CC BY
34
Г.А. Шмавонян*
НАУЧНЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ВЫСШИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ В ПЕРИОД ПЕРЕСТРОЙКИ: ОТ «РАДИКАЛЬНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ» СОВЕТОВ ДО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
До начала перестройки (масштабных социально-политических реформ и преобразований 1985-1991 гг., инициированных М.С. Горбачевым) в советской юридической науке относительно института высшего представительного органа безраздельно господствовала радикально-демократическая концепция Советов. Она базировалась на доктринальных догмах и постулатах марксизма-ленинизма, основная из которых в концентрированном виде выражается в формуле: «представительные учреждения - работающие корпорации». В содержательном плане данная формула состоит из двух принципов. Первый: следует обеспечить соединение и слияние в представительных органах законодательной и исполнительной деятельности, достигая тем самым полновластия данных органов. Второй: необходимо укомплектовать эти органы непрофессиональными представителями трудящихся, свободно выбираемыми и сменяемыми. Высшие представительные учреждения, структурированные на основе вышеназванных принципов, по мнению классиков, должны радикально отличаться от буржуазных парламентов и на практике обеспечивать подлинное всевластие народа (в его классовом понимании).
Примечательно, что эти доктринальные представления на разных этапах развития советского государства выливались в разные «официально принятые» научные концепции1. Согласно последней из этих концепций (основанной на нормативном материале Конституции СССР 1977 г.) Советы всех уровней (верховные и мест-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 В данной статье термин «Советы» используется для обозначения верховных представительных органов. Следует напомнить, что в советской юридической науке и практике данный термин использовался для обозначения всей системы представительных органов - как центральных, так и местных. 60
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2013
ные) составляют единую систему, которой принадлежит вся полнота власти. А полновластие Советов проистекает из того, что они получают полномочия непосредственно от первичного носителя власти - народа в его классовом понимании (пролетариата, трудящихся, крестьян и т.д.). Соответственно Советы не могут быть независимыми органами и самостоятельными от народа, а депутаты Советов должны действовать согласно наказам своих избирателей и в любое время могут быть отозваны ими. В свою очередь, все остальные органы государства получают полномочия от Советов (а не от народа непосредственно), формируются и контролируются Советами, подотчетны им и ответственны перед ними. Фактически Советы вправе вмешиваться в компетенцию подконтрольных им органов государства. Вместе с тем разрешалось должностным лицам всех государственных органов быть одновременно депутатами Советов и в этой роли законодателя заботиться о качестве принимаемых решений, которые они же будут исполнять. Таким образом, концепция системы Советов ратовала за функциональное и персональное единство власти и отвергала принцип разделения властей.
Исторический опыт убедительно продемонстрировал: за видимостью демократичности и полновластия Советов, по сути, прикрывалась партийно-бюрократическая диктатура.
Научные представления и взгляды советских юристов о представительных учреждениях в период перестройки претерпели стремительное развитие, пройдя как в содержательном, так и хронологическом смысле (они в основном совпадают) три этапа: от обоснования необходимости реформирования Советов в рамках и на основе марксистко-ленинских концептуальных принципов до полного признания парламентаризма, через промежуточный этап -попыток теоретического согласования некоторых элементов парламентаризма с ортодоксальными взглядами на систему Советов.
На первом этапе перестройки при модернизации различных сторон социально-политической жизни исходили из непререкаемости основ советского социализма. При этом главная задача заключалась в том, чтобы создать «больше социализма», так как, по предположению инициаторов реформ, потенциальные возможности социализма не были достаточно использованы, и необходимо было их последовательно раскрывать.
В рамках именно таких параметров и установок, заданных политическим руководством страны, и двигалась юридическая наука на начальном этапе перестройки. Соответственно, на этом этапе научные изыскания проводились под лозунгами возродить полновластие Советов и более полно реализовать их конституционные полномочия. Оставаясь в концептуальных рамках организации и деятельности высших представительных органов власти на принципах единства власти (т.е. в рамках марксистско-ленинских догм), юридическая наука направляла свои основные усилия на выявление и поиск форм, методов, способов и приемов более полной реализации полновластия Советов. В основе научных поисков и изысканий на первом этапе перестройки в целом лежала идея поднятия роли и значения высшего представительного органа как в системе государственных органов, так и в системе социалистического самоуправления в целом.
Научную проблематику высших представительных органов на начальном этапе перестройки можно разделить на два больших блока: вопросы самоуправления и демократии и вопросы организационных форм и методов, направленных на поднятие верховенства Советов.
Исследуя вопросы предназначения и природы Советов, их место и роль в системе социалистического самоуправления и демократии, юридическая наука ставила перед собой задачу раскрыть радикально-демократическую сущность Советов и характеризовать их как центральное звено системы социалистического самоуправления. Иными словами, основная задача заключалась в том, чтобы выявить и исследовать формы и механизмы участия народа в организации и деятельности Советов. «Научная вера» советских юристов в полновластие Советов как центрального звена социалистического самоуправления в этот период даже несколько окрепла.
Исходя из того, что именно «ленинские принципы советского строительства» являются стержневыми элементами реформирования Советов, К.Ф. Шеремет и Г.В. Барабашев усматривали диалектическое противоречие, с одной стороны, «между развитием Советов как массовых представительных органов народа, призванных обеспечивать широчайшее привлечение граждан к управлению государственными делами», а с другой - с «растущей необходимостью в профессионализации управления в связи со значительным усложнением его масштабов и задач, а стало быть, потребности в
штатном высококвалифицированном аппарате управленцев»2. Данное противоречие они пытались решить стимулированием демократии. Прежде всего эти авторы указывали на необходимость поднятия эффективности участия граждан и их объединений в работе Советов и обеспечении «реального» участия трудящихся в управлении: «Речь идет прежде всего о преодолении элементов формализма в использовании институтов представительной непосредственной демократии - выборов, собраний, отчетов, массовых обсуждений и т.п., о дальнейшей отработке или, вернее сказать, о развитии и совершенствовании механизма воздействия этих демократических институтов на процессы и результаты работы советских органов». По мнению К.Ф. Шеремета и Г.В. Барабашева, не следует пересматривать концепцию участия граждан в работе Советов, как это предлагается в специальной литературе, в таком ключе, чтобы перенести центр тяжести «во всей практике участия граждан в управлении на осуществление массового контроля за исполнением решений, за деятельностью государственных орга-нов»3. Не принижая роль контроля в деле участия народа в управлении, они все же отдавали предпочтение таким демократическим институтам, как наказы, массовые обсуждения, референдумы, законодательная инициатива общественных организаций и т.д.
М.В. Цвик, исследуя вопрос соотношения (природы и сущности) социалистической демократии и самоуправления, констатировал, что «если демократия как форма государства всегда носит политический характер, то самоуправление многозначно, может быть как государственным, так и общественным, носить как политический, так и неполитический характер». Отталкиваясь от таких теоретических представлений, он характеризовал Советы как основную форму демократии и «ведущую подсистему общенародного социалистического самоуправления», поясняя это следующим образом: «Советы, будучи частицей государственной власти, наряду с осуществлением властных полномочий объединяют и сплачивают трудящихся, т.е. выполняют функции общенародного республикан-
2 Барабашев Г.В., Шеремет К. Ф. Конституция СССР и теоретические проблемы развития Советов // Сов. государство и право. 1985. № 5. С. 35.
3 Там же. С. 37.
ского и местного самоуправления»4. Соответственно, исходя из понимания двойственной природы Советов, М.В. Цвик считал ключевым дальнейшее углубление и совершенствование как государственной, так и общественной сущности Советов. В частности, он подчеркивал необходимость «наряду с дальнейшим расширением массовой базы Советов обеспечить повышение эффективности их работы, полностью использовать их творческий потенциал, возможности и полномочия»5. Для раскрытия государственной природы и сущности Советов автор предлагал последовательнее и полнее реализовать принцип их верховенства: «Реализация принципа верховенства и полновластия Советов, принципа единства законодательства, управления и контроля требует изменения сложившегося на практике соотношения деятельности Советов и их исполкомов, исключения таких ситуаций, когда Советы народных депутатов,
призванные руководить своими исполнительными комитетами,
6
оказываются в положении руководимых ими» .
И.Ф. Бутко и В.А. Пертцик, говоря о Советах как главном звене самоуправления народа, выдвигали тезис о необходимости изменить взгляд на понятие «организационно-массовая работа», которым в юридической литературе обозначается деятельность Советов на сессиях, работа постоянных комиссий, депутатов и всех органов Советов по организации связей с массами. По их мнению, следует отказаться от понимания организационно-массовой работы как особого вида деятельности Советов, ибо вовлечение трудящихся в деятельность Советов - это вовсе не одна сторона их деятельности, а «основное содержание» и главный смысл всей деятельности Советов7.
Исследуя особенности советского государства на этапе совершенствования социализма, И.П. Ильинский и Н.В. Черноголов-кин обращали внимание на то, что на данном этапе более отчетливо проявляется двойственная природа Советов: они являются органами государственной власти и одновременно главным звеном социалистического самоуправления народа. По их мнению, широкие
4 Цвик М.В. Социалистическая демократия и самоуправление // Сов. государство и право 1985. № 4. С. 7.
5 Там же.
6 Там же. С. 9.
7 См.: Бутко И.Ф., Пертцик В.А. XXVII съезд КПСС и тенденции развития советского строительства // Сов. государство и право. 1986. № 11. С. 48.
связи Советов с массами трудящихся делают возможным сочетание в деятельности органов народовластия представительной и непосредственной демократии, что «ярко проявляется при проведении всенародных обсуждений проектов важнейших законов и других государственных решений... Советы - органы народной власти, через которые трудящиеся имеют возможность оказывать решающее влияние на весь государственный аппарат, ибо все другие государственные органы подотчетны и подконтрольны Советам»8. Таким образом, они приходят к заключению, что широкое, «поголовное» привлечение народных масс в работе Советов - это ключ к дальнейшему развитию Советов, к раскрытию их демократической и самоуправленческой сущности.
Д.А. Керимов и Н.Г. Кобец, обсуждая вопрос о дальнейшем развертывании самоуправленческих начал социалистической демократии, исходя из ленинской установки превращения Советов из органов управления для трудящихся в органы управления через трудящихся, считали этот процесс магистральным направлением для достижения усиления контрольных функций Советов за деятельностью аппарата управления. В частности, по их мнению, целесообразно ввести в практику работы Советов рассмотрение на каждой сессии отчетов подконтрольных и подотчетных им государственных органов. А это, в свою очередь, приведет к привлечению народных масс к управлению, ибо повышение эффективности контроля предполагает информирование населения об их деятельности и постоянное расширение гласности в их работе9.
В своих поисках «формулы социалистического самоуправления народа» вообще и «правовых форм, содействующих развитию самоуправленческих начал» в работе Советов - в частности, В.Е. Гулиев также обращал внимание на то, что в Советах самоуправленческие начала сочетаются с профессиональным аппаратным управлением. В связи с невозможностью и утопичностью полностью отказаться от профессионального управления (аппарата) он предлагал решить данную коллизию путем усиления (наращения) демократизации Советов, превращения Советов во власть через
8 Ильинский И.П., Черноголовкин Н.В. Советское государство на этапе совершенствования социализма // Сов. государство и право. 1986. № 3. С. 6.
9 См.: Керимов Д.А., Кобец Н.Г. XXVII съезд КПСС и развитие социалистической демократии // Сов. государство и право. 1986. № 4. С. 6.
трудящихся. Более того, по мнению В.Е. Гулиева, необходимо не
только юридически, но и фактически «подчинить» Советам соот-
10
ветствующие исполнительные органы и их аппараты .
В контексте развития последовательного социалистического самоуправления народа В.О. Лучин рассматривал проблематику института референдума и его соотношение с народным представительством. Он исходил из целесообразности использования института референдума как формы непосредственной демократии и считает более правильным «признание высшей юридической силы за всеми решениями, принятыми в результате всенародного голосования. Такие решения должны отличаться повышенной стабильностью и могут изменяться в обычном порядке лишь в исключительных случаях, на условиях и основаниях, прямо предусмотренных в законодательстве». Более того, В.О. Лучин предлагал отнести определенную категорию общегосударственных вопросов к исключительной компетенции народа. При этом он не считал, что в условиях социализма нет оснований для противопоставления форм непосредственной демократии народному представительству. И референдум вовсе не принижает роль и не умаляет значения верховного представительного органа. Возникающее между этими институтами теоретическое «напряжение» автор решал с помощью идеи и принципа суверенитета народа, истолковывая это в том
смысле, что обе формы являются проявлением единой народной
11
воли .
Второй блок проблем связан с поиском юридических и организационных форм, методов, способов и механизмов, которые способствовали бы установлению «верховенства» Советов.
Заметное место в этом блоке занимают вопросы места, роли, значения законов как результата деятельности высшего представительного органа. В научных изысканиях просматривается стремление обосновать необходимость увеличения удельного веса законов в системе нормативных актов, но нет идеи верховенства закона в смысле разделения властей. Все еще оперируют понятием «законодательство» в смысле совокупности всех нормативных актов. Об-
10 См.: ГулиевВ.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Сов. государство и право. 1986. № 2. С. 3.
11 См.: Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа // Сов. государство и право. 1986. № 12. С. 43-50.
ращается большое внимание на публичность, открытость и гласность законов и других актов.
На проблему повышения роли и места закона в процессе государственного правотворчества обращал внимание Н.Г. Старовой-тов: «В научной литературе давно и справедливо ставится вопрос о необходимости все более полного законодательного регулирования общественных отношений посредством законов, принимаемых Верховными Советами. Речь прежде всего идет об основополагающих нормативных актах. Использование формы закона способствует обоснованности правового регулирования, обогащению его опытом масс, предупреждению субъективности и волюнтаризма в правотворчестве»12. Исходя из этого, Н.Г. Старовойтов обосновывал необходимость повышения роли сессий Советов, улучшения практики их созыва и проведения.
С.В. Поленина в свете проводимых реформ затрагивала проблему «качества закона», понимаемую «под юридическим углом зрения». Определяя данное понятие как юридическое, она раскрывала его содержание как совокупность (сложенную из) содержательных и технических элементов. По ее мнению, «при решении проблемы качества закона важно учитывать требования к качеству как содержания правовой регламентации, так и формы его закрепления и объективирования»; качественное содержание правового предписания должно представлять собой «регламентацию отношений между субъектами путем установления их взаимных прав и обязанностей, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства», а не «облеченные в правовую форму призывы, декларации, пожелания законодателя»13. Под формами закрепления нормативного содержания она имела в виду правила, средства, приемы и методы адекватного выражения в тексте акта нормативного предписания (содержания). Говоря о необходимости некоторых изменений в принципе иерархии источников права, С.В. Поле-нина отмечала: «. Оптимальность действия закона, обладающего наиболее высокой правовой силой, достигается путем регламентации им основополагающих сторон того или иного института
12 Старовойтов Н.Г. Сессии Советов: теория, практика, проблемы // Сов. государство и право. 1985. № 11. С. 9.
13 Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Сов. государство и право. 1987. № 7. С. 12.
(субинститута) посредством норм преимущественно первичного характера. Иные требования относятся к подзаконным актам, призванным конкретизировать содержащиеся в законе общие положе-
14
ния, не входя при этом с ними в противоречие» . Следует заметить, что и в случае с содержательным элементом речь идет о правиле юридической техники.
В своих публикациях рассматриваемого периода С.В. Поле-нина касалась также вопросов разработки закона о нормативных актах. Она подчеркивала необходимость закрепления в данном законе «типологической характеристики каждого вида актов», которая «должна отражать зависимость между правовой силой нормативного акта, характером регламентируемых им отношений и спецификой содержащихся в нем норм». Эти меры, по ее мнению, должны «способствовать решению давно назревшего вопроса о допустимом иерархическом уровне нормативных актов, устанавливающих права, свободы и обязанности граждан». Далее, ссылаясь на конституционный опыт Венгрии, С.В. Поленина делала вывод о необходимости стремиться к тому, «чтобы все большее число основополагающих вопросов общественной жизни решалось посредством законов»15. Вместе с тем она говорила о правиле, исключающем регламентацию прав, свобод и обязанностей граждан только «в ведомственных актах». Нормативные акты выше ведомственных не упоминаются. Иными словами, об исключительности нормот-ворческих правомочий высшего представительного органа речь пока не идет.
Весьма характерно для начального этапа перестройки и то, что юридическая наука пыталась решить проблему смешения сфер деятельности Советов и управленческих органов в пользу первых, при этом не выходя из рамок ленинского тезиса о рабочих корпорациях.
И.М. Степанов в своих научных поисках исходил из того, что «в самом существе своем социалистический конституционализм есть концепция самоуправления народа во всем объеме его правомочий творца истории» и вместе с тем считал незыблемыми политические, экономические и другие законы социализма. С таких методологических позиций он оценивал смысл проводимых ре-
14 Поленина С.В. Указ. соч. С. 13.
15 Поленина С.В. К разработке концепции закона о нормативных актах // Сов. государство и право. 1985. № 5. С. 43.
форм представительного конституционно-правового института как «утверждение Советов в своей истинной роли полноправных органов государственной власти». Тем самым И.М. Степанов подчеркивал приоритетность реализации принципа верховенства Советов. Вместе с тем он критиковал буржуазный принцип разделения властей как несостоятельный и формальный. «В то же время, однако, -признавал он, - в рамках буржуазного парламентаризма был отработан целый ряд правил, максим, процедур, заключающих в себе известный демократический потенциал» .
Рассуждая об основных направлениях и тенденциях научных исследований по проблемам советского строительства в перестроечный период, И.Ф. Бутко и В.А. Пертцик особо выделяли теорию организационных отношений: «К задачам развития фундаментальных исследований следует отнести прежде всего развитие цельного учения об организационных отношениях (теории организационных отношений) как в механизме Совета народных депутатов, так и в советской представительной системе в целом. Такое учение видится центральным методологическим разделом науки советского
17
строительства» .
По мнению указанных авторов, развитие Советов в 19601970-х гг. главным образом было связано с необходимостью расширения их полномочий, а тенденции развития представительных органов в перестроечный период «выражаются преимущественно в настойчивом стремлении к наиболее полной реализации полномочий, предоставленных Советам, их безусловном выполнении всеми государственными органами и должностными лицами». Исходя из понимания и представления, что «огромный потенциал Советов реализуется недостаточно», указанные авторы выдвигали целый ряд мероприятий организационного характера, которые, по их мнению, должны приводить к повышению самостоятельности, активности и инициативы Советов.
Среди организационных мер, способствующих эффективной реализации полномочий Советов, они называли следующие: повышение интенсивности депутатского труда, организацию непрерывной подготовки депутатов и их помощников; повышение продол-
16 Степанов И.М. Социалистический конституционализм: сущность, опыт, проблемы // Сов. государство и право. 1987. № 10. С. 8-10.
17 БуткоИ.Ф., ПертцикВ.А. Указ. соч. С. 48.
жительности сессионной деятельности Советов и качества решаемых дел; реализацию основных полномочий Советов по замещению должностных лиц на их сессиях; поднятие роли постоянных комиссий; улучшение форм, методов и стиля деятельности Советов; совершенствование практики внесения и рассмотрения на сессиях депутатских запросов; утверждение Советами структур и штатов своего аппарата и т.д. В целом И.Ф. Бутко и В. А. Пертцик считали важным, чтобы «улучшение деятельности представительных органов велось под флагом снятия опеки исполнительных органов над Советами. Центр тяжести должен быть перемещен на обеспечение гарантированного Конституцией полновластия Советов как
18
коллегиальных органов власти» .
В.А. Кряжков поднимал проблему гласности работы Советов. В частности, содержание и смысл принципа гласности он видел в том, что Советы и его органы должны работать гласно и информировать население. Этой обязанности корреспондирует право граждан. Причем автор считал уместным определить перечень видов информации, которые обязательны для обнародования Советом и его органами. К таковым относил: сведения об органах, их руководителях, процедуре внесения и рассмотрения наказов избирателей и обращений граждан, планы и решения, содержащие санкции или
19 тг
правила, касающиеся граждан, затрагивающие их интересы . Конечно же, здесь еще далеко до признания идеи парламента как площадки свободного столкновения идей и дискуссий.
Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, подтверждая стержневую роль ленинского принципа функционирования Советов как «работающих корпораций» в рамках предстоящих преобразований, считали необходимым поиск новых решений, методов и средств его реализации. При этом основным направлением поисков, по их мнению, являлось усиление и углубление руководства Советов исполнительным аппаратом. В качестве конкретных организационных мер указанные авторы называли совершенствование сессионной формы их работы, частые и регулярные отчеты исполнительных органов, депутатские запросы и критика недостатков в работе аппарата, реализация принципа ответственности исполнительных
18 Бутко И.Ф., Пертцик В.А. Указ. соч. С. 48.
19 См.: Кряжков В.А. Гласность работы Советов: социология и право // Сов. государство и право. 1986. № 12. С. 35.
органов перед Советами, президиальные функции Советов. В целом в своих поисках они исходили из того, что следует «усилить ведущую роль Советов в механизме социалистического государства, реализовать эту концепцию с наибольшей полнотой и после-
20
довательностью» .
Н.Г. Старовойтов «всемерное повышение роли сессий Советов и совершенствование практики их созыва и проведения» рассматривал как важнейший залог гарантирования верховенства Советов21. Сессия - это единственная форма деятельности Советов, посредством которой Совет выступает как единое целое, принимает свои окончательные решения и проявляет свои качества представительного органа власти, выражающего волю и интересы избирателей. Соответственно автор обращал внимание на такие организационные улучшения сессий, как гласность, продолжительность, запросы и вопросы депутатов, надлежащая подготовка и проведение сессий. Ссылаясь на практику «братских социалистических стран», он считал целесообразным предусматривать в повестке дня каждой сессии Советов в качестве обязательного пункта «Ответы на запросы и вопросы депутатов».
Н.Г. Старовойтов придавал большое значение гласности сессий Советов, под которой он имел в виду опубликование как проектов решений, так и принятые решения. Увеличение периодичности и продолжительности сессий Советов считает организационной гарантией усиления активности депутатов, соответственно всесторонней и глубокой работы Советов в целом. Автор предлагал изжить такие негативные явления, как «парадность при проведении сессий, «заорганизованность» и неизбежный в связи с этим формализм в работе». По его мнению, следует поощрять инициативность и самостоятельность депутатов, создавать условия для свободного
и всестороннего обсуждения вопросов повестки дня, смелой и
22
принципиальной критики .
Итак, на первом этапе перестройки ученые-юристы, оставаясь в рамках доктринальных установок марксизма-ленинизма, пытались найти формы, механизмы и средства с целью вернуть Советам полновластие и установить их верховенство, устранить дисфунк-
20 Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 33.
21 См.: СтаровойтовН. Г. Указ. соч. С. 10.
22 См.: там же.
цию между объемом предоставленных Советам полномочий и эффективностью их реализации.
Поворотным моментом в развитии юридической науки в целом и конституционного права в частности стала Всесоюзная теоретическая конференция «Правовая система и перестройка», состоявшаяся в мае 1987 г. В центре внимания были доклады В.С. Нерсесянца и В.М. Савицкого, которые выдвинули идею социалистического правового государства. Причем, как подчеркивали докладчики, разработка концепции социалистического правового государства может и должна способствовать обновлению не только правовой системы, но и организации и деятельности государственной власти.
В.М. Савицкий, считая плодотворной и перспективной научную разработку концепции социалистического правового государства, определял правовое государство как государственную власть, которая создает право, опирается на право и ему подчиняется. Отдавая должное концепции «государство законности», он все же указывал, что «формула «государство законности» не раскрывает в должной мере характер самих законов, подлежащих применению, ...а лишь подчеркивает одну ее сторону - соответствие закону». Вместе с тем В.М. Савицкий считал принципиальным для правового государства коренной вопрос о сущности права: «О каком праве идет речь? Кем оно создается? Чьим интересам служит?». Для ответа на эти вопросы он полагал необходимым исследовать «институт народного представительства вместе с формирующей его изби-
23
рательной системой» .
В.С. Нерсесянц, выдвигая идею социалистического правового государства как условие господства права и правового закона, вместе с тем подчеркивал необходимость развития его структурно-организационного аспекта, прежде всего разделение властей. В связи с этим он отмечал: «В структурно-организационном плане правовое государство предполагает надлежащее разделение труда и четкое распределение функций и компетенции между различными органами государства, т.е. то, что по давней политико-юридической традиции именуется разделением властей. Речь идет о разделении труда и компетенции прежде всего между тремя
23 Материалы конференции, проведенной в Звенигороде 18-20 мая 1987 г. // Сов. государство и право. 1987. № 9. С. 32.
основными властями - законодательной, исполнительной и судебной: законодательная власть выступает как выразительница народного суверенитета, высшее представительное учреждение и верховная из трех властей; исполнительная (правительственная) формируется высшим представительным учреждением, подконтрольна и подотчетна ему и действует на основе, в пределах и во исполнение законов; судебная власть осуществляется независимыми от других властей судами на основе правовых законов»24. Основополагающим моментом для данной концепции В. С. Нерсесянц считал обеспечение верховенства Советов и раскрывал суть этого принципа следующим образом: «Существенный аспект такого верховенства состоит в том, что издание общеобязательных нормативных актов составляет в принципе прерогативу именно представительных учреждений, и прежде всего высшего представительного органа - законодателя. Наделение органов исполнительной власти полномочием издавать в пределах своей компетенции общеобязательные акты ведет к признанию за ними компетенции представительного и законодательного органа. Осуществляя нормотворчество, органы исполнительной власти выходят за пределы своей компетенции, которая состоит вовсе не в создании общеобязательных норм, а в деятельности на основе и во исполнение уже имеющихся актов вышестоящей, т. е. законодательной, власти». Вместе с тем он признавал правомочие органов исполнительной власти на нормотворчество, однако «оно может быть предоставлено в строго определенных пределах и целях, по четко и конкретно установленному предмету регуляции лишь надлежащим представительным учреждением в порядке делегирования части собственных нормот-ворческих полномочий»25. Иное решение данного вопроса, по мнению В.С. Нерсесянца, неизбежно приведет к смешению функций и полномочий разных властей, а в итоге - к монополизации власти.
Важно отметить, что В.С. Нерсесянц в своих дальнейших работах последовательно отстаивал и развивал теоретические представления о правовом государстве и вытекающем из него принципе разделения властей. В докладе на Ученом совете ИГП АН СССР в феврале 1988 г. он в контексте историко-юридического и теорети-
24 Материалы конференции, проведенной в Звенигороде 18-20 мая 1987 г. // Сов. государство и право. 1987. С. 37.
25 Там же. С. 41.
ческого осмысления советского государственно-правового строительства выделял его пять этапов. Последний этап, начавшийся с середины 1980-х гг., - этап перестройки - В.С. Нерсесянц характеризовал как движение по направлению к социалистическому правовому государству. При этом важнейшими составными компонентами процесса государственно-правового строительства по направлению к социалистическому правовому государству, по его мнению, являются: «разграничение функций партийных и государственных органов; надлежащее разделение труда и правомочий («разделение властей») в первую очередь между органами законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной власти; обеспечение верховенства представительных органов власти - системы Советов; формирование института конституционного суда; подзаконность деятельности исполнительно-распорядительных органов, ограничение их нормотворческой компетенции твердыми юридическими формами и процедурами, издание актов в рамках специально делегированных правотворческих полномочий по конкретному кругу вопросов; .. .усиление правовых основ законотворчества; повышение роли и авторитета суда, гарантирование его независимости; реальное действие правовых норм, форм и процедур,
регламентирующих взаимоотношения между государством и инди-
26
видом.» .
Следует, однако, заметить, что научное сообщество не восприняло с энтузиазмом выдвинутую идею правового государства и не спешило приступить к активной разработке данной тематики: правового государства в целом и парламентских основ представительных учреждений в частности. Наоборот, некоторые ведущие специалисты в области советского строительства подтверждали приверженность ленинским принципам организации высших представительных органов и критически относились к идее правового государства и вытекающему из нее парламентаризму.
Так, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев и К.Ф. Шеремет, подтверждая свои консервативные позиции, взгляды и критикуя звучащие призывы к парламентаризму и разделению властей, настаивали на поиске оптимальных вариантов концепции перестройки Советов в русле марксистско-ленинской теории. В своих рассуждениях, аргу-
26 Нерсесянц В.С. Советское государственно-правовое строительство: проблемы взаимосвязи истории и теории // Сов. государство и право. 1988. № 8. С. 7.
ментациях они исходили из непререкаемости и безусловности принципа полновластия и верховенства Советов. «Превращение Советов, - указывали они, - в органы государственной власти, свободные от парламентского профессионализма и сосредоточивающие в лице депутатов - трудовых представителей полномочия по принятию решений в сочетании с организацией и контролем за их исполнением, снимало исконные противоречия буржуазного парламентаризма и означало качественно новый этап во всей истории представительной системы»27. Однако, по их мнению, возникает некоторое напряжение, противоречие между природой и функциями Советов и их ролью профессионального аппарата. Именно в постоянной компенсации элементов непрофессионализма Советов (такими средствами, как усиление возможностей депутатов, подчинение Советам исполнительного аппарата и т.д.) указанные авторы
усматривают «стержень всей концепции перемен в советском стро-
28
ительстве в условиях перестройки» .
С таких позиций указанные авторы выражали скептическое отношение к усвоению парламентаризма, что, по существу, означало бы для Верховных Советов замену трудовых представителей выборными профессиональными управленцами и отказ от участия депутатов в организационно-исполнительной работе по проведению законов и других решений Советов в жизнь. Тем не менее они не возражали против использования таких элементов из богатого опыта парламентаризма, как, например: проработка законопроектов в своих комиссиях, применение организационно-юридических процедур, которые обеспечивают выражение противоположных мнений в процессе парламентских дискуссий.
Эту исследовательскую линию поддержали сотрудники сектора Советов и проблем комплексного развития территорий ИГП АН СССР, выступившие с коллективной статьей, в которой изложили основные направления реформирования Советов в условиях перестройки и, соответственно, главные проблемы и сферы изучения29.
27 Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Сов. государство и право. 1988. № 5. С. 9.
28 Там же. С. 11.
29 См.: Советы народных депутатов в условиях перестройки // Сов. государство и право. 1988. № 6. С. 51.
В качестве центрального пункта преобразований они выделили активизацию контрольной деятельности Советов. Так, авторы статьи считали необходимым сделать регулярным отчеты Совета Министров, министерств и ведомств на сессиях Верховных Советов и заседаниях их Президиумов, как это было в первые десятилетия после Октябрьской революции. Необходимо, по их мнению, реанимировать конституционно предусмотренный институт следственных комиссий «для проверки состояния и выявления причин срывов, имевших место на тех или иных участках государственного, хозяйственного или социально-культурного строительства». Гласность в деятельности Советов, их органов и депутатов - принципиальное условие для повышения контрольной функции Советов. Требуется полное использование не только известных форм гласности, но и поиск новых форм.
Вторым направлением в коренной перестройке деятельности Советов авторы указанной статьи выделяли вопросы, связанные «с обеспечением приоритета представительных органов власти в государственном механизме». Среди предлагаемых ими мер называли сессионную форму деятельности. Критикуя «заформализован-ность» работы сессий, где рассматривают второстепенные и предрешенные вопросы, они предлагали значительно расширить круг проблем, решаемых только на сессиях. «В частности, правильно было бы вопросы, непосредственно касающиеся прав и интересов граждан, рассматривать именно на сессиях». Особого внимания, по их мнению, заслуживал вопрос о реальном повышении роли депутатов. Авторы коллективной статьи исходили из того, «что органы государственной власти выступают в качестве работающих органов, сосредоточивающих в своих руках не только законодатель-ствование и контроль за исполнением законов, но и непосредственное их осуществление через членов Советов». Соответственно обеспечение приоритета Советов в государственном механизме можно достичь посредством «активной деятельности депутатов». Критикуя много лет существовавшее положение, когда Советы и их депутаты фактически находились в подчиненном положении у работников исполнительных органов, они считали выходом из положения периодическое освобождение депутатов от основной работы, выплату заработной платы в Совете за время выполнения
депутатских обязанностей, «улучшение состава депутатского корпуса путем совершенствования избирательной системы»30.
Таким образом, в научной литературе наметились две точки зрения по вопросам определения юридической сущности высших представительных органов и их дальнейшего реформирования: первая - основанная на принципах полновластия и верховенства Советов, вторая - базирующаяся на принципе разделения властей как составной части более общей идеи правового государства. Однако вторая точка зрения, высказанная на Всесоюзной теоретической конференции «Правовая система и перестройка», некоторое время оставалась незамеченной и невостребованной. Только после того, как на XIX Всесоюзной партконференции (июль 1988 г.) был утвержден курс на создание в стране правового государства, идея правового государства стала объектом пристального научного рассмотрения и изучения.
Начало этих научных поисков анонсировал журнал «Советское государство и право» в редакционной статье31. Авторы статьи, одобряя выдвинутые партийные установки по кардинальной реформе политической системы на основе принципов полновластия Советов, демократии и самоуправления, широкой правовой реформы на основе идеи правового государства, считали приоритетной задачей юридической науки развернуть активные научные обсуждения по данной тематике. При этом они отмечали беспрецедентные возможности для юридической науки: «Пожалуй, никогда еще не было таких благоприятных условий для свободного творческого поиска, открытого соревнования научных идей, их практической реализации».
Примечательно, что ни XIX партконференция, ни редакционная статья не связывали принцип правового государства с реформами политической системы, в частности, представительных органов - Советов, а рассматривали его как теоретическую основу для преобразований правовой системы. Тем не менее юридическая наука, ухватившись за идею правового государства, сразу же стала использовать ее как теоретическую призму для рассмотрения проблем организации и деятельности государственной власти, и преж-
30 Советы народных депутатов в условиях перестройки. С. 51.
31 См.: Демократическая перестройка советской политической системы // Сов. государство и право. 1988. № 9. С. 3-12.
де всего высших представительных органов. Очень быстро начался отход от прежних догм и установок и стали формироваться новые подходы к проблемам высших представительных органов, основанных на требованиях разделения властей. Однако процесс освоения и осмысления теоретических основ парламентаризма не был однонаправленным и гладким. На этом пути юридическая мысль демонстрировала попытки согласования тех или иных требований и моментов парламентаризма с марксистко-ленинской догмой о полновластии Советов. Звучали также голоса в поддержку «истинного смысла» и исконных начал полновластия Советов.
В свете перестройки М.А. Краснов и М.А. Федотов считали актуальной проблему «депутатской активности». Определяя депутатов как людей, «на которых возложены ответственные общественные функции в системе социалистического самоуправления народа», они связывали с их активностью эффективность Советов в целом. С таких позиций эти авторы пытались выявить и исследовать связи и зависимости между депутатской активностью, с одной стороны, и такими факторами, как возраст депутата, род его занятий, место его работы, критика избирателями депутатов, подходы к отбору кандидатур будущих депутатов, длительность пребывания в
32
депутатском звании - с другой .
Констатируя объективную неизбежность незначительного количества законов в системе советского законодательства, Н.В. Сильченко задавался вопросом: «Каковы же в этих условиях пути повышения верховенства, его место и роль в системе советского законодательства?» По его мнению, проблема верховенства закона не сводится только к изменению пропорционального соотношения между видами актов в пользу закона. Только количественный рост законов не может быть единственным и самым важным средством повышения его авторитета и верховенства. Более важным он считает, во-первых, расширение круга регулируемых законом общественных отношений и, во-вторых, усиление в законе, помимо регулятивных, также и организационных функций. «Регулятивная функция обусловливает наличие в содержании закона конкретных правовых предписаний непосредственного действия, организационная - норм-принципов, норм-целей, т.е. пред-
32 См.: Краснов М.А., Федотов М.А. Депутатская активность (по результатам социологического исследования) // Сов. государство и право. 1988. № 2. С. 30.
писаний обобщенного, более абстрактного характера, в которых определяются лишь главные направления и принципы правового регулирования общественных отношений»33. Таким образом, Н.В. Сильченко делал вывод, что «задачи закона состоят преимущественно в том, чтобы быть организующим началом, центром, ядром всего нормативного массива, определять виды и состав нормативно-правовых актов, решать коллизионные вопросы, формулировать задачи, принципы и цели правового регулирования. Понятно, что непосредственный регулятивный потенциал закона в подобных случаях будет меньшим»34. Иными словами, закону он отводил место почетное и именно в этом усматривал реализацию принципа верховенства.
Н.В. Онишко, не подвергая сомнению ленинские принципы организации и деятельности Советов, одобрял тенденцию активизации работы высшего представительного органа государственной власти и его постоянно действующего органа - Президиума Верховного Совета СССР по усилению руководства всей системой Советов. Это усиление внутрисистемного руководства, по ее мнению, будет способствовать повышению инициативы и усилению самостоятельности Советов, их освобождению от опеки исполнительно-
35
распорядительных органов .
Л.В. Лазарев и А.Я. Слива основным содержанием проводимых конституционных реформ в соответствии с решениями XIX Всесоюзной конференции КПСС считали «обновление структуры Советов» на основе принципа полновластия Советов в сочетании с некоторыми элементами разделения труда. «Последовательное и глубокое разделение труда и полномочий между Советами и их исполнительными органами, исключение укоренившейся подмены выборных органов аппаратом» - это, по их мнению, кардинальная задача государственного строительства. Однако разделение труда они истолковывали в духе единства власти и полновластия Советов: «Возрождение реального полновластия Советов должно на деле означать и сосредоточение всех рычагов власти исключитель-
33 Сильченко Н.В. Количественное соотношение между видами актов и проблемы теории закона // Сов. государство и право. 1988. № 2. С. 15.
34 Там же. С. 19.
35 См: Онишко Н. В. Деятельность Президиума Верховного Совета СССР по руководству Советами // Сов. государство и право. 1988. № 2. С. 51-59.
но в их руках. Конституционные изменения открывают путь к тому, чтобы Советы не только юридически, но и фактически ни с кем не делили осуществление государственной власти»36. Далее, пытаясь согласовать принципы разделения властей и единства власти, Л.В. Лазарев и А.Я. Слива исходили из приоритетности последнего: «Начавшаяся реформа Советской Конституции, воспринимая общедемократические идеи теории «разделения властей», в то же время не принимает те ее положения, которые могли бы принизить роль Советов». С таких позиций они оценивали новые институты единоличного председателя Верховного Совета и Комитета конституционного надзора: «В рамках системы Советов наряду с председателем Совета, а не вне ее будет действовать и новый орган контроля за законностью - Комитет конституционного надзора СССР»37. Авторы возражали против наделения Комитета конституционного надзора СССР правом отмены актов Верховного Совета и полагали правильным исключение из его поднадзорности актов Съезда, ибо в противном случае подрывался бы принцип их верховенства.
Ссылаясь на взаимосвязанное толкование двух классических доктрин: разделение властей (Монтескье) и народный суверенитет (Руссо), - Ю.А. Тихомиров суть современного понимания разделения властей раскрывал в том смысле, что три власти, разделенные в организационно-функциональном смысле, - это не более чем проявление единой верховной власти. Причем законодательная власть вверяется народу с ответственностью правительства перед ней. С таких методологических позиций он положительно оценивал практику и стремление социалистических стран использовать полезные атрибуты разделения властей. В связи с этим указанный автор выражал сожаление об упущенной возможности России в советские годы: «Россия входила в полосу революции, не пройдя в полной мере эпохи парламентаризма. С высоты десятилетий отчетливо видны нереализованные возможности нашего парламента. Идея Советов полностью вытеснила идею парламентаризма»38. По
36 Лазарев Л.В., Слива А.Я. Конституционная реформа - первый этап // Сов. государство и право. 1989. № 3. С. 3.
37 Там же.
38 Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Сов. государство и право. 1990. № 2. С. 35.
его мнению, организационно-функциональное разделение единой власти (трудящихся, а потом - народа) в той или иной степени получило выражение, было воплощено в конституционных концепциях 1936 и 1977 гг. Однако в силу разных причин оно было деформировано, и власть была сосредоточена в руках партийно-государственной верхушки.
Основной смысл проводившихся реформ Ю.А. Тихомиров определял как учет некоторых моментов разделения властей, но при преобладании и возвышении роли представительных органов, отмечая в этой связи: «Изменения Конституции СССР в 1988 г. позволили внести новые моменты - укрепить двуединую законодательную власть, поднять роль закона путем, в частности, утраты Президиумом права издавать указы нормативного характера, введения института конституционного надзора, усиления подотчетности исполнительных органов перед Советами, повышения роли суда. И все же принцип «разделения властей» в традиционном смысле не был воспринят, поскольку это не отвечало бы повышению роли представительных органов и углублению демократии. Новизна состоит в более полном соединении в руках высших органов власти законодательной и верховной распорядительной деятельно-сти»39. Далее Ю.А. Тихомиров пытался согласовать два противоположных принципа организации власти: разделение властей и единство власти. С одной стороны, он считал важным вести речь об укреплении самостоятельности каждого вида государственных органов с четкой фиксацией их функций, полномочий, ответственности, а с другой - считал бесспорной линию на повышение роли представительных органов с преобладанием не только законодательной деятельности, но и распорядительной и контрольной (эти функции связывает с работой комитетов и комиссий). Кроме того, он отмечал тенденцию более тесного взаимодействия разных ветвей государственной власти, что выражается «как в организационно-функциональном их сближении на основе Закона, так и в усилении элементов «взаимоконтроля» - со стороны Советов, комитета
40
конституционного надзора, прокуратуры и особенно суда» .
Рассуждая о сущности советской конституции и «пределах советского конституционного регулирования» в свете нового полити-
39 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 38.
40 Там же. С. 40.
ческого мышления, Б.С. Эбзеев утверждал, «что общество нуждается в конституционном закреплении правового характера Советского государства, разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, четкого разграничения функций государственных и общественных органов и организаций и политического плюра-лизма»41. Соответственно конституционно-правовая регламентация власти на основе указанных принципов предполагает структурирование высшего представительного органа не радикально-демократического, а парламентского типа.
Состояние научной мысли на втором этапе перестройки характеризуют особенности постановки и решения такого вопроса, как конституционность закона. Так, В.А. Туманов, констатируя, что в мире весьма активно эволюционирует институт судебного контроля за конституционностью законов, тем не менее считал парламентский контроль естественной прерогативой высшего законодательного органа страны в сфере нормотворчества. Он критиковал «надпарламентское» и перерастающее в «антипарламентское» положение конституционного суда в капиталистических странах, указывая, что в «социалистических странах в соответствии с принципом народовластия и верховенства в государственной системе выборных представительных органов основным является
42
парламентский контроль за конституционностью законов» . По его мнению, именно в таком ключе решен вопрос о контроле за конституционностью законов в нашей стране: «В СССР вопрос о контроле за конституционностью законов решен в соответствии с принципом верховенства представительных органов, избираемых населением, которым принадлежит вся полнота государственной власти. Верховный Совет и его деятельность не могут быть объектом контроля со стороны каких бы то ни было органов»43.
По данному вопросу показательна также позиция М.Ф. Орзи-ха, М.Е. Черкеса, А. С. Васильева, которые предлагали различить понятия конституционный контроль и правовая охрана конституции. Они отдавали предпочтение и приоритет принципу верховен-
41 Эбзеев Б.С. Сущность советской конституции в свете нового политического мышления // Сов. государство и право. 1990. № 12. С. 5.
42 Туманов В.А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // Сов. государство и право. 1988. № 3. С. 17.
43 Там же.
ства представительного органа: «Социалистический принцип верховенства высшего представительного органа власти исключает возможность наделения внепарламентского органа правом отмены актов высшего органа государственной власти. В рамках этого принципа возможна альтернатива: либо не принимать закон, противоречащий конституции, либо менять конституцию. Любые другие формы осуществления контроля неизбежно затронут принцип
44
верховенства парламента» . По их мнению, окончательное решение вопроса конституционности закона должно принадлежать исключительно парламенту. При этом указанные авторы соблюдение и осуществление конституционных полномочий Верховного Совета и его Президиума по отмене актов нижестоящих органов рассматривали как правовую охрану конституции. Вместе с тем они считали возможным образовать специальную судебную коллегию в составе Верховного Суда, которая вправе будет давать консультативные заключения по конституционности или законности.
В.Ф. Яковлев, рассуждая о тенденциях и перспективах социалистического правового государства, пытался согласовать два противоположных принципа построения государственной власти и ее институтов - в частности, представительных органов. В этой связи он писал: «Осуществляя идею «Вся власть Советам!», мы тем самым утверждаем законодательные органы в качестве каркаса власти, поднимаем их роль, реальное положение в обществе. Вместе с тем нельзя абсолютизировать лозунг «Вся власть Советам!», ибо он по существу исключает разделение властей. Если вся власть Советам, то это значит, что Советы должны быть и законодательными органами, и исполнительными, и даже судебными. Советы, очевидно, должны утверждаться главным образом как носители законодательной власти. Но при этом надо очень четко разграничить функции законодательных, исполнительных и судебных органов. В противном случае мы вернемся к тому, с чего начали, - к сосредоточению всех видов власти в одном органе»45. Далее он критиковал попытки передать управленческие полномочия представитель-
44 Орзих М.Ф., Черкес М.Е., Васильев А.С. Правовая охрана конституции в социалистическом государстве // Сов. государство и право. 1988. № 6. С. 7.
45 Яковлев В. Ф. Правовая реформа: тенденции и перспективы // Сов. государство и право. 1990. № 4. С. 23.
ным органам и предостерегал от монополизации власти уже в Советах.
Рассуждая об основных предпосылках утверждения советского правового государства, В.Ф. Яковлев подчеркивал необходимость изменения соотношения закона с подзаконными актами в пользу первого: «Требуется упорядочить сам процесс правотворчества, определить и разграничить нормотворческую компетенцию органов законодательной власти и органов управления. Для издания ведомственных актов следует установить разрешительный по-
46
рядок и свести их до минимума» .
Н.И. Козюбра подчеркивал необходимость признания исключительности нормотворческих полномочий высшего представительного органа. Для придания реального содержания принципу верховенства закона как ключевой черты правового государства он считал необходимым отказаться от разработки и принятия законов аппаратным путем и значительно демократизировать практику принятия законов: «... законы должны обсуждаться и приниматься исключительно высшими законодательными органами страны -Съездом народных депутатов (очевидно, законы конституционного ранга) и Верховным Советом»47. Далее, раскрывая данную формулу, Н.И. Козюбра пояснял, что нужно «поставить четкие правовые заслоны на пути делегированного законотворчества, в частности негласного наделения правительства законодательными полномочиями». Принципиально важно, по его мнению, также «радикально реорганизовать нормотворческие полномочия органов государственного управления, . отдав предпочтение не общедозволитель-
48
ному, а разрешительному порядку» .
П.Б. Евграфов в качестве критерия советского правового государства выделяет принцип, согласно которому высший представительный орган должен обладать прерогативой законотворчества: «. Правотворчество в нем станет исключительной прерогативой законодательных органов и народа в форме референдума». Критикуя «командно-административую систему управления с ее бюрократическим стилем организации и деятельности», он считал, что
46 Советское правовое государство и юридическая наука (круглый стол) // Сов. государство и право. 1989. № 3. С. 53.
47 Там же. С. 54.
48 Там. же. С. 55.
«наличие в советской правовой системе огромного количества подзаконных актов - признак деформации системы законодательства и
49
правотворчества» .
Выступая с позиции различения права и закона, Л.С. Явич важной предпосылкой правового государства считал разделение властей в государственном механизме, которое предполагает эффективное взаимодействие законодательных, исполнительно -управленческих и судебных органов и является организационно-правовым рычагом противодействия попыткам бюрократической
50
централизации властных полномочий .
В.С. Нерсесянц, продолжая развивать теоретические представления о правовом государстве, в своих построениях исходил из того, что советскому правовому государству характерны все объективные свойства, которые присущи правовой государственности вообще. Правовое государство как правовая форма организации и функционирования публично-политической власти, согласно В.С. Нерсесянцу, имеет институционально-функциональное и нормативное выражение. Институционально-функциональный аспект правового государства включает такие элементы, как разграничение государственной и негосударственной функций, институтов, правомочий, а также устройство государственной власти по принципу разделения властей (законодательная, исполнительная и судебная). Нормативное выражение правового государства - это правовой закон и подзаконные нормативные правовые акты. С таких принципиальных позиций он очерчивал контуры современного парламентаризма. «Законодательная власть - это власть народного представительства, системы Советов снизу доверху. Именно в силу своего представительного характера они обладают прерогативой принимать общеобязательные нормативные акты. Исполнительная власть формируется представительной властью, подотчетна и подконтрольна ей, действует на основе и во исполнение ее нормативных правовых актов. Не обладая правотворческой компетенцией, органы исполнительной власти могут принимать общеобязательные акты лишь в строго определенных пределах тех полномочий, которые делегированы им соответствующими органами представи-
49 Советское правовое государство и юридическая наука (круглый стол). С. 58.
50 См.: там же. С. 60-61.
тельной власти. При коллизии норм представительной и исполни-
51
тельной властей действовать должны первые» .
Р.З. Лившиц с позиции различения права и закона выделял принцип верховенства закона как безусловный признак социалистического правового государства. При этом он подчеркивал, что только связанность с правовым законом характеризует социалистическое государство как подлинно правовое. Р.З. Лившиц критиковал практику подмены законов указами, принятыми аппаратным путем, и отстаивал и развивал идею о том, что «именно депутаты должны определять судьбу закона». Иными словами, законы должны приниматься представительным органом, состоящим из профес-
52
сиональных депутатов .
Разбирая проблематику разделения и единства власти, В.Е. Чиркин критиковал, с одной стороны, концепцию полновластия Советов, согласно которой «только Советам принадлежит полнота государственной власти, а другие органы являются органами управления, правосудия, исполнительно-распорядительными органами государственной власти», а с другой - западный подход к разделению законодательной, исполнительной и судебной власти. Он предложил третий подход, который «связан с трактовкой разделения властей как размежевания компетенции органов государства». По его мнению, в основе данного подхода лежат взгляды К. Маркса и Ф. Энгельса, которые исходили из невозможности осуществления теории разделения властей, ибо ее практическое осуществление выливается в прозаическое разделение труда в государственном механизме при единстве власти в ее социально-классовом понимании. Таким образом, В.Е. Чиркин со ссылкой на классиков марксизма пытается согласовать принципы единства и разделения властей. «Из социалистической традиции следует взять концепцию единой государственной власти, которая исходит из идеи о политической власти класса (блока, классов, народа), не из утверждений о полновластии Советов, и теорию разделения властей применить к основным способам правовой деятельности государства. Таким образом, речь может идти о четырех способах, ви-
51 Советское правовое государство и юридическая наука (круглый стол). С. 56-57.
52 См.: Лившиц Р.З. Право и закон в социалистическом правовом государстве // Сов. государство и право. 1989. № 3. С. 15-22.
дах деятельности государственных органов по осуществлению единой государственной власти: законодательстве, управлении (исполнении), правосудии, контроле. При реализации этих способов не нужно добиваться, да и невозможно добиться их полной изоляции»53. Кстати, интерпретация разделения властей, предложенная В.Е. Чиркиным, пользуется определенным признанием в юридической литературе и по сей день.
В плане оценки научных представлений об организации и деятельности государственной власти и о месте и роли в ней высшего представительного органа особого внимания заслуживает концепция новой конституции Союза ССР, которая была предложена коллективом ИГП АН СССР во второй половине 1989 г.54 Авторы концепции исходили из необходимости в преамбуле конституции «провозгласить народный суверенитет источником государственной власти, которая исходит от народа и принадлежит народу; подчеркнуть верховенство Советов и республиканскую форму правления». Хотя в общих формулах не предусматривалось закрепление принципа разделения властей, тем не менее из дальнейшего текста было ясно, что авторы концепции предлагают основанную именно на этом принципе структуру высших органов государственной власти. Так, они предлагали отказаться от «двухэтажной» структуры высшего законодательного органа (Съезд и Верховный Совет) и предусмотреть в качестве единого высшего органа власти Союза ССР Верховный Совет. По их мнению, следует уточнить и одновременно расширить контрольные функции Верховного Совета, но одновременно отказаться от распорядительных полномочий. Введение института президента, с точки зрения авторов концепции, позволило бы более четко отделить законодательную власть от других властей, усилить систему «сдержек и противовесов»». В этом плане показательно, что Президент должен был избираться либо непосредственно гражданами, либо специальным избирательным конвентом из представителей республик. В качестве главы государства он предлагал бы Верховному Совету кандидатуру Председателя Правительства и был бы вправе ставить перед Вер-
53 Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Сов. государство и право. 1990. № 8. С. 9.
54 См.: Концепция новой конституции Союза ССР // Сов. государство и право. 1990. № 4. С. 15-21.
ховным Советом вопрос об отставке правительства. Он подписывает законы и имеет право отлагательного вето. Кроме того, предлагалось наделить правом при определенных условиях распустить Верховный Совет. В концепции правительство определялось как высший орган государственного управления и являлось частью исполнительной власти.
Важным моментом конструирования высшего представительного органа на принципах разделения властей является возможность контроля за конституционностью законов и объявления его актов и законов недействительными Комитетом конституционного надзора. Таким образом, в концепции достаточно последовательно проводилась идея структурирования высшего представительного органа на основе принципа разделения властей и отказ от принципа полновластия.
Г.Н. Манов в своих рассуждениях о перспективах социалистического правового государства постулировал три основных критерия любого варианта правового государства: верховенство закона; разграничение законодательных, управленческих и правоохранительных (судебных) функций; связанность государства и граждан взаимными правами и обязанностями. Однако при раскрытии содержания указанных принципов, имеющих важное значение для структурирования высшего представительного органа, он, по сути, пытался их согласовать с принципом полновластия Советов и с требованием их верховенства. «Что касается разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, то в соответствии с этими основными формами государственной деятельности в едином механизме осуществления политической власти складываются самостоятельные структурные образования (представительные органы, исполнительно-распорядительный аппарат, судебная система), несущие ответственность за выполнение каждого из названных видов деятельности. Причем в республике советского типа они не обособляются друг от друга. Иначе повисает в воздухе все, что говорится о Советах и делается для поднятия их роли и авторитета. Ведь только они составляют политическую основу общества и только от них берут начало и органы управления, и судебные органы, хотя последние при решении конкретных дел независимы и
подчиняются только закону»55. Далее Г.Н. Манов определял главную задачу перестройки как полное подчинение исполнительного аппарата представительным органам. При этом он подчеркивал, что в социалистическом правовом государстве исполнительная власть не может располагать ни правом досрочного роспуска законодательного органа, ни каким-либо правом вето по отношению к его актам.
Ж.И. Овсепян, полемизируя с авторами конституционной концепции ИГП АН СССР, отстаивала необходимость двухзвенно-го представительного органа: Съезда и Верховного Совета. Тем не менее она в своих научных построениях представительного органа отталкивалась от принципов разделения властей и политической
56
конкуренции .
Н.В. Сильченко исследовал такой аспект проблематики представительного учреждения, как границы деятельности законодателя. Он прежде всего пытался определить объективно-правовые пределы деятельности законодателя, ибо без этого «теряет смысл существование института конституционного контроля», и прочертить границу между законодателем и исполнительной властью в нормотворчестве, исходя из необходимости в переходный период сохранить за исполнительной властью определенную автономную сферу нормотворчества57.
Рассматривая проблематику ответственности депутатов перед избирателями в свете развития законодательства об отзыве народных депутатов и с точки зрения принципов императивного и свободного мандата, А.В. Иванченко обращал внимание на зарождающийся институт досрочного прекращения полномочий народных депутатов. «По всей вероятности, - заключал он, - до становления профессиональных парламентов именно сочетание досрочного прекращения полномочий депутатов по требованию политических
55 Манов Г.Н. Социалистическое правовое государство: проблемы и перспективы // Сов. государство и право. 1989. № 6. С. 3-6.
56 См.: Овсепян Ж.И. О некоторых аспектах концепции конституционной реформы в СССР // Сов. государство и право. 1991. № 8. С. 3-14.
57 См.: Сильченко Н.В. Границы деятельности законодателя // Сов. государство и право. 1991. № 8. С. 14-23.
партий с аналогичными полномочиями избирателей будет опреде-
58
лять перспективы института отзыва депутатов» .
Таким образом, обобщая краткий обзор основных научных публикаций в период перестройки по рассматриваемой тематике, можно отметить следующие закономерности и моменты развития научных представлений о проблематике высших представительных органов. При этом следует подчеркнуть, что в процессе отхода от радикально-демократической концепции Советов и обоснования парламентаризма исключительную роль сыграла идея правового государства. Вооружившись методологически-теоретическим принципом правового государства, советская юридическая наука очень быстро синтезировала и начала изучать те идеи, требования, положения и конструкции, на которых зиждется современный парламентаризм.
Представляется весьма интересным путь от идеи верховенства Советов в смысле их полновластия к верховенству закона в смысле исключительности нормотворческих полномочий представительного органа.
В «доперестроечный» период юридическая наука сосредоточивала свое внимание на раскрытии принципа верховенства Советов в том смысле, что высшие представительные органы, получающие власть непосредственно от народа, полновластны, т.е. обладают всей полнотой неразделяемой государственной власти, а все остальные органы государства имеют производный от него характер. При такой теоретической установке фактически отпадала необходимость разработки вопросов верховенства закона.
На начальном этапе перестройки юридическая наука выводит из тени принцип верховенства закона и пытается наполнить его содержанием, оставаясь, однако, в теоретических рамках полновластия Советов. Результат - ничем не гарантированная иерархичность нормативных актов и требование увеличить удельный вес законов.
Только после того как юридическая наука стала оперировать методологической идеей правового государства и вытекающим из нее разделением властей, принципу верховенства закона было придано имманентное и свойственное ему содержание. Речь идет о
58 Иванченко А.В. Законодательство об отзыве депутатов // Сов. государство и право. 1991. № 10. С. 38.
раскрытии и формулировании принципа верховенства закона в том смысле, что парламент наделен прерогативой в нормотворчестве, обладает исключительными законотворческими правомочиями. Это означает, что исполнительные органы не наделены и не обладают самостоятельной от законодательной власти нормотворческой компетенцией. Соответственно у исполнительной власти нет общей нормотворческой компетенции: нормотворчество со стороны ее органов осуществляется в рамках полномочий, специально делегированных парламентом по конкретным вопросам. Тем самым принцип верховенства закона трактуется в контексте разделения властей.
Следует, однако, заметить, что многие рудименты принципа верховенства Советов еще долго имели признание в юридической науке. Так, органы исполнительной власти могли образовываться только представительным органом, быть подотчетным и подконтрольным им; представительные органы не могли быть досрочно распущены.
Представляется интересным также развитие идеи судебного контроля за конституционностью закона. Изначально юридическая наука признавала только парламентский контроль за конституционностью законов, ибо любой контроль извне нарушил бы принцип верховенства Советов. Постепенно были сделаны выводы о том, что судебный контроль за законами консультативного характера может иметь место при верховенстве Советов. А на последнем этапе перестройки юридическая наука выработала позицию, заключающуюся в том, что принцип разделения властей допускает право судебной власти по основаниям неконституционности лишить юридической силы принятые парламентом законы.
Если в начале перестройки юридическая наука не подвергала сомнению двойственную - общественно-государственную природу Советов и сводила проблематику эффективности представительного органа к вопросам активизации депутатской деятельности, то в конце перестройки она включила в орбиту своих интересов проблематику профессионального парламента, основанного на многопартийности.
Немаловажны также научные разработки проблем процессуальной организации и деятельности высших представительных органов, которые начали набирать обороты на последнем этапе перестройки.
Можно констатировать, что к концу перестройки юридическая наука сформулировала главные идеи и основные конструкции парламентаризма. Дальнейшая разработка проблематики парламентаризма продолжилась в постсоветское время на основе нового конституционного материала.
В.И. Чехарина*
ПРОБЛЕМАТИКА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В ТРУДАХ СОВЕТСКИХ ГОСУДАРСТВОВЕДОВ (1918-1937 гг.)
В избирательном праве 1918-1936 гг. можно выделить периоды с 1918 по 1925 г. и с 1925 по1936 г.; а также период, связанный с принятием Конституции СССР 1936 г. Система законодательных актов и иных документов, сложившаяся в первые два периода, т. е. на основе советских конституций 1918 и 1925 гг., и касающаяся выборов в советы и на съезды, включает обширный перечень документов, составляющих избирательное законодательство РСФСР и СССР в указанные периоды.
Законодательные акты, регулирующие выборы и закрепляющие основы избирательного права, принятые до Конституции СССР 1936 г., включающие официальные публикации текстов Конституции РСФСР 1918 г., Конституции СССР 1924 г., Конституции РСФСР 1925 г., иные нормативные акты избирательного права, можно сгруппировать следующим образом. Прежде всего это основные официальные акты законодательства СССР, в частности, постановления съездов Советов СССР, нормативные акты Рабоче-крестьянского правительства СССР по вопросам проведения выборов и организации советских органов власти1. Затем следуют по-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 См. постановления III съезда Советов Союза ССР от 20 мая 1925 г. «По вопросам советского строительства» // Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик. Отд. I. 1925. № 35. Ст. 247 (далее - СЗ СССР); от 17 марта 1933 г. «О порядке восстановления в избирательных правах детей кулаков» // СЗ СССР. Отд. I. 1933. № 21. Ст. 117; от 27 сентября 1934 г. «Об утверждении состава
