1 , говорить всерьез об этом
1 Казаков А. У нас по-прежнему в крови большевизм // Независимая газета. 2005. 3 июня.
пока не приходится. С конца 2004 г. только главы сменились только в 14 регионах, и 33 из 48 назначенных - «старые главы».
Федеральный центр, таким образом, занимал сдержанно-прагматическую позицию по отношению к сложившимся в регионах клиентарным структурам власти: сохранял их там, где главы регионы были лояльны, и стремился убрать тех из глав регионов, которые пытались использовать их в собственных политических целях. По мнению автора, главная причин сохранения клиентарных механизмов с молчаливого одобрения федеральных властей - возможность использовать их в «качестве электоральных машин» в пользу «партии власти» и шире - мобилизационного инструмента в интересах более эффективного проведения диктуемой из федерального Центра политики.
Другой причиной «политического долголетия» лидеров клиентарного типа с начала 2000 гг. были действительно имеющиеся у них социально-экономические успехи, достигнутые в предыдущий период 1990 гг. как за счет активного использования клиентарно-мобилизационных механизмов управления региональной экономикой, так и за счет грамотной работы с действующими в регионе инвесторами.
Среди правящих более 1 0 лет глав регионов немало авторитетных руководителей, которым удалось вывести подведомственные территории из кризиса и добиться позитивных результатов в социально-экономическом развитии. К числу таких руководителей можно отнести Э. Росселя (Свердловская область), В. Кресса (Томская область), А. Тулеева (Кемеровская область), В. Толоконского (Новосибирская область).
В то же время увольняются слабые губернаторы (как «старые», так и новоназначенные), оказавшиеся неспособными выстроить отношения с региональной элитой и поддерживать стабильность во вверенном им регионе в силу отсутствия прочных «корней» и поддержки в региональной элите. В любом случае, существующий механизм позволяет Президенту добиться назначения главой региона необходимого ему человека в соответствии с критерием функциональной эффективности.
Но все же главный результат произошедших изменений -возникшая зависимость глав регионов от заметно окрепшей единой властной вертикали. Возможности выстраивания неформально-сетевых структур клиентарного типа региональными лидерами отныне заметно ограничены, хотя отказ от клиентар-ных принципов властеобразования на местах все же не произошел. Можно предположить, что вместе с сохранением во многих регионах «у руля» прежних руководителей, сохранивших систему неформальных связей и влияние на региональную элиту, сохранится описанный нами механизм клиентелы и режимы «патримониалистского» типа с относительно меньшим пространством для маневров в силу зависимости глав регионов от федеральной власти.
Таким образом, на основании приведенных выше данных и заключений подтверждается первоначальная гипотеза автора, согласно которой в рассматриваемый период 1990-х гг. социально-экономическая, политическая и правовая неопределенность в большинстве регионов востребовали к жизни патерна-листско-клиентарный тип политической власти, воплощенный в личности лидера-патрона, замыкающего на себя региональные сети влияния. Только такой лидер был способен выстроить в переходный период эффективную систему регионального управления, систему отношений с региональной элитой и социумом. Сложиться и укрепиться подобная система могла лишь там, где происхождение (в большинстве случаев, из средних и низших слоев партийно-хозяйственной номенклатуры) и политический стиль регионального лидера (авторитарно-принудительный либо арбитражный) соответствовал сложившейся модели взаимоотношений региональной власти - регионального сообщества -региональной элиты.
Утверждению лидерства клиентарного типа способствовали и институциональные предпосылки. Так, Президент России получил в конце 1991 г. возможность назначать руководителем региона любого своего представителя, игнорируя мнение местной законодательной власти, что изначально возвышало губер-
натора над региональной элитой и придавало ему статус не только формального, но и неформального лидера.
Подобное усиление институтов исполнительной власти в регионах стало генезисом системы «единоначалия» и моноцен-тричной клиентелы в регионах, хотя до известного момента региональные клиентелы существовали в усеченном виде в силу формальной зависимости выстраивающих их глав регионов от назначившего их президента.
Переход к выборности глав регионов с 1995 г. стал логическим завершением процесса строительства персональных кли-ентел главами регионов, чему способствовал и протекавший в исследуемый период процесс трансформации структуры региональной элиты.
По заключению автора, чередование иерархических слоев (уровней) региональной номенклатуры (замещение номенклатуры КПСС номенклатурой Советов) в период с 1989 по 2002 г. формировало механизм самовоспроизводства региональной элиты, благоприятный для закрепления клиентарной природы региональной элиты и власти.
Благодаря вышеназванным обстоятельствам, в период институциональных трансформаций 1990-х гг. именно региональный политический лидер в лице губернатора, на взгляд автора, был способен определить направление эволюции и конкретный вариант регионального институционально-властного устройства, соотношение формальных и неформальных институтов «в поле власти», а также установление в регионе той или иной разновидности клиентарно-моноцентричной, или полиархической, модели властвования - и с учетом комбинации этих факторов обеспечить необходимую степень эффективности системы региональной власти.
Главный результат произошедших изменений, инициированных в начале 2000-х гг. Президентом РФ В. В. Путиным, -возникшая зависимость глав регионов от заметно окрепшей единой властной вертикали. Состав региональных элит изменился незначительно, но, главным образом, изменился порядок их функционирования, не позволяющий региональным лидерам
