CC BY
263
Научный анализ Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» и предложения по его совершенствованию
Д.В. Грибанов
доцент кафедры теории государства и права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (ГОУ ВПО) «Уральская государственная юридическая академия», декан вечернего факультета, директор Центра интеллектуальной собственности ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», кандидат юридических наук (г. Екатеринбург)
Дмитрий Владимирович Грибанов, [email protected]
Сегодня стратегическим направлением развития нашей страны является создание инновационной экономики на основе новейших научных знаний и современных технологий, отвечающих мировому уровню. В ноябре 2009 года глава нашего государства Д.А. Медведев фактически объявил начало нового курса, направленного на преодоление отсталости России через всестороннюю модернизацию, основанную на ценностях и институтах демократии. Президент Российской Федерации предложил сделать шаг к умной экономике, производящей уникальные знания, новые вещи и технологии, полезные людям, к экономике с современным обществом умных, свободных и интеллигентных людей в государстве, с умной и прагматичной внешней политикой.
В рамках реализации нового направления развития было предложено создать в России мощный центр исследований и разработок, деятельность которого была бы сфокусирована на поддержке всех приоритетных направлений. По словам Дмитрия Медведева, речь идет о создании современного технологического центра, «если хотите, по примеру Силиконовой долины и других подобных зарубежных центров. Там будут формироваться условия, привлекательные для работы ведущих ученых, ин-
женеров, конструкторов, программистов, менеджеров и финансистов. И создаваться новые конкурентоспособные на мировом рынке технологии»1.
В целях создания благоприятной среды для концентрации интеллектуального капитала, способного генерировать инновации, разработан инновационный проект «Сколково», который и призван стать отправной точкой для перевода экономики России на инновационные рельсы.
Для обеспечения правового регулирования отношений, возникающих при реализации проекта создания и функционирования территориально обособленного комплекса - инновационного центра «Сколково», и обеспечения жизнедеятельности на его территории принят Федеральный закон от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»2 (далее -Закон). Согласно Закону инновационный центр «Сколково» представляет собой специально отведенную территорию, на которой создаются особые условия для исследований и разработок по ряду приоритетных направлений: энергоэффективность и энергосбережение, ядерные, космические, медицинские и стратегические компьютерные технологии, программное обеспечение. Законом регулируются отношения, свя-
1 Послание Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. № 5038 (214).
2 Об инновационном центре «Сколково» : Федеральный закон от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ // Российская газета. 2010. № 220.
занные с осуществлением мероприятий, направленных на создание и обеспечение функционирования инновационного центра «Сколково», а также на обеспечение жизнедеятельности на его территории.
Закон определил основные направления исследовательской деятельности этого центра, особенности деятельности участников проекта и в своей преобладающей части - права и обязанности управляющей компании центра - российского юридического лица, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, будет возложена реализация проекта. Отдельно Законом установлены особенности регулирования градостроительной деятельности на территории центра, а также особенности осуществления на его территории медицинской и образовательной деятельности, заключающиеся в возможности установления особых правил осуществления соответствующей деятельности.
Очевидно, что принятие рассматриваемого закона - шаг, безусловно, важный, отвечающий современным потребностям инновационного развития российского общества. Вместе с тем Закон принимается в отсутствие базового закона об инновациях и инновационной деятельности, государственной инновационной политики, что вызывает большое количество дискуссий относительно его содержания и целесообразности отдельных положений. На основе системного толкования основных положений Закона попытаемся представить общее его видение с конкретными замечаниями и рекомендациями по его совершенствованию.
В статье 2 Закона закрепляются основные понятия, используемые в нем: проект, инновационный центр «Сколково», территория центра, инфраструктура территории центра, управляющая компания, участник проекта, исследовательская деятельность, правила проекта. Однако определения некоторых из указанных терминов, имеющих важное значение для правильного понимания и толко-
вания положений Закона, нуждаются в существенной доработке и изменении.
Так, правила проекта определены в Законе как совокупность прав и обязанностей лиц, участвующих в реализации проекта. Представляется, что более логичным было бы определить правила проекта как совокупность норм, устанавливающих права и обязанности лиц, участвующих в реализации проекта.
По Закону исследовательская деятельность - «осуществление участником проекта исследований и разработок и коммерциализации их результатов по направлениям, определенным в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также иная деятельность, необходимая для осуществления исследований, разработок и коммерциализации их результатов». Однако следует отметить, что сегодня федеральное законодательство оперирует такими понятиями, как научно-исследовательская деятельность и инновационная деятельность. В Федеральном законе от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научнотехнической политике»3 (далее - Закон о науке) научно-исследовательская деятельность определяется как деятельность, направленная на получение и применение новых знаний. В том числе к ней относятся фундаментальные научные исследования (экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды) и прикладные научные исследования (исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач).
Самого понятия «исследование» в тексте Закона о науке не содержится, однако его можно определить как оригинальное и плановое изыскание, предпринятое с целью получения новых научных или технических знаний и идей4. В «Руководстве Фра-
3 О науке и государственной научно-технической политике : Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4137.
4 Батяев А. А., Каркавина Д. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Доступ их справочной правовой системы «Кон-сультантПлюс».
скати» научные исследования трактуются как «творческая деятельность, осуществляемая на систематической основе с целью увеличения объема знаний, включая знания о человеке, природе и обществе, а также поиска новых областей применения этих знаний»5.
В толковом словаре С.И. Ожегова глагол «исследовать» означает подвергнуть научному изучению6.
Понятие инновационной деятельности законодательно закреплено в Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года7 и в Концепции федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы»8, в которых инновационная деятельность определяется как выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных:
• на создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг);
• на создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования;
• на применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии.
Основным в этом определении является то, что инновационная деятельность направ-
лена на использование результатов научноисследовательской и научно-технической деятельности для конкретных целей, то есть на создание и использование инноваций.
В Законе исследовательская деятельность по своему определению оказалась близка понятию «инновационная деятельность» и даже заменяет ее, поскольку последняя, кроме научных исследований и разработок, как раз и включает процессы внедрения и коммерциализации.
Неопределенность терминологического аппарата, закрепленного в Законе, проявляется и в отсутствии взаимосвязей отдельных понятий. Не связаны такие понятия, как «проект» и «исследовательская деятельность». Проект в Законе определен как совокупность мероприятий, направленных на достижение цели по созданию и обеспечению функционирования инновационного центра «Сколково». Иначе говоря, целью проекта является построение самого центра «Сколково». Цель участников проекта - осуществление исследовательской деятельности. Из этого следует вывод, что изначально цель создания центра «Сколково» не является инновационной по своему содержанию.
Из анализа основных положений Закона следует вывод, что инновационный центр является не субъектом, а объектом правоотношений, охарактеризованным как совокупность инфраструктуры территории центра и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта (ст. 2 Закона). Таким образом, имеется три основных признака, определяющих объект:
1)часть территории Российской Федерации, определенная Президентом Российской Федерации, очерченная границами, не обязательно совпадающими с границами
5 Цит. по: Батяев А. А, Каркавина Д. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Доступ их справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Толковый словарь С.И. Ожегова. Ш1_: http://www.ozhegov.org/words/11374.shtml
7 Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года : утверждены Правительством Российской Федерации от 5 августа 2005 года № 2473п-П7.
8 О Концепции федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 июля 2006 года № 977-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 29, ст. 3258.
административно-территориального образования, поделенная на земельные участки;
2) инфраструктура - здания, строения, сооружения, иные объекты на территории центра;
3) механизмы взаимодействия. Это понятие в Законе не определено, но, судя по его смыслу, сюда входит и обеспечение функционирования инфраструктуры территории центра, и частично исследовательская деятельность, и деятельность управляющей компании и ее дочерних структур. Спорным является вопрос, относится ли деятельность компетентных государственных органов, функционирующих на территории центра, к механизмам взаимодействия. В статье 18 Закона предполагается создание специальных подразделений федеральных органов, но в остальном делается ссылка на соответствующие нормативные правовые акты, поэтому представляется, что такая деятельность остается за пределами понятия механизма взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта. Понятие механизмов взаимодействия должно быть отражено в Законе.
В системе правоотношений, которые должны возникнуть в связи с созданием и функционированием инновационного центра, можно выделить группу различных субъектов, включая государство, которое выступает и как собственник инновационного центра, и как субъект стимулирования инновационной деятельности и инвестирования в нее, и как властная управляющая и контролирующая организация в лице своих компетентных органов. Помимо государства, в Законе употребляется обобщенный термин «лицо, участвующее в реализации проекта» - управляющая компания, дочернее общество управляющей компании, участник проекта, иные юридические лица, осуществляющие деятельность, направленную на реализацию проекта, за исключением органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физические лица, осуществляющие трудовую деятельность на территории центра.
Управляющая компания - российское юридическое лицо, которому в порядке, установленном Президентом Российской
Федерации, поручена реализация проекта. Такое юридическое лицо уже создано, это Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, некоммерческая организация, цель которой - достижение общественно-полезных результатов в области развития инноваций. Учредителями Фонда выступили Российская академия наук, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк), «Российская корпорация нанотехнологий» (Роснано), Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана, ОАО «Российская венчурная компания» и Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Органами корпоративного и научного управления Фондом являются его совет, попечительский совет и консультативный научный совет.
Очевидно, что учредители Фонда, основные полномочия органов управления определены в уставе Фонда - локальном нормативном акте, учредительном документе некоммерческой организации, зарегистрированной в установленном законом порядке. Проблема заключается в статусе документа, который в соответствии с принятым законом будет непосредственно регулировать функционирование центра. По Закону это «правила проекта - совокупность прав и обязанностей лиц, участвующих в реализации проекта, которые утверждаются управляющей компанией в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях создания механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, и, соответственно, наличие и исполнение которых являются обязательными условиями осуществления деятельности указанными лицами».
Понятно, что Правила проекта - это не сами права и обязанности, а система норм, их устанавливающих. Но какова природа и юридическая сила этих норм? Юридическое лицо с точки зрения правотворческой функции компетентно принимать лишь локальные нормативные правовые акты, к которым в основном относятся уставы, положения, правила внутреннего распорядка.
Основными признаками локальных нормативных актов (корпоративных нормативных правовых актов) являются:
• строго подзаконный характер;
• действие только в пределах «своего» предприятия, организации;
• приобретение юридического характера только с санкции государства;
• подлежание регистрации со стороны государственных органов;
• выступление в качестве прямого, непосредственного действия, не предполагающего, как правило, издание на их основе и в их развитие каких-либо иных локальных правовых актов9.
В соответствии с частью 1 статьи 7 Закона «правила проекта разрабатываются и утверждаются управляющей компанией, относятся к общедоступной информации и являются обязательным условием осуществления деятельности лицами, участвующими в реализации проекта. К правилам проекта, в частности, относятся правила осуществления отдельных видов деятельности, установленные настоящим Федеральным законом или в соответствии с ним». То есть этот акт регулирует как деятельность управляющей компании, так и иных лиц, участвующих в реализации проекта, их взаимодействие с управляющей компанией. Правила проекта не подлежат какой-либо государственной или иной регистрации, утверждению уполномоченным органом. Контроль за соблюдением правил проекта осуществляется управляющей компанией (ч. 4 ст. 7 Закона). Правила проекта допускают принятие на их основе других локальных правовых актов. Например, решение о включении юридического лица в реестр участников проекта принимается в порядке, утверждаемом управляющей компанией (ч. 1. ст. 10 Закона), который, скорее всего, будет или частью правил проекта, или приниматься как самостоятельный акт на их основе. Действие правил проекта с учетом масштабности регулируемых отношений не ограничено ни организационными рамками управляющей компании, ни территорией центра.
Кроме того, в законе отсутствует механизм, препятствующий установлению управляющей компанией нецелесообразных, зачастую просто бессмысленных, а возможно, и ущемляющих права и обязанности участников проекта правил. Фактически управляющей компании предоставлено ничем не ограниченное право повсеместного установления на территории центра «своих» правил, выражения собственного мнения относительно условий и порядка осуществления участниками проекта исследовательской и иной деятельности на территории инновационного центра. Так, например, в соответствии с пунктом 6 статьи 7 Закона лица, нарушившие правила проекта, утрачивают право на участие в реализации проекта в порядке, установленном управляющей компанией. Очевидно, что и решение о нарушении правил проекта также будет принимать управляющая компания, что может привести к субъективному, а возможно, и к произвольному толкованию установленных этим же субъектом правоотношений правил проекта.
Все это свидетельствует о необходимости разработки и последующего закрепления в Законе определенной системы сдержек и противовесов, обеспечивающих надежную правовую защиту прав и законных интересов участников инновационного проекта. Определенной гарантией для участников проекта, к примеру, могло бы стать введение нормы о том, что исключение из реестра участников проекта возможно только на основании судебного решения.
Таким образом, правила проекта - это уникальный нормативный правовой акт, специфический вид делегирования правотворческих функций, не имеющий строгих аналогов в отечественной правотворческой практике. Полномочия управляющей компании, включая возможность принятия решения в части технического регулирования (ст. 1 3 Закона), обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия (ст. 14 Закона), регулирования градостроительной деятельности (ст. 15 Закона) и т. д., свидетельствуют об особых функциях, имеющих
9 Марченко М. Н. Источник права : учебное пособие. М. : Проспект, 2006. С. 263.
государственно-властную природу, возложенных государством на юридическое лицо в целях достижения конкретных задач в области инновационного развития. По-видимому, речь идет о концепции соединения возможностей государственного воздействия и некоммерческого предпринимательства в одних руках в целях создания эффективной системы управления инновационным бизнесом. Представляется, что речь идет о правовом эксперименте, который имеет такой же инновационный характер, как и вся система отношений, для организации которой он создан.
Законом на управляющую компанию возложено осуществление таких функций, как:
1) общее организационное руководство и координация деятельности по реализации проекта;
2) обеспечение функционирования инфраструктуры территории центра;
3) организация исследовательской деятельности и содействие ее осуществлению, в том числе:
а) принятие решений о предоставлении или лишении статуса участника проекта;
б) ведение реестра участников проекта и представление органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также органам, осуществляющим контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, документов, подтверждающих статус участника проекта;
в) организация предоставления участникам проекта услуг, необходимых для осуществления соответствующей деятельности (в том числе юридических услуг, бухгалтерских услуг), а также для государственной регистрации результатов интеллектуальной деятельности, созданных участниками проекта при осуществлении исследовательской деятельности;
г) предоставление или организация предоставления лицам, участвующим в реализации проекта, услуг таможенного брокера (представителя);
д) обеспечение возможности использо-
вания участниками проекта инфраструктуры территории центра на льготных условиях;
4) представление документов, необходимых для возмещения в соответствии с настоящим Федеральным законом понесенных лицами, участвующими в реализации проекта, затрат на уплату таможенных пошлин;
5) осуществление иных функций, предусмотренных настоящим Федеральным законом, решениями Президента Российской Федерации и уставом управляющей компании.
Пунктом 10 статьи 10 Закона управляющей компании предоставлено право самостоятельно осуществлять контроль за соответствием исследовательской деятельности целям проекта, правилам проекта, требованиям Закона. Указанное полномочие управляющей компании представляется установленным некорректно. Речь идет о термине «самостоятельно». Предполагает ли он исключительность? В частности, непонятно, идет ли речь о том, что такой контроль не могут осуществлять органы прокуратуры в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством.
Особого внимания заслуживает другой субъект инновационной деятельности, своего рода партнер и вместе с тем подотчетное лицо управляющей компании - участник проекта. «Участник проекта - российское юридическое лицо, созданное исключительно в целях осуществления исследовательской деятельности в соответствии с настоящим Федеральным законом и получившее в соответствии с настоящим Федеральным законом статус участника проекта» (ст. 2 Закона). Ключевая характеристика участника проекта - исследовательская деятельность, которой он занимается.
Участники проекта - основные субъекты инновационной деятельности. Для них в первую очередь создается вся сложная и дорогостоящая инфраструктура центра, действуют особые нормы, организовано специальное управление. Закон не устанавливает четкие критерии определения статуса участника проекта, предусматри-
вая лишь условия, при одновременном соблюдении которых может быть принято решение о включении юридического лица в реестр участников проекта:
1) юридическое лицо - предполагаемый участник проекта - создано в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) постоянно действующий исполнительный орган юридического лица, а также иные органы или лица, имеющие право действовать от имени юридического лица без доверенности, постоянно находятся на территории центра;
3) учредительными документами юридического лица допускается осуществление им исключительно исследовательской деятельности в соответствии с Законом;
4) юридическое лицо принимает на себя обязательства осуществлять исследовательскую деятельность в соответствии с Законом и соблюдать правила проекта.
В отсутствие определенных критериев для получения статуса участника проекта Закон предоставляет управляющей компании право самостоятельно устанавливать дополнительные критерии. Иными словами, участники проекта, как потенциальные, так и включенные в реестр участников проекта, целиком и полностью зависимы от воли управляющей компании. «Управляющая компания может установить дополнительные условия, которые не предусмотрены частью 2 настоящей статьи и соблюдение которых является обязательным для принятия решения о включении юридического лица в реестр участников проекта. Управляющие компании не могут выступать в качестве учредителей (участников) участника проекта» (ч. 3. ст. 10 Закона). Участник проекта осуществляет исследовательскую деятельность в порядке и на условиях, которые определяются управляющей компанией (ч. 7 ст. 10 Закона). Неясно, речь идет о нормативном установлении или индивидуальном? Необходимо сформулировать норму таким образом, чтобы управляющая компания такие дополнительные условия могла установить только в правилах проекта. Иначе норму можно толковать по-разному, что дает воз-
можность субъективной оценки участника проекта.
Чтобы юридическое лицо получило статус участника проекта, его постоянно действующий исполнительный орган, а также иные органы или лица, имеющие право действовать от имени юридического лица без доверенности, должны постоянно находиться на территории центра, а учредительными документами юридического лица должно допускаться осуществление им исключительно исследовательской деятельности (ст. 10 Закона). Пункт 2 статьи 10 Закона об обязательном постоянном месте нахождения исполнительного органа юридического лица, а также иных органов или лиц, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности, на территории центра вступает в силу с 1 января 2014 года. Это означает, что после вступления в силу этого положения практически любая компания, любая фирма, функционирующая на территории Российской Федерации, участником проекта стать не сможет. Даже если в рамках ее деятельности осуществляются перспективные разработки или производство инновационной продукции. Учредители компании должны принять решение о создании нового общества, передаче ему объектов интеллектуальной собственности, размещении этой компании на территории инновационного центра, то есть создавать искусственное предприятие, нести массу дополнительных издержек в надежде развить его в дальнейшем за счет налоговых, таможенных и иных льгот либо изменить свое территориальное расположение и ограничить виды предпринимательской деятельности в своих учредительных документах. Это связано с системой коммерческих рисков, если компания успешная, она на это не пойдет. Остается крупный бизнес, который может заново создать такую компанию, вложить в нее приличные средства и обеспечить перспективу развития на территории центра. Может быть, замысел как раз и состоит в том, чтобы создавались новые компании, а те, которые уже функционируют и научились зарабатывать на инновационных проектах, пусть продолжают свою деятель-
ность за пределами центра. Но тогда теряет смысл такая важная функция инновационного центра, как поддержка малого и среднего инновационного бизнеса.
Представляется, что разработчиками Закона предпринята попытка создания «золотой середины» до 2014 года между нацеленностью на строго-специальный характер деятельности вновь создаваемых компаний, их исключительную принадлежность к проекту «Инновационный центр «Сколково» и возможностью привлечения к проекту компаний, которые уже занимаются инновационным бизнесом за пределами центра и могли бы создавать филиалы и представительства в центре, отправлять специалистов для обмена опытом, претендовать на льготы, связанные с проектом, и т. д. Опыт показывает, что чем более гибким и лояльным является подход к условиям участия в том или ином проекте, тем перспективнее развитие именно малого и среднего бизнеса.
По общему правилу, установленному в пункте 4 статьи 10 Закона, юридическое лицо утрачивает статус участника проекта по истечении десяти лет со дня включения юридического лица в реестр участников проекта. Как представляется, десятилетний срок участия в проекте применим не ко всем направлениям исследовательской деятельности, осуществление которых предполагается на территории инновационного центра «Сколково» (п. 8 ст. 10 Закона). Например, нередко срок разработок в области фармацевтики или ядерных технологий превышает 10 лет. В этом случае, на наш взгляд, целесообразнее продлить срок участия в проекте, к примеру, до периода завершения разработки. Но соответствующие исключения в Законе не предусмотрены.
Закон предусматривает и случаи досрочного исключения юридического лица из реестра участников проекта (п. 5 ст. 10 Закона):
1) нарушение участником проекта правил проекта;
2) несоблюдение участником проекта требований Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково»;
3) отказ участника проекта от участия в проекте.
Представляется целесообразным переформулировать норму пункта 5 статьи 10, в которой говорится о досрочном исключении лица из реестра участников проекта по решению управляющей компании. Пункты 1 и 2 нужно объединить, так как речь идет о нарушении норм, будь то федеральный закон или правила проекта (федеральный закон должен быть вначале предложения), а пункт третий должен быть сформулирован в отдельной части статьи, не наряду с санкциями за нарушение, а как добровольное решение лица о выходе из проекта, то есть реализация его права на отказ от участия в проекте.
Вместе с тем в Законе необходимы дополнительные нормы о том, что происходит после того, как лицо теряет статус участника проекта, например, после истечения 10 лет или после исключения из реестра участников. Должна ли компания изменить свое территориальное местонахождение? Прекращается ли договор аренды земли и недвижимости? Как распределяются права на созданную собственность? Эти вопросы должны быть принципиально отмечены в Законе, и должна быть ссылка, что они более детально регламентированы в правилах проекта.
В пункте 8 статьи 10 Закона устанавливается, что исследовательская деятельность осуществляется по следующим направлениям:
1) энергоэффективность и энергосбережение, в том числе разработка инновационных энергетических технологий;
2) ядерные технологии;
3) космические технологии, прежде всего в области телекоммуникаций и навигационных систем (в том числе создание соответствующей наземной инфраструктуры);
4) медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств;
5) стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение.
Ограничение исследовательской деятельности только пятью направлениями представляется весьма существенной не-
доработкой Закона. Понятно, что речь идет о реализации в первую очередь отмеченных Президентом Российской Федерации приоритетных высокотехнологичных направлений в области инновационного развития. Вместе с тем весьма актуальны для нашей страны, к примеру, инновации в области промышленного производства, да и другие направления, которые не вошли в закон.
Глава 4 Закона, устанавливая особенности регулирования отдельных отношений при реализации проекта, в частности особенности размещения и распространения рекламы (ст. 12 Закона), особенности технического регулирования (ст. 13 Закона), особенности обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения (ст. 14 Закона), особенности регулирования градостроительной деятельности (ст. 15 Закона) и т. д., определяет и особенности осуществления медицинской и образовательной деятельности на территории инновационного центра «Сколково». В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Закона медицинская деятельность на территории центра осуществляется медицинскими и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, без получения ими лицензий на соответствующие виды деятельности, но на основании разрешений, выданных управляющей компанией (п. 3 ст. 17 Закона). Аналогично образовательная деятельность на территории центра осуществляется негосударственными образовательными учреждениями без получения ими лицензий на соответствующие виды деятельности и государственной аккредитации, но на основании разрешений, выданных управляющей компанией (пункты 2-3 ст. 17 Закона). Иначе говоря, в здесь управляющей компании вновь предоставлены весьма широкие полномочия: от выдачи разрешений на осуществление медицинской и образовательной деятельности, которые фактически приравниваются к лицензии, до разработки и утверждения правил осуществления образовательной и медицинской деятельности и соответствующих требований. Согласно пункту 6 статьи 17 Закона утвержденные управляю-
щей компанией правила осуществления медицинской и образовательной деятельности направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в соответствующей сфере, и применяются на территории центра со дня их направления. При этом в отношении полномочий контрольно-надзорных органов нет никаких указаний: осуществляют ли они проверку таких правил, могут ли потребовать изменения или исключения отдельных положений этих правил и т. д.
Также в условиях функционирования на территории центра только частных медицинских и образовательных организаций у жителей Сколково фактически отсутствует возможность выбора образовательного или медицинского учреждения, поскольку отсутствует возможность обращения в муниципальные медицинские и образовательные учреждения. Как следствие, отмечается необходимость дополнения Закона положениями, устанавливающими гарантии соблюдения прав человека, а также механизм защиты прав.
Статья 18 Закона посвящена ответственности лиц, участвующих в реализации проекта, и ответственности управляющей компании. Так, в пункте 1 статьи 18 Закона установлено, что несоблюдение лицами, участвующими в реализации проекта, установленных и (или) применяемых на территории центра санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, требований пожарной безопасности, требований при осуществлении градостроительной деятельности, требований к размещению и распространению рекламы, требований к объектам технического регулирования, правил осуществления медицинской деятельности, образовательной деятельности признается нарушением соответствующего законодательства Российской Федерации и влечет за собой гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. То есть пункт 1 статьи
18 Закона предусматривает наступление ответственности за несоблюдение правил, установленных управляющей компанией.
Вместе с тем в этой статье отсутствует указание на наступление ответственности за нарушение общих правил, действующих на территории России. Из этого следует вопрос: наступит ли ответственность за нарушение специальных правил, установленных управляющей компанией, если соблюдались общие правила, или в противоположной ситуации?
Глава 5 Закона устанавливает особенности осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов контроля за уплатой страховых взносов на территории центра, заключающиеся в следующем:
• полномочия федеральных органов государственной власти, органов контроля за уплатой страховых взносов на территории центра осуществляются специально созданными, в том числе на территории центра, подразделениями федеральных органов исполнительной власти, подразделениями органов контроля за уплатой страховых взносов, уполномоченными на осуществление определенных в пункте 2 статьи 19 Закона функций;
• на территории центра не осуществляются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые управляющей компанией в соответствии с Законом, а также отдельные полномочия, установленные в пунктах 1 и 2 статьи 20 Закона.
Нормы статей 19 и 20 Закона, во многом имеющие размытый характер, оставили открытыми многие вопросы. В частности, не совсем понятна роль отдельных органов власти на территории Сколково. Например, может ли прокуратура осуществлять надзорные и контрольные функции на территории центра, кто будет проводить расследование преступлений, совершенных на территории Сколково, и т. д. То есть каким образом и в каких пределах будут осуществлять свои
функции органы государственной власти, создание которых на территории Сколково не предусматривается? С учетом особенностей функционирования всего центра целесообразно закрепить в Законе, изменяются ли на территории центра полномочия органов прокуратуры и суда.
В Законе ничего не говорится и о соотношении функций, в том числе контрольных, структурных подразделений федеральных органов государственной власти, созданных на территории Сколково, с функциями управляющей компании. Предполагается, что осуществление функций органами государственной власти на территории центра будет производиться только в отношении участников проекта. Вместе с тем следует предположить, что на территории Сколково, помимо участников проекта, будут находиться и иные организации и физические лица. Возникает вопрос: какие органы уполномочены на осуществление своих полномочий в отношении указанных субъектов?
В связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» отдельные изменения были внесены в ряд федеральных законов, в частности в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ).
Новые изменения предусматривают для организаций, получивших статус участника проекта по осуществлению исследований, разработок и коммерциализации их результатов в соответствии с Федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково», право на налоговое освобождение по налогу на прибыль, налогу на имущество и налогу на добавленную стоимость. Например, статья 9 Федерального закона от 28 сентября 2010 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково»10 предусмотрено дополнение части второй НК РФ статьей 145.1, в которой для участников проекта установлено освобождение от уплаты НДС
10 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» : Федеральный закон от 28 сентября 2010 года № 243-ФЗ // Российская газета 2010. № 220.
в течение 10 лет. Для применения льготы необходимо наличие статуса участника проекта по осуществлению исследований и разработок и коммерциализации их результатов в соответствии с Законом, а также соблюдение ограничения размера получаемой прибыли. Соответственно, утрата статуса участника проекта или несоблюдение установленного ограничения влечет утрату права на использование льготы. Право на освобождение от уплаты НДС утрачивается, если совокупный размер прибыли превысит 300 миллионов рублей с начала года, в котором размер выручки от реализации превысил 1 миллиард рублей (п. 2 ст. 145.1 НК РФ). Налог за налоговый период, в котором утрачен статус участника проекта либо произошло превышение указанных размеров прибыли и выручки, подлежит восстановлению в бюджет с уплатой соответствующих сумм пеней11.
Особенности налогообложения законодательно предусмотрены и в отношении других субъектов инновационной деятельности. Сравним, например, особенности налогообложения участников инновационного проекта «Сколково» и особенности налогообложения организаций техниковнедренческих особых экономических зон, правовой режим которых уставлен Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»12. Так, если в отношении участника инновационного проекта «Сколково» установлено освобождение от уплаты НДС в течение 10 лет, то в отношении резидентов технико-внедренческой зоны специальных правил освобождения от уплаты НДС не предусмотрено.
Согласно пункту 1 статьи 284 НК РФ для резидентов особой экономической зоны может устанавливаться пониженная ставка налога на прибыль, подлежащая зачислению в региональный бюджет, но не ниже 13,5 прпоцента, при условии ведения раздельного учета доходов и расходов по этой
деятельности и от остальных доходов и расходов. В отношении же участников инновационного проекта «Сколково» статьей 246.1 НК РФ предусмотрено освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика налога на прибыль.
По налогу на имущество организаций НК РФ предусмотрены налоговые льготы как в отношении организаций - резидентов особой экономической зоны (п. 17 ст. 381 НК РФ), так и в отношении управляющих компаний и участников проекта по осуществлению исследований, разработок и коммерциализации их результатов в соответствии с Федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково» (пункты
19 и 20 ст. 381 НК РФ). При этом согласно пункту 17 статьи 381 НК РФ для резидентов особой экономической зоны налоговая льгота действует в отношении имущества, учитываемого на балансе организации, созданного или приобретенного в целях ведения деятельности на территории особой экономической зоны, используемого на территории особой экономической зоны в рамках соглашения о создании особой экономической зоны и расположенного на территории особой экономической зоны. Указанная льгота действует в течение 5 лет с момента постановки на учет такого имущества.
Таким образом, налоговое регулирование отношений с участием резидентов инновационного центра «Сколково» отличается более выгодными условиями в сравнении с иными субъектами инновационной деятельности. Это, несомненно, важный шаг на пути развития инновационной деятельности в Российской Федерации. Именно реализуемое в рамках государственной поддержки инновационной деятельности налоговое стимулирование, направленное на поощрение исследований, развитие науки и технологий, создание благоприятного инновационного климата, является одним из приоритетных направлений государ-
11 Практический комментарий основных изменений налогового законодательства с 2010 года. Доступ их справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12 Об особых экономических зонах в Российской Федерации : Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 30 (ч. II), ст. 3127.
ственной инновационной политики ведущих мировых держав, достигших значительных результатов на пути построения инновационной экономики. Вместе с тем оценка экономического эффекта от получения налоговых льгот потребует сложного и комплексного анализа в зависимости от специфики деятельности каждого конкретного участника инновационного проекта «Сколково». Представляется, что в ходе осуществления исследовательской деятельности участниками проекта по новым налоговым правилам могут возникнуть определенные проблемы. Кроме того, с учетом того, что исследовательские организации, как правило, не генерируют значительные доходы, особенно в первые годы своей деятельности, экономический эффект от применения налоговых льгот участником проекта может оказаться невысоким.
В заключение хотелось бы отметить, что организовать функционирование инновационного центра было решено на самом высоком уровне нормотворчества - на уровне федерального закона и соответствующих ему актов Президента и Правительства Российской Федерации. Это свидетельствует о значении, которое придается функционированию инновационного центра в рамках государственной политики, нацеленность на дальнейшее развитие центра, создание других аналогичных центров, а также на объем финансирования, которое государство готово оказывать проекту. Проблема заключается в том, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует закон, регулирующий инновационную деятельность как таковую, нет легального понятия инновации, научно-техническая деятельность урегулирована в недостаточной степени и большинство норм в этой области устарело. То есть закон об инновационном центре принимается в отсутствие базового закона, который должен предшествовать, быть основой для развития системы нормативных правовых актов, регулирующих инновационные отношения, что сопровождается несовершенством отдельных положений Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково».
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Батяев А. А., Каркавина Д. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Доступ их справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Марченко М. Н. Источник права : учебное пособие. М. : Проспект, 2006.
3. Послание Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. № 5038 (214).
4. Об инновационном центре «Сколково» : Федеральный закон от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ // Российская газета. 2010. № 220.
5. О науке и государственной научнотехнической политике : Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4137.
6. Толковый словарь С.И. Ожегова. иЯЬ: http://www.ozhegov.org/words/11374.shtml
7. Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года : утверждены Правительством Российской Федерации от 5 августа 2005 года № 2473п-П7.
8.О Концепции федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 июля 2006 года № 977-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 29, ст. 3258.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» : Федеральный закон от 28 сентября 201 0 года № 243-ФЗ // Российская газета 2010. № 220.
10. Практический комментарий основных изменений налогового законодательства с 2010 года. Доступ их справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
