CC BY
260
Теория и история государства и права
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.
rosmintrud.ru/doks/mintrud/employment/5 (дата обращения:
22.01.2015).
7. Пономарева Е. А. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе и противодействие коррупции // Следователь. - 2012. - № 10. - С. 42-44.
8. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2010. -512 с.
9. Топилин М. Интервью агентству РИА Новости [Электронный ресурс] // Официальный сайт Минтруда России. -Режим доступа: http://www.rosmintrud.ru/ (дата обращения: 21.01.2015).
10. Шувалова Н. Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы: учебно-практическое пособие. - Ростов н/Д.: Феникс, 2006. - 380 с.
S. V. Dergachev
IDENTIFICATION AND PRIMARY DIAGNOSIS OF CONFLICT OF INTEREST IN THE CIVIL SERVICE: SOCIO-LEGAL ASPECTS
The author considers the genesis and nature of conflict of interest in the civil service, as well as some of the identification and diagnosis of the conflict in the interests of its prevention and resolution.
Key words: public service, civil servants, conflict of interest.
DERGACHEV Sergey Valentinovich - Candidate of Sociology, Associate Professor of the department of Legal Support of the State and Municipal government of the Mari State University, Honored Worker of Civil Service of the Republic of Mari El, the Valid State Councilor of the Republic of Mari El public-2 class.
E-mail: law@marsu.ru
УДК 342.553
РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ (1917-1993 гг.)
Ошаев Алексей Григорьевич,
кандидат исторических наук, доцент, декан историко-филологического факультета Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: aleksei.oshaev@mail.ru
В статье рассматривается советский период в развитии институтов народного представительства в России, когда принцип разделения властей был отвергнут, и государство отказалось от парламентаризма европейского типа, а законодательные и представительные институты (просуществовавший в 1917-1937 гг. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, позднее - Верховный Совет, съезды Советов) лишь частично соответствовали общей модели парламентаризма.
Ключевые слова: парламентаризм, советы, верховный совет, съезды, конституции, законодательные институты.
Процесс становления и развития парламентаризма в России является сложным и многогранным. В послереволюционный период отечественной истории развивался такой тип народного представительства, как Советы. Становление системы Советов как системы представительных органов государственной власти происходило в две основные стадии [11, с. 21].
Первые Советы возникли как органы стачечной борьбы пролетариата, как Советы рабочих депутатов, т. е. создавались главным образом по производственному принципу. Советы осуществляли руководство вооруженным восстанием пролетариата против самодержавия.
Вторым этапом в становлении системы Советов стал период от февраля до октября 1917 г. В первые
же дни февральской революции Советы вновь возникли как органы революционной власти. В отличие от Советов 1905 г., создававшихся только в крупных городах и промышленных центрах, Советы 1917 г. стали образовываться повсеместно. Следующий шаг в становлении Советов в феврале - октябре 1917 г. был связан с созданием их всероссийских объединений, в результате которого были учреждены два центра организации Советов. 3-4 июня 1917 г. в Петрограде прошел первый Всероссийский Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, который избрал свой ВЦИК.
Концепция Советов как способа организации государственной власти в стране изначально была сформулирована В. И. Лениным. Так, согласно ленинской теории, Советы имели определенные признаки
20
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Ошаев А. Г.
их политико-правовой природы. Советы квалифицировались как средство, форма политического объединения народа в социалистическом государстве. По этому поводу В. И. Ленин говорил: «Народ, объединенный Советами, - вот кто должен управлять государством» [8, с. 188].
По Конституции РСФСР 1918 г. Всероссийский съезд Советов являлся высшей властью Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Данный орган формировался из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125 000 жителей и созывался Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов не реже двух раз в год. В период между съездами высшей властью Республики являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов [5].
Формализованные в Конституции РСФСР 1918 г. положения о правовом статусе Всероссийского съезда Советов без каких-либо изменений вошли в текст Конституции РСФСР 1925 г. [12]. Тем самым российский законодатель еще раз подтвердил неизменность положений относительно выработанной ранее системы Советов, прошедшей в 1918 г. формализацию в Основном законе государства.
Таким образом, после свержения большевиками Временного правительства 25 октября 1917 г. Советы становятся государственными органами власти, и с этого времени начинается советская эпоха развития Российского государства.
Что касается идей парламентаризма, представительства, то признавалось лишь последнее как «представительство не буржуазное, а представительство эксплуатируемых и угнетенных, которое будет вести беспощадную борьбу с эксплуататорами» [10, с. 307]. Остракизму подверглось не только буржуазное учение о парламентаризме как о форме народного представительства, но и сам термин «парламент» в советской государственно-правовой науке рас-
сматривался как чуждый и употреблялся только в критическом аспекте. Представительство рассматривалось исключительно с классовых позиций [4, с. 24]. Данные принципы нашли свое воплощение как в нормативных актах государственных органов, так и в государственно-правовой доктрине советского периода вплоть до перестройки.
Всесилие Советов, провозглашаемое советскими конституциями, в действительности оставалось лишь декларацией. Над ними практически безраздельно властвовала большевистская партия.
Следующим периодом эволюции высших представительных органов государственной власти в СССР и РСФСР явились Конституция СССР 1936 г. [7] и Конституция РСФСР 1937 г. [13]. Прежде всего, речь идет о том, что Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. констатировали упразднение системы съездов Советов.
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Следующий период в развитии системы высших уровней представительной власти в СССР и РСФСР наступил в связи с принятием Конституции СССР
1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Одним из основополагающих моментов, на который необходимо обратить внимание в связи с анализом той модели организации законодательной власти, что конструировалась в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., является то, что, в отличие от предыдущих советских конституций, впервые объявлялось, что законы РСФСР принимаются не только Верховным Советом РСФСР, но и народным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ч. 4 ст. 104 Конституции РСФСР
1978 г.) [11, с. 36].
Радикальные изменения законодательства и практики организации Советов, в том числе на высшем уровне организации этих представительных органов, начались в период, вошедший в отечественную историю как «перестройка» (1985 - 1991 гг.).
1 декабря 1988 г. в СССР, а 27 октября 1989 г. в РСФСР были приняты Законы об изменениях [2] действовавших тогда Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. [6]. Данными Законами предусматривались радикальные новеллы принципов избрания Советов и системы их организации, а также новеллы режима функционирования указанных органов. В частности, в советскую организацию возвратились Съезды Советов - СССР и РСФСР, хотя они имели несколько иное наименование в сравнении со Съездами Советов, функционировавшими в период после октябрьской революции 1917 г. - назывались: Съезд народных депутатов СССР и Съезд народных депутатов РСФСР.
Фактически Законом РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г.
[2] (как и Законом СССР от 1 декабря 1988 г. в СССР
[3] ) в России было учреждено новое звено представительной системы - Съезд народных депутатов РСФСР как высший орган государственной власти, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а также обладал широким перечнем полномочий, составлявших сферу его исключительного ведения (ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г. в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г.).
Недостатком конституционной организации Съезда народных депутатов и Верховного Совета России 1989 - сентябрь 1993 гг. было то, что они, как и Верховный Совет РСФСР доперестроечного периода, оставались органами не только законодательной и контрольной, но и регламентарной власти.
Решение проблемы реализации принципа разделения властей и поддержания баланса ветвей власти осложнялось попыткой совместить два несовместимых подхода к организации структуры и взаимодействия органов государственной власти. С одной стороны, в стране сохранялась система Советов,
21
Теория и история государства и права
построенная в свое время на отрицании разделения властей и увенчанная Съездом народных депутатов, который мог принять к своему рассмотрению любой вопрос. С другой стороны, возникновение новых носителей власти (Президент, Конституционный Суд) и провозглашение на конституционном уровне принципа разделения властей требовали разграничения компетенции различных органов и создания механизма урегулирования возможных конфликтов между ветвями государственной власти.
Таким образом, в результате ряда конституционно-правовых преобразований, осуществленных в государстве в период с 1989 по 1992 гг., в качестве высшего представительного и законодательного органа власти был учрежден Съезд народных депутатов, то есть восстановлена съездовская форма представительства на верхнем уровне системы Советов. В развитие положений Конституции 1978 г., в которой впервые появилось упоминание об институте референдума (однако механизм его реализации не предусматривался ни в самой Конституции, ни в отраслевом законодательстве), был принят Закон о референдуме.
Существенные изменения претерпело избирательное законодательство. Здесь впервые в отечественной теории и практике введены такие принципы, как альтернативность, состязательность, проведение выборов на многопартийной основе, причем не только по одномандатным, но и многомандатным избирательным округам; на основе не только мажоритарной, но и пропорциональной системы подведения итогов голосования. Исключена норма Конституции о руководящей и направляющей роли КПСС. По результатам референдума, проведенного 17 марта 1991 г., учреждена должность Президента РСФСР. Впоследствии также впервые во всей российской государственной истории принят Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР».
Вместе с тем, несмотря на то, что в Конституцию была внесена норма о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 3), эта норма сосуществовала с положениями о всесилии высшего законодательного органа и в конечном счете всей системы Советов. Причем после отказа от партийно-государственных принципов организации власти в стране эти полномочия перестали быть виртуальными. В соответствии с Конституцией Верховный Совет рассматривался как «законодательный,
распорядительный и контрольный орган» (ст. 107). А Съезд народных депутатов был «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Политическую основу Российской Федерации по-прежнему составляли Советы народных депутатов [14, с. 150]. Такое положение усугублялось полной концентрацией и учредительной власти у Съезда народных депутатов, что позволяло ему беспрепят-
ственно вносить в Конституцию изменения и дополнения.
Таким образом, юридическое несовершенство конструкции советской государственности, которое в условиях партийно-тоталитарного режима, при полном игнорировании основополагающего принципа формирования органов государства - разделения властей, не имело возможности проявиться, после проведения реформ с приданием Советам реального полновластия обернулось безраздельным господством Советов на политической авансцене России [1, с. 36].
В отечественной правовой литературе представлен широкий спектр точек зрения относительно ситуации с прекращением деятельности Советов Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Анализ этой ситуации показывает, что были и иные варианты преодоления кризиса, чем тот, который реализован, но это вопрос скорее политологии. Мы же избрали предметом своего исследования правовой аспект парламентаризма в России.
С изданием данного указа начался качественно иной этап в развитии отечественного парламентаризма. Вместе с тем, работа системы представительных учреждений была прервана. Указы Президента РФ сентября - октября 1993 г. являются актами с заранее ограниченным сроком их применения - в переходный период, до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации они заменяли законы.
Все предпринятые попытки реализовывать государственную власть, используя при этом систему Советов, окончились провалом и в результате привели к конституционно-правовому тупику и противостоянию законодательной и исполнительной ветвей власти, апогеем которого явился конституционный кризис в сентябре - октябре 1993 г.
В целом, развитие российского парламентаризма в 1917-1993 гг. характеризуется влиянием марксистско-ленинской идеологии и связывается с советским периодом отечественной истории. Именно на этом этапе был реализован ленинский принцип: «Не парламентская республика, а республика советов» [9, с. 45]. В это время формируются и фунционируют институты народного представительства - Советы.
Литература
1. Волобуев П. В. Четвертооктябрьская политическая система и ее социально-исторический смысл // Обновление России: трудный поиск решений / под ред. М. Н. Горшкова. - М., 1995. - Вып. 3. - С. 36-41.
2. Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. - 1989. - № 44. - Ст. 1303.
3. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона СССР)» // Ведомости ВС СССР. - 1988. - № 49. - Ст. 727.
4. Златопольский Д. Л. От Советов 1905 года к Советам общенародного государства. - М., 1980.
22
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
