CC BY
95
Алла БОЯРОВА, Игорь КИРЬЯНОВ, Олег ПОДВИНЦЕВ
ИНСТИТУТ ФАКТИЧЕСКОГО НАЗНАЧЕНИЯ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РФ: ОБОСНОВАНИЕ ИСТОРИЕЙ И ИСПЫТАНИЕ ПРАКТИКОЙ
В статье анализируются дискуссии 2004-2011 гг. в среде российской политической элиты по поводу выборности глав субъектов РФ, а также рассматриваются политические события 2010 г. и их влияние на восприятие института прямых выборов глав субъектов РФ политической элитой и рядовыми россиянами.
The article deals with the analysis of the discussion in 2004-2011 on the governors' elections, which was held among the Russian political elite, and also examines the political situation in Russia in 2010 and its influence on the elite and mass perception of governors' direct elections in the Russian Federation.
Ключевые слова:
прямые выборы, фактическое назначение, главы субъектов РФ; direct elections, actual assignment, governors of the Russian
Прямые выборы глав субъектов РФ были отменены в конце 2004 г. В декабре 2011 г. руководство страны продеклариро -вало их возвращение, а еще через полгода соответствующий закон вступил в силу.
Инициаторы введения в 2004 г. нового порядка рекрутирова -ния глав российских регионов предпочитали утверждать, что речь шла не об отмене выборов как таковых, а о замене прямого голосования на двухступенчатое. Впрочем, термин «выборы» по отношению к новому институту в официальных материалах вскоре был заменен на более корректное словосочетание «наде -ление полномочиями». Критики нововведения заявляли, что оно привело именно к системе назначений. Ключевым моментом, с нашей точки зрения, является то обстоятельство, что голосовав шие за внесенную президентом кандидатуру депутаты региональ -ных парламентов были связаны не только партийной дисципли -ной и зависимостью от административного ресурса, но и угрозой роспуска своего органа. Основное решение по кадровому вопросу выносилось, таким образом, президентом, а не местной легисла -турой. О фактическом назначении свидетельствует очевидный смысл функционирования данного института, заключающийся в обеспечении вертикали власти, т.е. наступлении ответственности наделяемых властью лиц в первую очередь перед вышестоящим руководством, а не перед теми, на кого их власть направлена.
Известно, что поводом для отмены прямых выборов глав субъек тов РФ послужили трагические события в Беслане. Установление связи между очевидным провалом в деятельности спецслужб и механизмом рекрутирования региональных глав было настолько сомнительным, что тема терроризма в обосновании проведенной реформы в дальнейшем почти не поднималась. Между тем, отмена прямых губернаторских выборов находилась в логике администра тивной реформы 2000 г., начавшейся с создания федеральных окру -гов и введения института полномочных представителей Президента в них.
В качестве исторической аналогии может рассматриваться под -ход Екатерины II к губернской реформе 1775 г. Спровоцированная крайней неэффективностью действий губернаторов в подавлении
Federation reaions.
БОЯРОВА
Алла
Борисовна — аспирант Пермского филиала по исследованию политических институтов и процессов ИФиП УрО РАН allaboyarova@ gmail.com
КИРЬЯНОВ
Игорь
Константинович — д.и.н., профессор; декан историкополитологического факультета ПГНИУ, председатель Общественной палаты
Пермского края history@psu.ru
ПОДВИНЦЕВ
Олег
Борисович — д.полит.н., профессор; директор Пермского филиала по исследованию политических институтов и процессов ИФиП УрО РАН podvintsev2009@ yandex.ru
Пугачевского бунта и разраставшимся казнокрадством в местном управлении, реформа предполагала новое расписа -ние губерний, объединение, как правило, двух губерний в наместничество во главе с генерал - губернатором, наделявшимся чрезвычайными полномочиями и ответ -ственным исключительно перед импе -ратрицей. В большинстве своем намест -ничества были упразднены Павлом I в 1797 г.
Показательно, что в 2000 г. введение института генерал губернаторства было предложено сразу несколькими гла -вами субъектов РФ. Так, московский мэр Ю. Лужков полагал необходимым разделить страну на 12—15 федераль -ных округов, объединяющих регионы с избираемыми губернаторами. Во главе федеральных округов в соответствии с его проектом должны были находиться назначаемые руководители. Идею вве -дения генерал губернаторств одо бряли многие из действовавших глав регионов: руководитель Свердловской обл. Э. Россель, Хабаровского края — В. Ишаев, Саратовской обл. — Д. Аяцков, Воронежской обл. — И. Шабанов, Еврейской АО — Н. Волков, Республики Удмуртия — А. Волков1.
На связку отмены прямых выборов глав субъектов РФ в 2004 г. с мероприятиями 2000 г. указывает и то, что подобные ини циативы озвучивались некоторыми гла -вами регионов с начала президентства
В. Путина. Так, в начале 2000 г. появилось письмо глав Новгородской, Белгородской и Курганской обл. — М. Прусака, Е. Савченко и О. Богомолова. Вслед за ними с предложением отказаться от выборности глав субъектов РФ выступили губернатор Кемеровской обл. А. Тулеев и глава хабаровского края В. Ишаев. М. Прусак вновь озвучил данный тезис на пресс конференции 15 марта 2002 г., а также заявил об этом на заседании дис куссионного клуба «Валдай» 3 сентября 2004 г., уже после трагедии в Беслане, но без ссылки на нее2.
хотя в самом начале своего президент
1 Генерал при губернаторе // http://www. kommersant.ru/doc/16849
2 Прусак М. Я за назначение губернаторов // http://www.velikiynovgorod.ru/news/15- 03- 2002. Ыш?551; Губернатор Новгородской области высказался за назначение губернаторов и изменение Конституции РФ // http://www.velikiynovgorod.ru/ news/03-09-2004.Ыш?6390
ства В. Путин высоко отзывался о дей -ствовавших на тот момент региональных лидерах, однако из этого не следовало, что он считал практику выборности иде альной или был лично к ней располо -жен. «Полагаю, что мы несвоевременно перешли к выборности — слишком далеко шагнули», однако «отбирать право изби -рать и быть избранными — неправильно», т.к. «в России сложилась определенная политическая культура, связанная с избра нием руководителей регионов», — отмечал он на встрече с членами Совета Федерации 17 мая 2000 г.3
В дальнейшем у него возобладала иная точка зрения по данному вопросу. Так, 16 декабря 2010 г. В. Путин заявил, что одним из побудительных мотивов при отмене прямых выборов глав субъектов РФ «было как раз недопущение до власти криминала». «Потому что, к сожалению, в наших условиях, в условиях еще недо статочно эффективного гражданского общества, при так называемых “прямых выборах” за спиной почти каждого кан -дидата вставал криминал, и своими неу чтенными, “черными” деньгами пытался, а подчас и достаточно эффективно влиял на ход предвыборной кампании и на ее результаты», — пояснил он 4.
Ранее об этом же говорили прокрем -левски настроенные эксперты. Так,
С. Марков полагал, что новые кадры смогут «расшевелить местные корруп ционные муравейники» и «понизить коррупционную составляющую в дея тельности губернаторов»5. По мнению О. Крыштановской, кандидаты в главы регионов должны быть лояльны Кремлю, компетентны, а также не укоренены в регионе. Это обусловливалось зада-чей «вырвать коррупционные кланы с корнем, очистить регион от олигархии, разорвав связи губернатора с местным бизнесом»6.
3 Выступление на встрече с членами Совета Федерации. Москва, Кремль. 17 мая 2000 г. // http:// archive.kremlin.ru/text/appears/2000/05/59540.shtml
4 Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение. 16 декабря 2010 г. // http://premier. gov.ru/events/news/13427/
5 Итоги отмены прямых губернаторских выборов год спустя: Кремль пообещал больше демократии регионам // http://www.newsru.com/ russia/13sep2005/reforma.html#2
6 У нынешней власти — интеллектуальная недостаточность // http://www.ng.ru/ideas/2005-02-18/1_intellect.html
Политики, поддержавшие в 2004 г. ини циативу В. Путина, готовы были на более широкие, исторические обобщения. Это проявилось, в частности, при обсужде нии реформы в Государственной Думе. «Шестьсот лет подряд у нас в стране существовала вертикаль государственной власти жесткая, за это время Российское государство не только укреплялось, но и последовательно расширялось... А потом в конце 80 - х гг. было принято решение сломать эту вертикаль, и мы начали изби рать даже директоров предприятий на собраниях трудовых коллективов. Что случилось через два года? Советский Союз, огромная держава, распался», — утверждал член депутатской фракции «Единой России» А. Климов. «Вертикаль явно способствует укреплению единого правового пространства», — резюмировал он. Лидер партии «Родина» Д. Рогозин настаивал на том, что назначение — эле -мент строительства вертикали власти, которая необходима для сохранения го сударственного единства: «У нас сегодня есть реальный шанс перешагнуть тяже лый этап в развитии страны, уйти от принципа “матрешечной” Федерации, прийти к принципу единства и недели мости страны»1. Таким образом, отказ от прямых выборов глав регионов представ лялся возвращением на естественный для России путь развития.
Схожей по отношению к историче скому обоснованию отмены прямых выборов глав субъектов РФ была позиция Д. Медведева. На заседании дискуссион -ного клуба «Валдай» 15 сентября 2009 г. он заявил, что не видит «условий, при кото рых мы могли бы от этого решения отка заться ни сейчас, ни через сто лет. воз врата к выборам глав регионов не будет, а нынешняя система назначения губерна торов абсолютно правильная». В системе прямых выборов, по тогдашней оценке Д. Медведева, нет «ничего демократиче ского или либерального», более того, она «не соответствует традициям России и уровню развития федерализма»2.
Сторонники института прямых выбо ров, в свою очередь, также апеллировали
1 Стенограмма заседания 29 октября 2004 г. // http://transcript.duma.gov.ru/node/1213/
2 Радиопрограмма «Грани времени». Вернутся ли прямые выборы губернаторов раньше обещанных президентом 100 лет? // http://www.svobodanews. ru/content/transcript/1824835.html
к истории. На заседании Государственной Думы 11 ноября 2005 г. депутат от фрак -ции КПРФ С. Глазьев утверждал: «В результате отмены прав граждан избирать глав субъектов Федерации мы получили, по сути, исторический анахронизм... я убежден в том, что архаичные формы управления страной, когда губернато ров назначают, а не выбирают, ведут к неадекватным, противоправным формам политической активности и протестам»3. Он отмечал: «Как и предполагалось, по -следствиями этой ошибки стали даль -нейший рост безответственности власти в регионах, рост коррупции (у нас уже в газетах пишут, сколько нужно, как гово рится, вносить, для того чтобы повлиять на кадровое решение) и как результат — снижение эффективности работы регио нальных властей».
Напротив, положительно расценивалась критиками власти недолгая с историче -ской точки зрения практика проведения в России губернаторских выборов. Те десять лет, когда губернаторы еще избирались, писал один из представителей непарла -ментской оппозиции В. Милов, «при -несли немало примеров, когда народ делал несомненно лучший выбор, давал пинка засидевшимся бездельникам и корруп ционерам в пользу более перспективных и эффективных управленцев. Вспомните победу Трутнева над Игумновым в Перми в 2000 г.»4.
Особое возмущение еще одного пред -ставителя этого лагеря, В. Рыжкова, вызывало навязывание идеи о том, что доминирование государства в России
— исторически обусловленный факт: «Теории предопределенности российской исторической судьбы как пути несвободы и безраздельного господства государства над личностью стали фактически офи циальной доктриной путинского руководства. Российское общество практиче ски официально называется незрелым, а задача демократизации России, то есть передачи судьбы народа в его собственные
3 Стенограмма заседания 11 ноября 2005 г. // http://transcript.duma.gov.ru/node/1002/
4 Какая польза от выборов? // http://echo.msk. ru/blog/milov/716143 - echo/. Следует заметить, что, приводя подобный пример, В. Милов либо сознательно сгущает краски, либо недостаточно знаком с ситуацией. Г. Игумнова нельзя охарактеризовать ни как «бездельника», ни как «коррупционера», но сам выбор избирателей в пользу более дина мичного и перспективного политика имел место.
руки, относится в далекое неопределенное будущее»1.
Если противники выборности глав субъектов РФ аргументировали свои позиции, ссылаясь лишь на негатив ную практику проведения выборов в прошлом, то у сторонников возвраще ния данного принципа оказывалось все больше новых аргументов, связанных с проявлявшимися недостатками работы новой системы. Постепенно число сто ронников выборов и их активность воз растали, а у противников эти показатели стали падать. Согласно данным опросов общественного мнения, изменение отно шения к прямым выборам глав субъектов РФ проходило волнообразно. В сентя бре — октябре 2004 г. число сторонников выборности превышало число их против ников, однако в дальнейшем, в течение 2004—2006 гг., доминировали уже против -ники прямых выборов. Начиная с 2008 г., число сторонников прямых выборов ста бильно превышает число их противни ков2. С 2008 г. о своем позитивном отно -шении к институту прямых выборов глав субъектов РФ начали заявлять наиболее независимые и влиятельные представи тели губернаторского корпуса — прези -дент Татарстана М. Шаймиев, президент Башкортостана М. Рахимов, мэр Москвы Ю. Лужков (правда, вскоре они оставили свои посты).
Принципиальное влияние на характер дискуссий по рассматриваемому вопросу оказали события 2010 г. Речь идет о мас совых акциях протеста зимой — вес -ной этого года. Впервые люди вышли на улицы, так или иначе выражая свое несогласие с существующей практикой назначения губернаторов и ставя вопрос о доверии премьер министру В. Путину и правительству. Незамедлительная и порой паническая реакция федераль ной власти на происшедшее позволила СМИ писать о том, что Кремль видит в происходящих процессах действитель ную угрозу3. В то же время прошедшие в
2010 г. акции продемонстрировали, что люди могут выйти на улицы с призывом
1 Россия исторически приговорена к диктатуре? // http://echo.msk.ru/blog/rizhkov/715893 - echo/
2 Вывод сделан на основе анализа данных опро -сов ВЦИОМа, ФОМа и Левада- Центра за указанный период.
3 Операция «Чистая площадь» // http://www. kommersant.ru/doc/132377 5
отправить губернатора в отставку и «им за это ничего не будет».
Анализируя ситуацию начала 2010 г., можно выделить два сценария, по кото рым развивались события. Согласно пер -вому сценарию, местные элиты и граж дане видят реальную угрозу того, что их мнением могут пренебречь в ходе при -нятия решений, поскольку глава региона обязан своим назначением федеральному центру. Эти опасения рождают предложение о том, что необходимо вернуться к практике прямых выборов глав регионов. Пример подобного развития событий
— Ханты - Мансийск, где серьезные опа -сения вызывала угроза присоединения ХМАО и ЯНАО к Тюменской обл. В дан -ном случае сказалась обеспокоенность тем, что новый губернатор Н. Комарова, как ставленница Кремля, будет ориенти роваться на интересы федерального цен тра.
Согласно второму сценарию, собы -тия начинают развиваться после осо знания того, что в регионе существуют объективные социально экономические проблемы, с которыми назначенный из центра губернатор не в состоянии спра виться. Это опровергало тезис, озву ченный В. Путиным в 2004 г., согласно которому именно федеральная власть способна предложить на пост главы региона «эффективного менеджера». Как следствие, возникало представление о том, что необходимо вернуть гражданам право выбирать глав регионов. По дан ному сценарию события развивались в Калининграде и Самаре.
Таким образом, в 2010 г. совпал ряд факторов, обусловивших формирова ние доминирующих представлений о неэффективности системы фактических назначений. С одной стороны, при шло время подводить итоги деятельно сти губернаторов назначенцев «первой волны», и они во многом были признаны неудовлетворительными. Подтвердилось опасение противников отмены прямых выборов, что назначенный руководи тель, тем более «варяг», будет ориенти -роваться на то, как его оценивают феде ральные руководители, и может ока -заться неспособным понять специфику территории, на которую он был назна чен, договориться с местной элитой и т.п. С другой стороны, федеральным центром был взят курс на отстранение от
власти так называемых «губернаторов тяжеловесов», часть которых была заме нена на «варягов».
Представляется, что именно осмысле -ние событий 2010 г. послужило основой для пересмотра позиции по отношению к механизму рекрутирования глав субъектов РФ у высшего руководства страны. 18 июня
2011 г. в интервью газете Financial Times Д. Медведев сделал важное признание: «У меня по этому вопросу точка зрения тоже находится в движении»1. «Еще несколько лет назад, когда мне этот вопрос задали, я уж не помню, кто меня спрашивал, я довольно безапелляционно сказал, что это не нужно нашей стране и даже через 100 лет [не понадобится]. Сейчас, пожалуй, я так бы не сказал, скажу Вам прямо. Это не значит, что изменилась моя точка зре ния на порядок наделения полномочиями нынешних губернаторов. Я считаю, что
1 Интервью газете «Файнэншл Таймс» // http:// kremlin.ru/news/11630
сейчас это для нас все -таки оптимальная система в силу того, что мы очень сложная Федерация», — пояснил он.
Таким образом, если отмена прямых выборов глав субъектов РФ все же была навязана массам политической элитой и на определенном этапе принята большей их частью, то понимание необходимости возврата этого института скорее вызрело в массовом сознании, а затем уже пришло к тем, от кого непосредственно зависело принятие решения. Причем случилось это не одномоментно, и протестные высту пления декабря 2011 г. сыграли в данном случае лишь роль катализатора.
Динамика изменения отношения к про -блеме прямых выборов глав субъектов РФ в 2004—2011 гг., по нашему мнению, ука -зывает также на то, что оправдание «исто рической традицией» в политической риторике весьма уязвимо в сопоставлении с аргументами, предоставляемыми насущ ной практикой.
