CC BY
28УДК 347.2
Зубарева Дарина Андреевна Санкт-Петербургский государственный университет
Юридический факультет Россия, Санкт-Петербург darina. zubareva@gmail. com Zubareva Darina Andreyevna Saint Petersburg State University Faculty of Law Russia, Saint-Petersburg
НЕДОСТАТКИ ПЕРЕХОДНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗОНАХ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯМИ ТЕРРИТОРИЙ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ПРИЗНАНИЮ ПОСТРОЕК
САМОВОЛЬНЫМИ Аннотация: в статье предлагается анализ изменений земельного законодательства о зонах с особыми условиями использования территории применительно к проблеме разграничения сноса объектов в границах зоны с возмещением убытков и без такового в ситуации, когда постройка признается самовольной. В рамках проведенного анализа автором статьи предложено определение понятия зон с особыми условиями использования территорий, стандарт добросовестности для целей абзаца 2 пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса РФ и подходы к распределению бремени доказывания добросовестности застройщика.
Ключевые слова: зоны с особыми условиями использования территорий, cамовольная постройка, земельное право, гражданское право, стандарт добросовестности, снос.
THE DISADVANTAGES OF NEW SECURE ZONES REGULATION IN RELATION TO UNAUTHORIZED CONSTRUCTION
765
Annotation: the article analyzes changes in land legislation on secure zones in relation to the problem of delimiting the demolition of objects within the boundaries of the zone with and without compensation for losses in a situation where the construction is recognized as unauthorized. The author of the article gives a definition of the secure zones, a standard of good faith for the purposes of paragraph 2 of paragraph 1 of Article 222 of the Civil Code of the Russian Federation and approaches to the distribution of the burden of proving the good faith of a developer.
Key words: security zones, unauthorized construction, land law, civil law, standard of good faith, demolition.
Как известно, Федеральным законом от 03.08.2018 № 342-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон об изменениях) в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) была включена новая глава XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий».
Представляется, что принимаемые изменения в целом должны были быть направлены на достижение цели обеспечения баланса частных и публичных интересов путем устранения правовой неопределенности в вопросе установления, изменения, прекращения ЗОУИТ. Необходимость соблюдения такого баланса продиктована конституционными нормами, а также основными принципами земельного права (пункт 11 части 1 статьи 1 ЗК РФ), связанными с существом анализируемого подинститута.
Прежде чем оценить законодательные изменения, стоит дать общую характеристику ЗОУИТ. Зоны представляют собой один из видов ограничений прав на землю (статья 56 ЗК РФ). Поскольку нередко в литературе и судебной практике встречается необоснованное смешение понятий ограничения и обременения, стоит дать общую характеристику этих правовых явлений.
Анализируемый подинститут земельного права имеет публично-правовую природу, от частноправовых обременений он как и другие виды ограничений отличается следующим. Обременение воплощает собой частноправовое
766
i É
ограничение (комплекс ограничений), которое стесняет права правообладателя земельного участка и возлагает частноправовые обязанности на него (напр., не препятствовать в осуществлении прав сервитуария), а также предоставляет права управомоченному по установленному обременению лицу (напр., для сервитута прохода (проезда) - право беспрепятственного прохода (проезда) через служащий участок).
Ограничения прав на землю предполагают установление определенного правового режима земельного участка в целом, то есть на основе норм публичного права и в публичных целях любой правообладатель конкретного земельного участка (земельных участков) в районе ограничений обязывается к использованию земельного участка установленным образом.
Поскольку, как уже было отмечено, зоны являются видом ограничений, им присущи как общие признаки любых ограничений прав на землю, так и частные признаки отличительного характера. К числу общих признаков следует отнести установление ограничений императивно и в публичных целях к тому же, как правило, на длительный период времени (признак относительной постоянности, бессрочности ограничений) [10, а 66].
Кроме того, ограничения характеризуются универсальным объемом, что предполагает одинаковый режим реализации прав правообладателями в границах ограничения и невозможность его изменения по соглашению. Этот признак также предполагает распространение одинакового режима на любые формы собственности, что в целом логично вытекает из ч. 2 ст. 8 Конституции РФ.
Признаками, отличающими ЗОУИТ от других ограничений, являются наличие объекта зоны (напр., газопроводные сети, объект культурного наследия, автомобильные дороги и т. д.), особый правовой режим земель, который определяется целью установления зоны и характеристиками ее объекта, и ее пространственно-территориальные границы [6, с. 8].
На основе сочетания приведенных признаков можно определить зоны с
особыми условиями использования территории как вид ограничения прав на 767
Ш
землю, представляющий собой территории с пространственно-определенными границами, в пределах которых действует особый правовой режим, определяемый с учетом цели установления зоны и характеристик ее объекта, распространяющийся на все земельные участки, находящиеся в пределах границ зоны.
Установление, изменение ЗОУИТ обычно приводит к существенным ограничениям правообладателей земельных участков и объектов недвижимости на них расположенных в возможности свободного использования таких объектов. Учитывая, что правообладатели, как правило, не могут оказать какого-либо влияния на принятие решения об установлении, изменении зоны и определении содержания ограничений, устанавливаемых в ее границах, законодательное регулирование в этой части должно наиболее полно обеспечивать защиту прав частной собственности.
Содержание ограничений, возникающих в результате установления, изменения зон, может быть различным. Применительно к каждому виду зон, перечисленному в статье 105 ЗК РФ, и каждой в действительности установленной зоне существует свой набор ограничений, который определяется совокупно на основе ЗК РФ, иных федеральных законов, регулирующих ЗОУИТ (напр., Водный кодекс РФ, Федеральный закон от 25.06.2002г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), положения о конкретном виде ЗОУИТ и решения (постановления) об установлении (изменении) конкретной зоны. Также в пределах границ одной зоны характер ограничений может быть различным в зависимости от существующих подзон [3, с. 11]. Тем не менее, последствия установления, изменения ЗОУИТ общим образом регулируются в статье 107 ЗК РФ.
Пунктом 5 статьи 107 ЗК РФ устанавливается, как представляется,
наиболее существенное последствие установления, изменения ЗОУИТ.
Указанная норма во взаимосвязи с положениями статьи 57.1 ЗК РФ (будет
применяться к анализируемым отношениям с 01.01.2022 года) предусматривает 768
I-
возможность сноса объектов недвижимости, правовой режим которого не соответствует установленным в границах зоны ограничениям, с обязательным возмещением убытков.
В связи с таким регулированием наиболее актуальным становится разрешение вопроса о статусе постройки: для наиболее полной защиты права собственности необходимо исключить случаи произвольного признания построек в границах зон самовольными. Однако существующее правовое регулирование, в первую очередь, новеллы, в действительности не обеспечивают такую защиту и не исключают посягательство на фундаментальное право - право собственности.
С точки зрения рисков признания постройки самовольной существует пока неразрешенная проблема, касающаяся недостаточной осведомленности о ЗОУИТ землепользователей, а также органов государственной власти, выдающих разрешение на строительство в том случае, когда его получение является обязательным (статья 51 Градостроительного кодекса РФ). Такая проблема вызвана отсутствием полных и достаточных сведений в ЕГРН о всех установленных ЗОУИТ. Новая редакция ЗК РФ, с одной стороны, направлена на разрешение этой проблемы, а, с другой стороны, усугубляет ее.
Частью 24 статьи 106 ЗК РФ предусмотрено, что ЗОУИТ считается установленной, измененной или прекращенной с момента внесения соответствующих сведений в ЕГРН. При этом, пунктом 8 статьи 26 Закона об изменениях предусматривается, что до 1 января 2025 года ЗОУИТ считаются установленными без внесения сведений в ЕГРН, если зоны установлены до 1 января 2022 года. Необходимо отметить, что этот пункт в декабре 2019 года претерпел изменения: первоначальной редакцией предусматривалось, что до 1 января 2022 года ЗОУИТ считаются установленными без внесения сведений в ЕГРН, если такие зоны установлены до дня официального опубликования цитируемого закона.
Таким образом, получается, что при реальном отсутствии сведений в ЕГРН, а, следовательно, и в правилах землепользования и застройки, и в
769
I-
градостроительных планах земельных участков, зоны считаются установленными, а ограничения в их границах - действующими до указанных в федеральном законе дат. Также отсутствует какая-либо гарантия, что сроки не будут вновь изменены.
Судебная практика, в том числе на уровне Верховного Суда РФ активно реализует указанный подход законодателя, не внося какие-либо смягчающие положение правообладателей коррективы (Определение от 27.08.2020 г. №306-ЭС20-6483 по делу № А55-35288/2018).
При этом по смыслу пункта 1 статьи 222 ГК РФ возведение постройки на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, а также возведение постройки с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если эти обстоятельства существовали на дату начала возведения или создания постройки, приводят к тому, что постройки признается самовольной.
Соответственно, возведение постройки в границах зоны (даже при отсутствии сведения о ней в ЕГРН) в нарушение установленных ограничений подпадает под диспозицию пункта 1 статьи 222 ГК РФ.
Важно заметить, что последствия признания постройки самовольной довольно серьезные: невозникновение права собственности и всех соответствующих правомочий собственника у лица, осуществившего возведение такой постройки, и, как правило, ее снос, разумеется, без возмещения каких-либо убытков такому лицу (пункт 2 статьи 222 ГК РФ, часть 7 статьи 107 ЗК РФ).
При этом с учетом законодательных изменений и их реализации в судебной практике принятие лицом, возводящим постройку, необходимых действий для ее законного возведения, может быть недостаточным, поскольку учесть ограничения, существующие в границах зоны, будет невозможно в принципе (особенно, когда возведение постройки не требует получения разрешения на строительство). Соответственно, в отсутствии доступной информации на такое лицо необоснованно возлагаются риски признания
постройки самовольной без достаточных к тому оснований и незаконных действий с его стороны.
В законодательном регулировании при изменении нормы о самовольной постройке была предпринята попытка нивелировать вышеназванный риск. Федеральным законом от 03.08.2018 № З39-Ф3 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"» в пункт 1 статьи 222 ГК РФ был добавлен абзац второй, который предусматривает, что не является самовольной постройкой объект капитального строительства, возведенный с нарушением ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии таких ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Это очень важное законодательное положение, поскольку оно позволяет судам осуществлять защиту прав добросовестных застройщиков, особенно до того момента, когда информация о зонах не станет общедоступной, путем внесения сведений о них в ЕГРН.
Однако формулирование стандарта добросовестности применительно к этому пункту оставлено законодателем на усмотрение суда, что одновременно является преимуществом и недостатком. С одной стороны, это обеспечивает гибкость регулирования и возможность его применения в значительно большем объеме конкретных кейсов с разными фактическими обстоятельствами, с другой стороны, это оставляет правовую неопределенность, выражающуюся в том, что застройщик до судебного решения не знает о том, как суд оценит его действия.
Тем не менее, это положение во всяком случае гарантирует некую вероятность признания действий застройщика добросовестными, до вступления же в силу новелл, судебная практика однозначно признавала постройки самовольными независимо от того, имело ли лицо, возводящее постройку, реальную возможность узнать о существовании зоны и характере ограничений, установленных в ее границах [7]. В настоящее время на суды во всяком случае
771
Ш
возложена обязанность по оценке добросовестности действий застройщика при разрешении вопроса о признании постройки самовольной.
Принцип правовой определенности, соблюдение которого критически важно в анализируемой правовой ситуации, дезавуируется отсутствием ясности в том, как именно суды будут оценивать добросовестность лица, осуществившего возведение постройки, на основе каких критериев, какие действия по установлению объема ограничений в отношении земельного участка, на котором возводится постройка, будут признаваться судами достаточными, а также кто именно должен доказывать добросовестность.
Иными словами, важно то, как будет сформулирован стандарт добросовестности для целей применения абзаца 2 пункта 1 статьи 222 ГК РФ и на кого будет возложено бремя доказывания. При этом необходимо помнить, что ситуация в правоприменении осложняется тем, что в связи с ранее приводившимися положениями пункта 8 статьи 26 Закона об изменениях зоны считаются установленными без внесения о них сведений в ЕГРН до 1 января 2025 года.
Немногочисленная судебная практика применения анализируемых новелл свидетельствует о том, что суды не вполне правильно применяют новые нормы, игнорируя необходимость наиболее полной гарантии прав застройщика [8, 9].
В отсутствии релевантной практики по вопросу на основе общих подходов к добросовестности и положений земельного и градостроительного законодательства может быть предложен следующий стандарт добросовестности для целей абзаца 2 части 1 статьи 222 ГК РФ: застройщик обязан ознакомиться с минимальным объемом градостроительной документации, в которой могут содержаться сведения о зонах, включая правила землепользования и застройки, градостроительный регламент, градостроительный план земельного участка, проект планировки (межевания) территории, а также получить сведения из ЕГРН (выписку).
Что касается бремени доказывания, то в настоящий момент суды возлагают его на самого застройщика [8, 9]. Такой подход с материально
772
Ш
правовой точки зрения не может быть признан обоснованным, поскольку в силу положений пункта 5 статьи 10 ГК РФ добросовестность участников гражданского оборота предполагается. Оценивая же данное положение через призму процессуального законодательства, бремя доказывания все-таки стоит возложить на застройщика, представляется, что именно он должен подтвердить минимальный уровень своей осмотрительности при возведении постройки.
Какого-либо адекватного регулирование освещенных вопросов в настоящее время в законодательстве не существует. Между тем, как уже было сказано, с учетом переходных положений относительно установленности зон без внесения сведений о них в ЕГРН, требуются однозначность и правовая определенность регламентации, исключающие возможность произвольного признания построек самовольными, а также формулирование справедливого стандарта добросовестности для целей абзаца 2 части 1 статьи 222 ГК РФ.
Несмотря на то, что отказ в признании постройки самовольной по смыслу положений пункта 5 статьи 107 ЗК РФ не исключает ее снос, тем не менее, при обычном сносе собственнику гарантируется возмещение убытков, при признании же постройки самовольной такие гарантии, разумеется, не представляются, при том что застройщик может в принципе не иметь возможности узнать о том, что возведение той или иной (любой) постройки на земельном участке невозможно.
С целью устранение несогласованности переходных положений новелл земельного и гражданского законодательства наиболее правильным представляется более очевидное и справедливое распределение рисков. В связи с чем, представляется необходимым до вступления в силу положений части 24 статьи 106 ЗК РФ законодательно возложить риски отсутствия сведений о ЗОУИТ в ЕГРН на публичный субъект, что в свою очередь должно выступить дополнительным стимулом внесения таких сведений в реестр.
Также необходимо установить стандарт добросовестности для целей абзаца 2 пункта 1 статьи 222 ГК РФ, например, посредством принятия Пленумом
Верховного Суда РФ соответствующих разъяснений или включения правовой позиции суда в обзор практики.
Реализация таких предложений позволит более четко разграничить снос в порядке статьи 222 ГК РФ без возмещения убытков и в порядке части 5 статьи 107 ЗК РФ с возмещением таковых и в целом в большей степени обеспечить защиту права частной собственности.
Список литературы:
1. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ, 2006, № 23, ст. 2381;
2. Воронцова А.А., Заславская Н.М. Правовой режим зон с особыми условиями использования территории // Экологическое право. - 2019. - №2. - С. 10-14.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №2 190-ФЗ // СЗ РФ, 2005, № 1, ст. 16;
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301;
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147;
6. Золотова О. А. Правовой режим земель охранных зон. // Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. - М., 2013. - 27 с.;
7. Определение Верховного Суда РФ от 27.09.2016 №309-ЭС 16-5381 по делу №А71-15106/2014 // СПС «КонсультантПлюс»;
8. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2019 № 15АП-20396/2019 по делу № А32-45208/2016 // СПС «КонсультантПлюс»;
9. Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2019 №16АП-3995/2019 по делу №А63-126/2019 // СПС «КонсультантПлюс»;
10. Ревякин А. П. Ограничения прав на земельные участки в публичных интересах. Дисс. на соиск. ст. канд. юрид. наук. - СПб., 2019. - 213 с.;
11. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 2018, № 32, ст. 5135;
12. Федеральный закон от 03.08.2018 № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"» // СЗ РФ, 2018, № 32, ст. 5132;
13. Федеральный закон от 25.06.2002г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 26, ст. 2519.
