CC BY
132
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
ЭВОЛЮЦИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН
Зариф ДЛИЗОДД
кандидат юридических наук, госсоветник Президента РТ по вопросам юстиции (Душанбе, Таджикистан)
Парламентаризм как особый политический институт, со всеми его принципами и ценностями, вошел в теорию и практику государственного строительства постсоветских стран, в том числе Таджикистана, лишь в 1990-х годах. В полном понимании этот институт был чужд советской системе организации государственной власти, которая многие его черты объявила буржуазными и реакционными. Ведь советский строй считал буржуазную государственную машину, да и всю досоциалистическую государственность, эксплуататорской, противостоящей интересам трудового народа. Потому в СССР и не воспринималось все созданное до Октябрьской революции в сфере теории и практики парламентаризма.
В связи с этим советская власть строилась на противоположных буржуазной организации власти идеях и принципах. Это, в свою очередь, привело к тому, что все хорошее и плохое, накопленное веками, признавалось чуждым интересам пролетариата.
Советы народных депутатов, избираемые народом, считались проявлением его полновластия, органами, правомочными решать важнейшие вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства1.
Высшим органом государственной власти Республики Таджикистан (как и в других советских республиках) считался Верховный Совет, уполномоченный решать все вопросы, отнесенные к ведению республики2. В круг этих полномочий входило руководство
1 См., например: Шевцов B.C. Общественно-политическое устройство СССР. М., 1978. С. 56—68.
2 См: Конституция Таджикской Советской Социалистической Республики. Душанбе, 1978 (ст. 56).
1GG
всеми вопросами государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также формирование исполнительных, распорядительных и контрольных органов, подотчетных им3. В то же время полновластие народа и его представительных органов было формальным, нереальным, лишь зафиксированным на бумаге. На самом же деле всеми сферами общественной и государственной жизни руководили КПСС и ее структуры на местах.
Демократические процессы и перемены, происходившие в конце существования советского общества, вывели эти изъяны на поверхность, и были предприняты попытки исправить положение. Так, в постановлении ЦК КПСС от 25 июля 1986 года «О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов», а также в совместном постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социальноэкономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС», в частности, отмечалась необходимость избавляться от мелочной опеки, дублирования и подмены Советов партийными органами, говорилось о расширении полномочий Советов и повышении их ответственности за все сферы жизни на их территории4. Но эти попытки и косметические меры, как показала жизнь, были явно недостаточными, надо было кардинально менять всю систему.
После распада Советского Союза Республика Таджикистан, приобретая свою независимость, последовательно пошла по пути современного парламентаризма, укрепляя его основу и другие предпосылки для становления данного института. Для современного парламентаризма характерны следующие признаки: организация и функционирование на основе принципа разделения властей и верховенства закона; наличие постоянно действующего парламента и необходимых для его функционирования полномочий; специфические формы и методы работы и особые отношения депутатов парламента со своими избирателями. Процесс становления парламентаризма в Таджикистане и отдельные его стороны имеют свои особенности, связанные со специфическими условиями страны.
Важное место в эволюции парламентаризма, возникновении представлений и идей о нем и законодательной власти занимает Декларация о суверенитете Таджикской ССР, принятая 24 августа 1990 года5. Объявляя государственный суверенитет, Декларация признала и закрепила общепризнанные принципы и нормы организации, функционирования государственной власти, в том числе относящиеся к парламенту и парламентаризму. Так, в пункте третьем этого документа было зафиксировано, что «государственная власть в Таджикской ССР осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную»6. Здесь впервые признан важнейший принцип парламентаризма, то есть принцип разделения властей и признания парламента (наряду с исполнительной и судебной ветвями власти) в качестве самостоятельной ветви государственной власти. Декларация также пополнила содержание принципа принадлежности власти народу.
Советские Конституции лишь половинчато закрепляли содержание этого принципа. Например, в статье 2 Конституции Таджикской ССР 1978 года было зафиксировано, что «вся власть в Таджикской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу
3 См: Там же (ст. 99).
4 См: КПСС о перестройке. Сборник документов. М., 1988. С. 145—147.
5 См.: Там же. С. 234—250.
6 Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР, 1990, № 16, ст. 236.
Таджикской ССР»7. Этот основной принцип народовластия нашел свое полное закрепление в Декларации. Так, в пункте втором говорилось, что «народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Народ осуществляет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы»8. Здесь, как видно, важно, что народ признается также носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Кроме того, было указано, что народ может осуществлять принадлежащую ему власть и непосредственно.
Закрепив эти принципы, Декларация заложила фундамент для становления парламентаризма, поскольку она, как было подчеркнуто, стала основой для разработки новой Конституции страны9.
Следующим важным шагом в эволюции парламентаризма стало принятие новой Конституции суверенного Таджикистана (1994 г.). Она закрепила принципы демократической и правовой государственности, которые являлись прочным фундаментом в становлении парламентаризма и формировании законодательной власти в стране. Были конституционно оформлены такие принципы, как объявление республики демократическим, правовым и светским государством; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью в обществе; признание народа носителем суверенитета и единственным источником государственной власти; закрепление политического и идеологического плюрализма; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; верховенство Конституции и законов; признание международных правовых актов как составной части правовой системы страны и их верховенство над законами; законность; вступление в силу законов только после их официального опубликования; участие граждан в управлении государством через своих представителей; признание парламента в качестве высшего представительного и единственного законодательного органа государства; свободный мандат и свободное выражение воли депутата; неприкосновенность депутатского мандата и т.п.
Следует отметить, что некоторые эти принципы не могли полностью соблюдаться сразу после их конституционного закрепления, поскольку общество и государство находились в состоянии перехода от советского тоталитарного строя к демократическому обществу. Еще были весьма сильны старые образы мышления и методы работы, традиции и психология советского периода. Нужно было время для их преодоления и постепенной замены новыми.
Кроме того, с обретением государственной независимости (1991 г.) в стране началось общественное противостояние, а затем разразилась Гражданская война, которые воспрепятствовали становлению парламентаризма и формированию новой государственности. Лишь после достижения мира и национального согласия (1997 г.) возникли возможности для становления этого института.
Гражданская война в стране завершилась в результате переговорного процесса и заключения Соглашения о мире и национальном согласии, подписанного 27 июня 1997 года10. В Соглашении, наряду с другими вопросами, зафиксированы и аспекты, имевшие большое значение для становления парламентаризма.
Так, третий блок повестки межтаджикских переговоров назывался «Фундаментальные вопросы конституционного устройства и консолидации государственности Республики Таджикистан», в нем были зафиксированы следующие вопросы:
7 Конституция Таджикской Советской Социалистической Республики. Душанбе, 1978.
8 Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР, 1990, № 16, ст. 236.
9 См.: Там же.
10 См.: Усмон И. Книга о мире. Сборник документов. Душанбе, 2001. С. 396—398.
1) предложение о новой Конституции и пути вовлечения всех слоев таджикского общества в конституционный процесс;
2) о новом избирательном законе и участии всех слоев населения республики, политических партий, движений и общественных объединений в законотворческом процессе;
3) об организации и проведении свободных и демократических выборов в Таджикистане и т.п.11
Этот блок также охватывал вопросы разработки, обсуждения и принятия новой Конституции республики, новых законов о выборах в парламент и местные представительные органы власти, вопросы проведения демократических и свободных выборов. Впоследствии (в ходе межтаджикских переговоров) эти вопросы были уточнены и конкретизированы в протоколе «Об основных функциях и полномочиях Комиссии по национальному примирению»12 и в положении этой Комиссии13.
Один из вопросов, имеющий ключевое значение для становления парламентаризма и его дальнейшего развития, — создание профессионального, постоянно действующего парламента. Его профессиональный характер позволяет представительной ветви власти выполнить возложенные на нее функции.
Следует отметить, что еще до Гражданской войны этот вопрос был предметом обсуждения. Так, в продолжительных митингах, проходивших в городе Душанбе в конце 1991 года и в первой половине 1992-го, звучали требования оппозиции о досрочном роспуске действовавшего Верховного Совета и выборе нового профессионального парламента. В указе президента республики Р. Набиева от 12 мая 1992 года «Об образовании Национального собрания (Маджлиса)» было зафиксировано: «На переходный период, до выборов нового парламента на многопартийной основе, образовать Национальное собрание (Маджлис) из числа народных депутатов и представителей политических партий и движений на равной основе, являющееся органом, одобряющим законопроекты, представляемые комитетами Верховного Совета Республики Таджикистан»14. Вопросы принятия Конституции, внесения в нее изменений и дополнений, утверждение государственного бюджета не были переданы Национальному собранию, а были оставлены за Верховным Советом республики до выборов нового парламента15.
Правда, в указе прямо не говорилось о профессиональном характере будущего парламента. Однако, исходя из содержания этого документа и учитывая обстановку того времени, можно сделать вывод, что имелось в виду создание постоянно действующего парламента. Кроме того, тогда в некоторых республиках бывшего СССР уже создали профессиональные парламенты, которые также оказывали определенное влияние на сторонников создания такого парламента.
Непосредственно о профессиональном парламенте было сказано в проекте новой Конституции Таджикистана, который был разработан президентской рабочей группой и опубликован в средствах массовой информации16. В ст. 7 проекта отмечалось, что «Маджлиси милли является профессиональным и постоянно действующим, избирается на 4 года и состоит из 63 народных депутатов»17. О профессиональном характере парламента было сказано и в альтернативном проекте, представленном преподавателем юри-
11 См.: Там же. С. 38—41.
12 См.: Там же. С. 335—337.
13 См.: Там же. С. 353—357.
14 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1992, № 11, ст. 189.
15 См.: Там же.
16 См.: Вечерний Душанбе, 1 июня 1992.
17 Там же.
дического факультета Национального университета Р. Зойира. В нем было зафиксировано, что «Маджлиси милли является постоянно действующим, профессиональным органом, избираемым на 4 года в составе 100 народных депутатов»18.
В проекте, подготовленном коммунистами, и в проекте, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», отмечалось, что только часть депутатов работает в парламенте на постоянной основе. Например, в последнем проекте подчеркивалось, что «депутат Маджлиси Оли, постоянно работающий в Маджлиси Оли, не может занимать другую должность, заниматься предпринимательской деятельностью»19. А в проекте коммунистов отмечалось, что «депутат, постоянно работающий в Верховном Совете, не может занимать другую должность, заниматься предпринимательской деятельностью, за исключением научной и творческой деятельности»20.
Эти положения указанных проектов впоследствии повлияли на Конституцию 1994 года. Так, она умалчивала о профессиональном, постоянно действующем характере парламента. В ст. 49 было сказано, что «Маджлиси Оли является высшим представительным и законодательным органом Республики Таджикистан. Порядок образования и деятельности Маджлиси Оли определяется законом»21. Таким образом, Конституция, умалчивая о профессиональном характере парламента, как бы ссылалась на закон, определяющий порядок его образования и деятельности. Этот закон был принят 3 ноября 1995 года, однако и в нем не было сказано о профессиональном характере парламента22.
Таким образом, Конституция 1994 года не узаконивала профессиональный, постоянно действующий характер парламента Таджикистана, что стало как бы «шагом назад» по сравнению с проектом, опубликованным в 1992 году. Однако такой «отход» имел свои основания, связанные с продолжавшейся Гражданской войной, разрушенной экономикой и сотнями тысяч беженцев, покинувших пределы республики. Конечно, такие условия не могли способствовать созданию в стране профессионального, постоянно действующего парламента.
Этот вопрос был поднят в ходе межтаджикских переговоров, был одним из вопросов, по которому оппозиция хотела внести соответствующие изменения в Основной закон страны. Вопрос был связан и с тем, что, во-первых, в процесс принятия Конституции 1994 года основная часть оппозиции и ее сторонников находилась за пределами страны и не участвовала в голосовании по принятию Основного закона. В связи с этим в переговорном процессе было достигнуто согласие относительно того, что в Конституцию внесут поправки. Во-вторых, предложение о создании постоянно действующего профессионального парламента, как уже было отмечено, прозвучало еще в начале 1990-х годов, когда оппозиция лишь заявляла о себе. Выступая с этим требованием, она хотела провести досрочные парламентские выборы, занять определенное количество мест в парламенте и использовать его как политическую трибуну в своей политической борьбе. В то время эта идея не была реализована, поскольку политическая борьба переросла в Гражданскую войну. Но с началом переговорного процесса правительства и оппозиции этот вопрос вновь был поднят и долго обсуждался в ходе переговоров и в Комиссии по национальному примирению.
Как мы уже подчеркивали, данный вопрос в общем виде включили в третий блок повестки дня межтаджикских переговоров23, а затем закрепили в протоколе «Об основных функциях и полномочиях Комиссии по национальному примирению» и в «Положе-
18 Народная газета, 15 июля 1992.
19 Фарханги Бадахшон, 1994, № 5.
20 Зов трудящихся, 1—7 июля 1994 (на тадж. яз.).
21 Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 1994.
22 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 1995, № 21, ст. 221.
23 См.: Усмон И. Указ. соч. С. 38—41.
нии о Комиссии по национальному примирению»24. В эти документы, наряду с вопросами, связанными с внесением изменений и дополнений в Конституцию, вошли вопросы подготовки и внесения на утверждение парламента, а если потребуется, и на всенародный референдум, нового закона о выборах в парламент и местные представительные органы, а также внесения на рассмотрение представительной ветви власти предложений о дате проведения выборов нового профессионального парламента под контролем ООН и ОБСЕ при участии стран-наблюдателей на межтаджикских переговорах25.
Затем этот вопрос долго обсуждали в Комиссии по национальному примирению, в которую вошли представители правительства и оппозиции для реализации соглашений, достигнутых в ходе межтаджикских переговоров.
Следует отметить, что вопрос о создании постоянно действующего, профессионального парламента был центральным в поправках, вносимых в Конституцию страны, поскольку эти изменения в основном касались представительной ветви власти.
Для подготовки проекта этих изменений Комиссия по национальному примирению разработала Концепцию предложений по изменениям, вносимым в Конституцию26. После продолжительной дискуссии между представителями правительства и оппозиции Концепция была утверждена в Комиссии. В ней были закреплены следующие аспекты:
1) в стране должен быть создан однопалатный профессиональный парламент;
2) количество депутатов парламента не должно быть менее 71 и не более 80 депутатов;
3) не должны устанавливаться квоты регионам;
4) порядок избрания депутатов парламента должен быть определен в самой Конституции;
5) выборы депутатов парламента проводить на основе системы абсолютного большинства голосов избирателей;
6) учитывая, что в стране создается постоянно действующий парламент, нужно отказаться от президиума парламента и других ненужных органов;
7) главы дипломатических представительств страны в зарубежных странах и при международных организациях должны назначаться президентом с согласия пар-
ламента27.
Концепцию направили президенту для одобрения. Ознакомившись с этим документом, он выразил свое несогласие по некоторым пунктам. Так, в его письме от 3 апреля 1999 года было сказано, что создание постоянно действующего двухпалатного парламента — это требование времени и оно приемлемо для страны28, а также отмечалось, что нет возможности полностью материально обеспечить функционирование постоянно действующего парламента29.
С учетом возражений президента Концепцию повторно обсудили в Комиссии по национальному примирению, где после продолжительных дискуссий ее приняли (21 июня 1999 г.). В постановлении Комиссии было сказано, что в стране создается двухпалатный парламент, нижняя палата которого будет постоянно действующей и профессиональной,
24 См.: Там же. С. 335—337, 353—357.
25 См.: Там же.
26 См.: Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан: История разработки, принятия, внесение изменений и основные понятия. Душанбе, 2001. С. 180—182.
27 См.: Там же. С. 177—182.
28 См.: Там же. С. 184.
29 См.: Там же. С. 177—182.
а верхняя — созывной. Установили, что депутатов нижней палаты будут избирать, а членов верхней палаты — избирать и назначать. Другими словами, будет использована смешанная система выборов, где часть депутатов нижней палаты избирают в одномандатных округах, а другую часть — на основе списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями по системе пропорционального представительства30.
На основе этой утвержденной Концепции был подготовлен проект поправок в Конституцию страны. Учитывая, что большинство ее норм, регулирующих организацию и деятельность парламента, изменится, соответствующую главу Основного закона изложили в новой редакции31.
Основу этой главы составляли следующие нормы и принципы парламентаризма. Парламент — Маджлиси Оли (Верховное собрание) состоит из двух палат — Маджлиси намояндагон (Собрание представителей) и Маджлиси милли (Национальное собрание). Нижняя палата — Маджлиси намояндагон действует на постоянной основе, а верхняя палата — Маджлиси милли является созывной. Депутатов нижней палаты избирают непосредственно граждане страны по одномандатным и многомандатным округам; одну часть верхней палаты избирают косвенным путем местные представительные органы, а другую часть (8 чел.) назначает президент страны. За экс-президентом страны по праву сохраняется пожизненная должность члена верхней палаты, если он сам не откажется от этого права.
Были закреплены и некоторые другие общепризнанные нормы парламентской деятельности. В частности, первую сессию нового созыва обеих палат созывает президент; очередные сессии нижней палаты как постоянно действующей палаты созывают один раз в год, продолжаются они с первого рабочего дня октября и заканчиваются в последний рабочий день июня; предусмотрены парламентские каникулы, время для работы с избирателями и т.п.
За каждой палатой закреплялись их собственные полномочия, а также устанавливались совместные полномочия палат, которые они осуществляют на совместных заседаниях. Полномочия между палатами распределялись с учетом их специфики. Законодательная деятельность закреплялась за обеими палатами и другими субъектами права на законодательную инициативу. Законодательной считалась нижняя палата, все проекты законов направляются именно в эту палату и принимаются только ею. Затем законы передают для одобрения в верхнюю палату. Исключение составляют законы о бюджете и амнистии, которые направляют для подписания и обнародования президенту.
Таким образом, впервые в республике были приняты и закреплены основные общепризнанные нормы и принципы парламентаризма, весьма важные для становления в стране этого политического института. Именно с того времени в Таджикистане начинается полнокровная жизнь парламентаризма как самостоятельного института, с присущими ему свойствами, принципами и нормами.
Дальнейшее развитие принципов и норм парламентаризма закреплено и в поправках к Конституции, внесенных референдумом 2003 года32. В большинстве случаев эти изменения носили редакционный и уточняющий характер. Например, устанавливалось, что депутаты нижней палаты и члены верхней палаты должны иметь высшее обра-зование33. Наряду с этими поправками в главу о парламенте внесли и ряд других изменений. Так, право законодательной инициативы Конституционного, Верховного и Высшего экономического судов было исключено, а наряду с законом «О государственном
30 См.: Достиев А.С. Указ. соч. С. 184.
31 См.: Там же. С. 198—209.
32 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2003, № 3, ст. 97.
33 См.: Там же.
бюджете», который принимает только нижняя палата, в сферу ее полномочий передали и закон «Об амнистии»34. Эти и другие изменения, в свою очередь, способствовали совершенствованию конституционных основ организации и работы парламента, открыли широкий простор для становления и развития этого института демократии в Таджикистане.
В заключение следует отметить, что становление парламентаризма и законодательной власти в Республике Таджикистан протекало не сразу, так как для этого требуется определенное время, в течение которого:
а) постепенно преодолеваются старая психология и мышление, совершенствуются формы и методы парламентской работы;
б) принципы и нормы парламентаризма постепенно, шаг за шагом, познаются и претворяются в жизнь;
в) практика деятельности парламента, особенно его палаты, работающей на постоянной основе, отшлифует принципы и нормы парламентаризма с учетом реалий, специфики и особенностей Республики Таджикистан;
г) постепенно (с учетом вышеуказанных факторов) укрепляется и совершенствуется нормативно-правовая база парламента, вырабатывается эффективная практика его взаимодействия с другими ветвями государственной власти.
34 См.: Там же.
