CC BY
54
Политические институты
Д. З. Мутагиров
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ПО ПРОДВИЖЕНИЮ И ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Ч. 1
Главная идея статьи состоит в том, что, хотя государство и учреждается людьми для защиты своих прав на жизнь, свободу и безопасность, главным защитником этих прав и покровителем человека было и остается гражданское общество, которое формирует соответствующие институты их защиты по мере необходимости. Показана деятельность этих институтов по защите прав членов общества. Поскольку главная опасность правам человека исходит от государств, институты этих государств всегда будут пристрастны при рассмотрении конфликтов между гражданином и государством. Такие конфликты объективно и беспристрастно могут быть улажены только международными институтами по защите прав человека.
Ключевые слова: гражданские права, омбудсмен, свободы человека, политические институты, Россия.
Гражданские общества, вырабатывая свои нормы и правила жизни, формируя соответствующие институты и передавая им те или иные права и полномочия, должны строго следить за тем, чтобы постоянно соблюдался баланс интересов общего и отдельного, целого и его частей, граждан и государства. Они должны стремиться к тому, чтобы каждый из учреждаемых ими институтов оптимально функционировал в соответствующей сфере жизни, а власть государства как института по обеспечению мира и безопасности граждан сводилась к необходимому минимуму («ночной сторож», «комитет по управлению делами граждан», «блюститель порядка и законности в обществе», «выразитель воли и защитник интересов граждан»). Не делегированные государству права сохраняются за индивидами, и защита их рассматривается как задача всего общества.
Главным национальным средством защиты прав и свобод человека является Конституция государства, которая распределяет власть и властные полномочия между многочисленными субъектами и институтами политического общества, устанавливает процедуры их формирования и способы их взаимодействия с тем, чтобы ни один из них не выходил за рамки своих, установленных законом, полномочий. Четко определяется цель деятельности каждого института и обязательства каждого субъекта сложной системы политических отношений. Если Конституция является результатом дей-
© Д. З. Мутагиров, 2009
ствительно общественного, всенародного творчества, в которой закреплена наилучшая для данного общества форма политической организации и максимально полно учтен баланс интересов всех граждан, она соблюдается всеми ими как моральная норма, а нарушение ее считается тяжким преступлением.
Конечно же, одного лишь провозглашения прав и свобод человека в Конституции и в других правовых актах недостаточно. Так, формально Россия и многие другие страны в плане «словесного обеспечения» защиты прав и свобод человека намного опережают другие буржуазно-демократические страны мира. Английский билль о правах состоит из 13 пунктов, американский билль о правах — из 10 поправок, а российский билль, содержащийся в Конституции РФ 1993 г., — из 48 пунктов (ст. 17-64). К тому же США ратифицировали менее 10 из более 100 универсальных и континентальных инструментов прав человека, а Россия — более 30. Но в Англии, США и в других странах есть эффективные средства защиты провозглашенных, пусть даже меньше количеством, прав, а в России их пока что нет или почти нет. А как говорили еще древнеримские правоведы, только там, где есть средство защиты, есть право. И, напротив: право есть только там, где есть средства защиты.
Стало быть, следует усиленно работать над созданием эффективных средств защиты прав и свобод человека. А самым действенным и надежным средством является само гражданское общество, когда его члены хорошо знают свои права и свободы, дорожат своим человеческим достоинством, знают, как защищать свои права, и готовы защищать их. Отсюда первый вывод, к которому уже давно пришло международное сообщество: необходимо учить людей науке прав и свобод человека. Высказанные еще в древности мысли о том, что «кто знает, тот и властвует», сведущий человек мудр или мудр тот, кто сведущ, в данном случае подтверждаются полностью. Знающий человек не позволит попирать свои права, будет знать, что и как защищать. Говоря образно, чем светильник горит ярче, тем меньше тьмы вокруг него. Так и человек, просвещенный знанием о том, какую неповторимую ценность он собой представляет, что обеспечивает его достоинство и гордость, какими правами и свободами он обладает. Такой человек никому не позволит ущемлять свои естественные права, манипулировать собой. Приучение людей к уважению прав и свобод друг друга, глубокое понимание ими философии этих прав способны смягчить, а затем и вовсе устранить такие разделяющие и раздирающие современный мир явления, как ксенофобия, нетерпимость, дискриминация человека человеком по признакам пола, возраста, имущественного положения, языка, религии, попытки диктата своей воли и т. д.
Права и свободы человека — это тот аспект человеческой жизни, главным источником угрозы для которого являются собственные государства. Всем институтам власти, и прежде всего государству как институту, олицетворяющему собой политическую власть, свойственно стремление к абсолютизации их власти. Существует только один способ достижения этой цели: минимизация прав и свобод граждан. Человек, естественно, сопротивляется и не может не сопротивляться этому, критикует политику и практику нарушающего его права государства, всячески противодействует его незаконным притязаниям, вплоть до организации восстаний и революций с целью замены правительств и государственного строя. Когда оцениваются деяния человека, связанные с конфликтными отношениями между ним и государством, суд последнего может быть местью, а не беспристрастной правовой оценкой события. Государство как бы получает возможность «законно» преследовать тех, кто встает на его противоправном пути или не согласен с ним.
Каждое общество и каждый народ имеет свои системы ценностей и смотрит на права и свободы человека сквозь призму этих ценностей, что вполне естественно. Жизнь, свобода, равенство, стремление к счастью разными народами понимались и продолжают пониматься по-разному. Но чтобы провозглашенные конституциями государств и признанные международными соглашениями права и свободы человека реализовывались на деле, а национальные и международные средства и институты защиты прав человека могли с определенностью установить реальное состояние дел в этой области, необходимо договориться о единых, международных измерениях признаваемых мировым сообществом прав. Вот почему в каждом соглашении принято говорить о том, какое содержание вкладывается в то или иное право человека, каковы его, согласованные международным сообществом, параметры.
Государства, подписывая те или иные из международных соглашений, берут на себя определенные обязательства не только перед своими гражданами, но и перед континентальными, региональными и всемирными сообществами. Соответственно и выполнение международных обязательств государств становится объектом многоуровневого контроля. Некоторые из этих обязательств должны выполняться немедленно после вступления международного акта в силу. К ним относятся права, призванные защищать целостность человеческой личности, его свободы, право личной и семейной жизни, право обращения в суд, права на экономическую, профессиональную и творческую деятельность.
Каждое международное обязательство государства в области
прав и свобод человека должно быть подкреплено соответствующим национальным правовым актом1, в которых следует определять конкретные пути и механизм защиты прав и свобод человека, установить институты, ответственные за выполнение государственных обязательств, а также меры санкций или наказаний к нарушителям данных обязательств. Государства имеют право сделать оговорки к тем или иным принимаемым им на себя обязательствам, отодвигать их выполнение на определенный срок, приступать к их выполнению постепенно, по мере создания или возникновения соответствующих условий. Соответственно законодательные органы стран, ратифицирующие международные соглашения и принимающие соответствующие национальные акты, как институты представительства народа, должны держать под постоянным контролем состояние их практического выполнения государством. Для этого необходимо выработать парламентские измерения прав человека, учредить в структуре парламента комитеты и комиссии по правам человека.
В случаях отсутствия государственных законодательных актов о способах реализации предусмотренных в международных инструментах прав человека сами эти международные инструменты могут быть приравнены к внутренним законам подписавшего и ратифицировавшего их государства. Так, ряд стран-членов Совета Европы придали Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКЗПЧОС) статус своего государственного закона и включили ее в национальные конституции. После вступления России в Совет Европы (28 февраля 1996 г.) и ратификации ею ЕКЗПЧОС последняя стала для нее документом, имеющим приоритет перед своими собственными законами в этой области.
Деятельность национально-государственных институтов регулируется нормами права соответствующих государств, их конституциями, а деятельность международных институтов — правовыми нормами, разработанными совместно всеми государствами-членами этих институтов.
Государства вправе делегировать учреждаемым международным и национальным институтам только те права, которыми они сами наделены их гражданами. Первоосновой здесь является Основной Закон государства, национальная Конституция («Общественный договор»). Право международного института — это совпадающие правовые положения основных законов договаривающихся
1 «Государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте», — гласит параграф 2 ст. 2 МПГПП.
10 _
государств, выражение их совместной воли коллективно реализовать общие для всех участников цели и интересы.
Работа над любым международным соглашением начинается с проверки полномочий участников этой работы и представителей государств, желающих присоединиться к уже функционирующим институтам. Все правовые акты и обязательства, принятые международным институтом, вступают в силу лишь после ратификации их законодательными органами государств-членов. На всех этапах прохождения принимаемых международным институтом актов (разработка, подписание представителями государств-членов, ратификация и подписание их главами государств) вновь и вновь проверяется степень их соответствия нормам Основного закона страны. Если международное соглашение, даже уже подписанное полномочным представителем государства, содержит что-либо противоречащее Конституции этого государства, оно не подлежит ратификации и выполнению данным государством. Или принимается с оговорками, освобождающими данное государство от обязательств по пункту, выходящему за рамки национальной конституции. Классическим примером подобного рода может служить отказ Конгресса США от ратификации Устава Лиги Наций, разработанного на Парижской мирной конференции 1919 г. под непосредственным руководством президента США В. Вильсона, как противоречащего Конституции США. В результате этого, как известно, США и не стали членом Лиги Наций.
Другой пример: 13 июня 1940 г. главы правительств Англии и Франции получили письмо Д. Рузвельта, в котором тот обещал им всяческую помощь в ведении войны против Германии. Премьер-министры Англии и Франции запросили разрешение президента США обнародовать его письмо, но Рузвельт телеграммой запретил сделать это. В последующем письме У. Черчиллю Рузвельт писал, что он сообщал о своем, президента, желании и обязательствах, а не о желании и обязательствах правительства США. «Конституция США, — писал Рузвельт, — не дает такого права никому, кроме Конгресса, который один может решать подобные вопросы. Поэтому против согласия на обнародование его письма решительно возразил Госдепартамент» (Churchill, 1949, p. 165-166).
Конституция Франции предусматривает, что «договоры и соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие постановления законодательства, относящиеся к положению личности, уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании зако-
на. Они вступают в силу только после ратификации или одобрения» (ст. 53). Если же Конституционный совет обнаружит, гласит следующая за ней статья, «что какое-то международное обязательство содержит положения, противоречащее Конституции», то оно может быть ратифицировано «только после пересмотра Конституции». То есть положения международного права, противоречащие Конституции Пятой Республики, не имеют силы на территории Франции.
Несколько иначе обстоит дело в ФРГ и в некоторых других странах, потерпевших поражение во Второй мировой войне. Конституции в них разрабатывались с участием представителей стран-победительниц. Конституция ФРГ (ст. 24) предусматривает возможность передачи верховной власти Федерации в соответствии с межгосударственными установлениями и ограничением ее верховной власти в целях обеспечения «мирного и длительного порядка в Европе и между народами всего мира». Согласно ст. 25 Конституции ФРГ, «общие нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории».
Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит взаимоисключающие положения о соотношении российского и международного права, в том числе и права о правах человека, на территории Российской Федерации и в деятельности ее представителей в международных институтах. Так, согласно п. 1 ст. 15, «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу», а п. 4 этой же статьи гласит, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора». Стало быть, в области действия «иных правил» Конституция РФ перестает иметь «высшую юридическую силу». Ст. 79 редактирует и положение пункта 4 ст. 15: «Российская Федерация может участвовать в международных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
Как нетрудно заметить, ст. 15 Конституции РФ провозглашает приоритет норм международного права независимо от последствий их применения. В США, Франции и других странах главным ориентиром при определении отношения к нормам международного права является Основной закон этих стран, национальная Конституция, а в России им выступают неопределенные «конституционные основы», что, как хорошо известно, не одно и то же.
Правда, существуют некоторые нормы международного права,
которые государства обязаны соблюдать независимо от того, подписывали они соответствующие инструменты или нет. Это — так называемые нормы обычая, признанные всем международным сообществом, к числу которых относятся все положения Всеобщей декларации прав человека.
Международным сообществом установлена весьма логичная последовательность использования средств защиты прав и свобод человека. Человек является членом конкретного общества и гражданином определенного государства и в случае нарушения его прав и свобод он первоначально обращается к национальным средствам, прибегая к их помощи последовательно по восходящей линии. Исчерпав безуспешно все национальные средства, он вправе прибегнуть, соблюдая установленную процедуру, к помощи многоуровневых международных институтов. При этом человек имеет право выбирать одно из них по своему усмотрению. Более надежным и эффективным, безусловно, является обращение к континентальным средствам защиты, где поток жалоб меньше, чем на глобальном уровне, куда стекаются иски со всех концов планеты. В таком случае глобальные средства могут быть использованы в последнюю очередь.
Наиболее близкими к индивиду, массовыми и доступными ему являются национальные средства защиты прав человека — институты как гражданского, так и политического общества. Поскольку главная угроза правам и свободам человека исходит от государства, учрежденного людьми для защиты жизни, свободы, безопасности и содействия своему стремлению к счастью, обуздать его сможет только гражданское общество. И самыми эффективными в деле защиты человека от всесильного и безжалостного «Левиафана» оказываются средства, механизмы и институты гражданского общества. К ним относят: образовательные институты, ассоциации, объединения и организации групп и слоев населения (женщин, инвалидов, ветеранов, наемных работников, военнослужащих, ученых, врачей и т. д.), а также общественные комиссии и центры по защите прав человека.
Один из основополагающих постулатов почти всех международных соглашений о правах человека состоит в том, что признание естественного стремления каждого человека к благосостоянию и счастью, достоинства, обеспечение равных и неотделимых прав всем членам человеческого сообщества являются общей основой свободы, справедливости и мира на земле. Все права человека универсальны, неразделимы и взаимозависимы друг от друга. Поэтому самым действенным способом защиты прав человека и чело_ 13
ЛОЯИШЭКС. 2009. Том 5. № 1
веческого достоинства являются соответствующее «программирование» человека, усвоение каждым индивидом вместе с молоком матери правил социального поведения. Необходимо социализировать каждого члена сообщества как носителя высоких гуманистических ценностей и самоуважения, обязательно включающего в себя также уважение личности другого человека, прав и свобод других людей. Нужно защитить каждого и всех от аморализма, высокомерия, нетерпимости, расовых, национальных, религиозных и иных предрассудков, а также ксенофобии. Если будет чистым, по-человечески светлым национальное и общественное сознание, станет чистым и светлым также и сознание каждого члена данного общества. Этому человек учится всю жизнь, получая знания об опыте предшествующих поколений людей, усваивая нормы поведения собственного социума. Но начинается этот процесс, как правило, в семье и в школе. Весь образовательный процесс должен быть ориентирован на это. И люди все более осознают это. В ноябре 1974 г. 18-я сессия Генеральной конференции ЮНЕСКО приняла рекомендацию включить права человека и фундаментальные свободы в число предметов школьного и вузовского образования.
В мире эпизодически проводятся годы и декады прав человека. Каждый раз страны-члены ООН договариваются учредить у себя национальные комитеты по ознакомлению населения с основными правами человека с включением в них как должностных лиц правительств, так и частных лиц.
ООН и ЮНЕСКО считают необходимыми включить в программы обучения людей правам человека:
a) международное измерение и глобальные перспективы образования на всех уровнях и во всех ее формах;
b) понимание и уважительное отношение ко всем народам, их культурам, цивилизациям, ценностям жизни, включая собственные этнические культуры и культуры других наций;
c) понимание увеличивающейся глобальной взаимозависимости между народами и нациями;
d) способность общаться с другими;
e) понимание не только прав, но и обязанностей, лежащих на индивидуумах, социальных группах и нациях в отношении друг к другу;
f) понимание необходимости международной солидарности и сотрудничества;
g) готовность со стороны индивидуума участвовать в решении проблем как его собственных общества и страны, так и мира в целом (Recommendation, 1974, p. 3).
Согласно рекомендациям ЮНЕСКО, правовое образование
должно подчеркивать истинные интересы народов и их несовместимость с интересами монополистических групп, держащих экономическую и политическую власть, занимающихся эксплуатацией человека и разжиганием войны. Оно должно быть направлено на уничтожение неравенства, несправедливости, искоренение международных отношений, основанных на использовании силы. Такое образование должно содействовать международному сотрудничеству, необходимому для совместного решения общечеловеческих проблем. Такое образование должно иметь междисциплинарный характер. Обучающиеся должны изучать такие проблемы как: равенство прав народов и права народов на самоопределение; поддержание мира; характер и влияние экономических, культурных и политических отношений между странами; содействие соблюдению прав человека; сохранение культурного наследия человечества. Необходимо включить информацию о теории прав человека в обучение государственных служащих, полицейских сил и военных и др. (Ibid., 1974, p. 15-18).
К сожалению, во многих странах мира, в Российской Федерации в том числе, к этим рекомендациям пока не прислушиваются по ряду причин. Даже юбилеи Всеобщей декларации прав человека, сопровождаемые в мире декадами прав человека, в России остаются почти незамеченными.
Институты гражданского общества предупреждают нарушение прав человека, создают определенные гарантии для их соблюдения и воздвигают барьеры на пути нарушителей. Важную роль в защите социальных и экономических прав наемных работников играют профессиональные союзы и их объединения на разных уровнях. Общественные комиссии, советы и центры по защите прав человека собирают и обобщают конкретные факты нарушения прав человека различными институтами государства, факты их бездействия, предают их гласности и делают достоянием общественности. Это — своего рода так называемые сторожевые башни и естественные рубежи защиты прав человека и в то же время колокола, в которые передовые и прогрессивные люди звонят в каждом случае нарушения прав человека. Количество институтов гражданского общества по правовому образованию населения постоянно растет, а круг их деятельности расширяется. Во многих странах не осталось почти ни одного крупного населенного пункта, где бы не было своих комиссий, групп или центров по защите прав человека. Например, в условиях нарастания социальной напряженности в России в 1990-х годах здесь формировались и продемонстрировали свою высочайшую эффективность многие новые объединения граждан. Это: «Ко_ 15
ЛОЛИШЭКС. 2009. Том 5. № 1
митеты солдатских матерей», движение «Нет провозу отработанных радиоактивных материалов!», объединения по защите городских инфраструктур, людей без места проживания, детей, оставшихся без помощи со стороны родителей и государства, а также по поиску бесследно исчезнувших людей, инициативные группы граждан по защите рек, озер, лесов, заповедников и др. В 2001 г. был проведен первый чрезвычайный съезд в защиту прав человека, на котором приводились убедительные свидетельства тревожного положения в стране с правами человека. «Положение с правами человека в нашей стране вызывает тревогу, вызывает озабоченность и может характеризоваться как неудовлетворительное», — вынужден был признаться на нем Уполномоченный Государственной Думы по правам человека О. О. Миронов (Всероссийский съезд, 2001, с. 83).
По примеру общественных учреждаются и государственные комиссии по различным аспектам прав и свобод человека. Это: комиссии по правам человека (Австралия, Канада, Новая Зеландия); корпорации или комиссии по развитию коренных народов (Чили, Колумбия); советы, управления или уполномоченные по вопросам национальных меньшинств и межрасовых отношений (Китай, Новая Зеландия, Румыния).
Исключительно важную роль в защите прав и свобод человека играют такие институты гражданского общества, как национальные комитеты «Амнести интернейшнл» («Международная амнистия»), хельсинские группы правозащитников, национальные общества международного права и др.
«Международная амнистия», как сказано в ее статусе, — это организация, основанная на всемирном добровольном членстве, целью которой является поддержка прав человека, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека и в других международных инструментах. Руководит деятельностью организации международный Исполнительный комитет в составе девяти человек, избираемых сроком на два года Международным Советом, состоящим из делегатов всемирного движения. Ежедневными делами «Международной амнистии» руководит Международный секретариат во главе с Генеральным секретарем, назначаемым Исполнительным комитетом. Международный секретариат находится в Лондоне.
Начало деятельности «Амнести интернейшнл» обычно связывают с 28 мая 1961 г., когда британский адвокат Питер Бененсон, услышав историю о двух португальских студентах, заключенных в тюрьму за то, что они провозгласили тост за свободу своей страны от диктатуры Салазара, опубликовал в газете обращение к читателям с призывом выступить за их освобождение. Обращение получило поддержку в международном масштабе. В начале ХХ! в. «Ме-
ждународная амнистия» объединяла в своих рядах более 1 млн. человек из 140 стран мира, организованных в секции и группы. Это — беспристрастная и независимая от любых правительств, политических убеждений и религиозных верований организация, финансируемая исключительно за счет пожертвований ее членов. Особое внимание эта правозащитная организация уделяет международным кампаниям за освобождение всех заложников совести2, за проведение скорых и справедливых расследований дел политических заключенных, за отмену смертной казни, пыток и других жестоких форм обращения с заключенными, за прекращение практики политических убийств и исчезновения людей. Она выступает в то же время и против таких действий оппозиционных групп, как захват заложников, пытки и убийства заключенных, помогает беженцам, опасающимся возвращаться в страны, где их фундаментальные человеческие права могут оказаться в опасности, сотрудничает с ООН, с международными и региональными межправительственными организациями по защите прав человека. «Международная амнистия» стремится убедить государства ратифицировать международные соглашения о правах человека, осуществлять их и обучать им своих граждан.
На веб-сайте организации «Международная амнистия», созданном в 1994 г., можно найти ее ежегодные доклады, доклады национальных комитетов отдельных стран о положении с правами человека в мире и ее различных частях, самые последние выпуски новостей в этой области, информацию о предпринимаемых организацией мероприятиях по защите прав человека во всем мире. Доклад Американской секции «Международная амнистия» за 1999 г. приводит вопиющие случаи нарушения прав человека самим государством и его должностными лицами3. К сожалению, положение дел в России в этой области не лучше. Объем прав и свобод человека, а также степень его правоты или виновности здесь нередко опреде-
2 Ими считаются люди, задержанные из-за их веры, этнического происхождения, пола, цвета кожи, языка, национального или социального происхождения, экономического или семейного положения, и кто не использовал или не оправдывал насилие.
3 Так, подросток Энтони Баез играл в футбол на улице с его братьями в один из декабрьских вечеров 1994 г. в Нью-Йорке и его мяч случайно коснулся припаркованного патрульного автомобиля. Пришедший в бешенство полицейский схватил Энтони за шею и прижал к земле. Другие полицейские встали коленями на его спину, придавливая мальчика еще больше. Как позже выяснилось, этот полицейский чиновник имел длинную историю зверств, против него имелись, по крайней мере, 14 жалоб, но все же он оставался при исполнении служебных обязанностей. Это — распространенная в США практика, говорится в докладе.
_ 17
ляет не закон, а толщина кошелька. Коррупцией пронизаны все поры государственной власти России, начиная от самых ее верхних этажей (см.: Мутагиров, 2000). Преемственность власти означает передачу «по наследству» и коррупционности, развивающейся по восходящей линии.
После Совещания глав государств и правительств в Хельсинки в июле 1975 г. и принятия им Заключительного акта, в котором договорились соблюдать коллективно выработанные нормы взаимоотношений между странами и народами и гарантировать своим гражданам предусмотренные международными соглашениями права и свободы, появились хельсинкские группы правозащитников, которые следили, как государства выполняют взятые обязательства, предавали гласности случаи нарушения прав и свобод человека. Государства, вынужденные считаться с мировым общественным мнением, обычно пытаются устранить ставшие известными факты и не допустить их повторения.
Общества международного права вносили и вносят свой эффективный вклад в правозащитную деятельность, прежде всего широким обсуждением общественностью норм международного права на конференциях, симпозиумах и «круглых столах», публикацией научно-теоретических статей по важнейшим проблемам прав и свобод человека, а также текстов самих международных соглашений по правам человека.
Наказывать нарушителей прав и свобод человека, накладывать на них санкции, выносить решения об исправлении допущенных ошибок, выплачивать жертве правонарушения соответствующую компенсацию и создавать правовые заслоны на пути нарушения прав человека могут только институты политического общества. И то только при условии, если оно само функционирует в полном соответствии с интересами гражданского общества и выработанными последним нормами. Ими являются: легитимность и устойчивость права, демократичность общественного строя, действенность и всеобщность закона (закон един для всех членов общества), четкое фиксирование прав и свобод членов политического общества, механизма их реализации4, неотвратимость наказания за отклонение
4 Одного провозглашения прав и свобод человека в Конституциях и специальных законах государства недостаточно. Мировая практика убеждает, что, чем больше прав и свобод провозглашаются государствами, тем меньше они реализуются на деле. Наглядным примером является Конституция РФ, принятая в 1993 г., после которой стали массовыми явлениями правовой беспредел в стране, систематические невыплаты заработной платы, невыполнение государством своих обязательств перед гражданами, эпидемия коррупции. Нужно определить механизм реализации каждого из прав, назвать ответственные государственные институты, определить санкции за бездействие или противодействие их реализации. 18 _
от установленных норм права независимо от должности и социально-политического статуса нарушителя. Факты нарушения норм права, объем санкций в отношении нарушителя и компенсации жертве за нанесенный ему ущерб устанавливаются судом. Социальный мир и порядок в обществе, единство гражданского и политического обществ как своеобразных партнеров, демократическая природа государства, его соответствие своему прямому назначению — цели обеспечения безопасности жизни, свободы и равенства граждан, содействия их стремлению к счастью — важнейшие условия и гарантии прав и свобод человека. Добиться этого на практике трудно, почти невозможно, ибо само гражданское общество не едино. Оно дифференцировано на многочисленные группы и слои населения со своими специфическими, часто противоположными друг другу, интересами и стремлениями. А политическое общество, государство — прямое отражение гражданского общества, его интересов и стремлений. Это — институт, призванный примирять интересы различных частей гражданского общества, подчинить их общему праву. Интересы доминирующей в обществе социальной группы, как правило, определяют и содержание норм государственного права.
Первым и наиважнейшим условием гарантий прав и свобод человека является строгое соблюдение законности в стране. Объективно в этом заинтересованы все участники общественной жизни, а государственность, кроме много другого, означает еще и единое правовое поле. В государстве существует множество институтов, призванных обеспечить правопорядок и законность. Это — прокуратура, суд, многочисленные правоохранительные органы, омбудсме-ны и уполномоченные по правам человека.
Прокуратура является институтом по контролю над соблюдением в государстве его правовых норм, в том числе и в плане недопущения нарушения законности и ущемления прав и свобод граждан. Но во многих обществах, в том числе и в России, прокуратура продолжает рассматриваться с позиций времен абсолютизма как «государево око», защитник (стражник) интересов государства. Так, во время 200-летнего юбилея прокуратуры в России в январе 2002 г. Президент страны В. Путин, беседуя с Генеральным прокурором, говорил о задачах прокуратуры только как стражника интересов государства, и ни разу не напомнил о задаче обеспечения правовой защиты человека. Можно, конечно, сказать, что государство — это его граждане и, защищая его, прокуратура защищает и их. Это верно лишь частично и только в том случае, если действительно существует полная гармония интересов государства и его граждан. Но часто государство ассоциируется только с его институтами власти и
должностными лицами, от которых исходит главная угроза правам человека. В этом случае стражник интересов государства никак не может превратиться в защитника прав гражданина, ибо никому не дано служить одновременно и Богу, и сатане. Этим и объясняется, почему миллионы людей в России не получали и продолжают не получать даже уже заработанных ими денег, в том числе и от государства, жили и живут впроголодь, им нечем платить за коммунальные и прочие услуги, а прокуратура молчала и продолжает молчать. Люди исправно платят за топливо и освещение в квартирах, но из-за конфликтов с местными властями монополисты света и топлива отключают целые кварталы и населенные пункты, невзирая на времена года. Мерзнут, заболевают и умирают тысячи и десятки тысяч людей, а прокуратура только имитирует активность, тем самым как бы становится на сторону нарушителей прав человека. Не может не вызывать не только удивления, но и глубокого сожаления тот факт, что прокуроры традиционно выступают на судах почему-то только в роли государственных обвинителей граждан, противостоящих защитникам обвиняемых. Чтобы этого не было, прокуратура должна стать действительно независимым от исполнительной власти институтом защиты права, в том числе и прав человека, но подконтрольным законодательной власти. Только последняя, если она остается выразителем воли народа, может быть искренне заинтересована в том, чтобы принимаемые ею законы исполнялись.
Только независимый прокурор в 1973 г. мог занять объективную позицию в конфликте между политическими силами в США, а в 1998 г. обвинить президента США Б. Клинтона в нарушении Конституции страны. В России известен только один случай, когда Генеральная прокуратура в лице заместителя Генерального прокурора (В. Илюхина) выдвинула обвинение в адрес президента страны (М. Горбачева). Но и это было оценено как невероятная дерзость, а осмелившийся на нее тут же был освобожден «обвиняемым» от занимаемой должности. А Президент Российской Федерации Б. Ельцин назначал и снимал генеральных прокуроров как рядовых служащих своего аппарата. При этом он грубо нарушал Конституцию страны и абсолютно игнорировал волю верхней палаты высшего законодательного органа, которая одна только была уполномочена избирать и освобождать Генерального прокурора от должности, хотя и по представлению президента. Даже этот орган мирился с попранием его конституционных прав главой исполнительной власти и тем самым не выполнил своих функций по защите прав человека. Кто же должен их защищать? Суд? Да, так и предполагали теоретики политико-правовых наук, обосновывая необходимость разделения властей и существования независимой судебной власти, где стороны
конфликта могли бы на равноправной основе защищать свои права. Но они оставили без должного влияния вопрос о том, при каких условиях судебная власть может быть равноправной, независимой и действительно беспристрастной, о механизме формирования независимой судебной ветви власти и о контроле со стороны общества над этой ветвью. А между тем спор по данному вопросу столь же древний, как и само государство.
В Новое время в связи с уже утвердившимся в Англии разделением властей спор о роли государства в обеспечении прав человека возродился под новым углом зрения в начале XVII в.: «Кто может правильно решить спор между королевской властью (прерогативой) и представительным органом народа (парламентом, статусом)?». Глава юстиции Соединенного Королевства Э. Кок, писал У. Черчилль, ответил на этот вопрос, заявив, что его должен решить не король и не парламент, а суд. Король обрадовался подобному суждению, ибо был уверен, что судьи, назначаемые им, должны будут решать такие споры всегда в пользу короля. Так же думал и лорд Ф. Бэкон — «амбициозный», как его именует Черчилль, правовед, служивший при Елизавете и Джеймсе I и полагавший, что судьи должны стать «львами перед троном». Будучи назначаемы королем, считал Бэкон, они должны будут вести себя так же, как и все остальные его слуги (см.: Churchill, 1962, p. 155)5. То есть: кто назначает и определяет размеры вознаграждения судей, тем они и будут служить.
Как видно, сомнения относительно направленности симпатий и антипатий судей, их объективности и непредвзятости существовали даже тогда, когда спор шел о взаимоотношениях между двумя ветвями государственной власти. Они становятся еще более острыми и трудно разрешимыми, когда речь идет о конфликтах между государством и отдельным человеком или группой людей. И в самом деле, какой институт способен объективно решать этот спор?
Постулат «Суд независим и подчиняется только закону» очень далек от реальной действительности. Пока что это всего лишь красивый лозунг, далекий от идеала. Суд — институт государственной власти, политический институт, формируемый совместно двумя другими ветвями власти. Его работники — служащие государства, являющегося не только работодателем, но и, говоря образно, программистом их действий. Известные формулы жизни «Хозяин — барин», «Кто платит, тот и музыку заказывает» относятся и к дан-
5 Среди обвинений в адрес британской короны «Декларация независимости США» называла и превращение королем судей «в исполнителей его воли» (The Works, 1904, vol. I, p. 25).
_ 21
ному случаю6. Суд, являющийся институтом государственной власти и руководствующийся в своей деятельности законами государства, объективно будет защищать государство и выражать его волю. Это априори вложено в закон, которым суд обязан руководствоваться. Рассматривать суды как высших арбитров во всех спорных вопросах — «очень опасная доктрина, и она может поставить нас под деспотизм какого-либо олигарха, — с тревогой писал Т. Джеф-ферсон. — Наши судьи также честны, как и все другие люди, не более того. Они имеют те же пристрастия, жажда власти и привилегий для себя, что и другие. Их власть более опасна, так как они находятся в должности пожизненно и не ответственны, как другие органы, перед избирателями» (Jefferson, 1820, p. 277). «Суды всегда любят людей так же, как и волки овец», — писал он в письме на имя Джона Джея в 1787 г. (The Works, vol. 7, p. 264)7.
Суды в США считаются всегда правыми, когда решают споры между федеральными властями и властями штатов в пользу федерального правительства, писал Д. Кальхаун, и всегда неправыми, когда решают их в пользу властей своих соответствующих штатов (см.: Calhoun, 1992, p. 289).
Нередко, но, к сожалению, не так часто, как следовало бы, суды действительно помогают восстанавливать законность, в том числе и попранные права и свободы индивидов. Часто в качестве цены уже нарушенного права человека суд устанавливает компенсацию, в том числе и за моральный ущерб. Больше справедливости и бес-
6 Наглядно это подтверждается одним из эпизодов VI Всероссийского съезда судей в Москве 30 ноября 2004 г. Много говорилось и в российских СМИ, и на этом съезде о коррупционности судей (как и всего российского чиновничества). Обвинителям отвечали, что, дескать, низкие оклады судей (равные в то время 7-8 российским пенсиям или тройному окладу российского профессора) вынуждают их к этому. Президент России В. Путин, вместо того, чтобы предложить очистить ряды судей от взяточников, торжественно сообщил им о намечаемом повышении их окладов (раньше это было сделано в отношении госслужащих), что было встречено судьями аплодисментами. Польщенный этим президент уточнил, что намечается не просто повышение, а весьма существенное повышение: «на первом этапе в два, а может быть, в три раза», примерно на столько же — «в ближайшем будущем». Эти слова президента были встречены «блюстителями законности и справедливости» бурными аплодисментами, уже стоя. В этот «радостный для них лично миг» они забыли и о равенстве граждан перед законом, в том числе и в области оплаты труда, и о справедливости. Вряд ли у кого-нибудь из очевидцев этого зрелища может возникнуть сомнение в том, чьи интересы эти господа защитят на деле при рассмотрении конфликтов между гражданами и «государством-благодетелем» (Путин, 2004).
7 «Мы не можем серьезно предполагать, что государство может играть роль арбитра при решении конфликтов, в которых оно само является заинтересованной стороной, как не можем рассчитывать на его помощь в наших ссорах с ним», — пишет Энтони Джесси ^еу, 1998, 2. 6. 20).
22 _
ЛОЛИТЭКС. 2009. Том 5. № 1
пристрастности в решениях судов можно наблюдать в случаях, когда сторонами тяжбы являются индивиды или равно весовые институты гражданского общества — предприятия, учреждения, объединения граждан. Справедливости и беспристрастности становится значительно меньше или совсем не остается, когда сторонами конфликта выступают гражданин и государство, институт гражданского общества и то же самое политическое общество. Здесь продолжает действовать принцип, сформулированный в свое время Ф. Бэконом: судьи, как слуги монарха, становятся «львами перед троном», то есть защищают его.
Вот почему права и свободы человека нуждаются в международной защите и могут быть защищены более эффективно лишь на международном (континентальном и глобальном) уровне усилиями всего международного сообщества. Именно этим обусловлено наличие Международного кодекса прав человека, континентальных инструментов и институтов защиты прав и свобод человека, а также сотен специальных деклараций, пактов, хартий, конвенций и резолюций о правах человека.
Во всех случаях, когда возникает конфликт между государством и гражданами, арбитром должен стать не чисто политический, а, как минимум, социально-политический институт в лице избираемого гражданами, а не назначаемого властями суда. Соответственно и арбитром при решении вопроса о правах человека может стать либо общественный суд, состоящий из знатоков международного кодекса прав человека и руководствующийся исключительно его нормами, либо международный суд такой же компетенции. Во всяком случае, этот орган должен находиться в равном отдалении от всех ветвей государственной власти и быть выборным. Близкий к этому вариант был найден в начале XIX в. в лице так называемого ом-будсмана (от шведского umbud — сила, man — лицо, являющееся переводчиком или представителем других людей). В современном языке утвердилось английское произношение этого слова — омбуд-смен. Это — лицо, уполномоченное представительным органом охранять права и свободы человека и осуществлять контроль над должностными лицами государства за соблюдением ими государственных и международных актов без права изменения принятых последними решений. Омбудсмен назначается парламентом на четыре года, но сам парламент не имеет права вмешиваться в его деятельность (см.: Orton, 1994, p. 1-10).
Учреждая такой же институт спустя 110 лет, Финляндия значительно расширила полномочия омбудсмена. Здесь под его надзором находятся все должностные лица государства, за исключения_ 23
ЛОЯИШЭКС. 2009. Том 5. № 1
ми президента страны и министра юстиции. С согласия парламента он может контролировать деятельность всех министров правительства, деятельность судебной системы, и в случае нарушения судьями законов он обладает правом привлечь их к ответственности (см.: Aalto, 1984).
Сейчас омбудсмен, как конституционный институт, существует во многих странах мира. Согласно ст. 86 Конституции Аргентины, «омбудсмен — независимый орган, созданный в рамках Национального Конгресса и работающий целиком автономно и без получения указаний от любой власти. Миссия омбудсмена — защита и охрана прав человека и других прав, гарантируемых и защищаемых Конституцией и законами страны. Он может выступать стороной в судебном процессе, обладает иммунитетом и привилегиями законодателей, избирается и освобождается Конгрессом двумя третями голосов присутствующих членов каждой палаты (см.: Бойцова, 1998; Участие власти..., 2001). Функции современного омбудсмена, как с учетом своего личного опыта работы в качестве омбудсмена Испании определял А. Хиль-Роблес, состоят в защите и охране человека «от государства. от действий органов государственной администрации». Омбудсмен работает в тесном контакте с парламентскими органами по правам человека и опираясь на них.
В России аналог этого института появился только в 1997 г. после вступления России в Совет Европы в лице уполномоченного выборного органа (Государственной Думы, Законодательного собрания и т. д.) по правам человека. Его полномочия значительно уже, чем у его коллег в странах Европейского Союза. Как справедливо отмечалось в докладе репортеров Совета Европы о выполнении в РФ обязательств, вытекающих из членства в этом институте (июнь 2005 г.), уполномоченный по правам человека в России играет роль второго Генерального прокурора, но без его прав и возможностей. Поэтому его деятельность сводится к изучению жалоб граждан (примерно по 2500 в месяц), составлению докладов и некоторой просветительской работе в области прав человека (Parliamentary, 2005). Да и утверждается этот институт в России с большим трудом. Каждая из политических партий и властных структур стремится превратить институт уполномоченного по правам человека в свой филиал, хотя природа прав и свобод человека независима от партийности и политического строя.
Литература
1. Бойцова В. В. Европейский Омбудсман // Московский журнал международного права. Спец. выпуск. 1998.
2. Всероссийский чрезвычайный съезд в защиту прав человека (Москва, 20-21 января 2001 г.). М., 2001.
3. Мутагиров Д. З. Государственный рэкет как лицо политического режима в России 1990-х годов // Россия в XXI веке. Конституционное устройство обновленной страны. СПб., 2000.
4. Путин В. Суд должен быть независимым // Санкт-Петербургские ведомости. 2004. 1 декабря.
5. Участие власти в защите прав человека: Комиссии и уполномоченные / Отв. ред. А. Сунгуров. СПб., 2001.
6. Aalto J. S. The Parliamentary Ombudsman in Finland. Position and Functions. Helsinki, 1984.
7. Churchill W. S. The Second World War. Vol. 3. London: Grand Alliance, 1949.
8. Churchill W. S. A History of the English Speaking Peoples. Vol. 2. New York, 1962.
9. Calhoun J. Union and Liberty. Indianapolis, 1992.
10. Jassey A. The State. Indianapolis, 1998.
11. Parliamentary Assembly. Honoring of obligations and commitments by the Russian Federation. Doc. 10568. 2005. 3 June.
12. Recommendation Concerning Education for International Understanding. CoOperation and Peace and Education Relating to Human Rights and Fundamental Freedoms. 1974.
13. The Works of Thomas Jefferson. Federal Edition in 12 vols. 1904-1905. Vol. I.
14. Thomas Jefferson to William Jarvis, 1820. ME. Vol. 15.
