CC BY
5JURISPRUDENCE
NATIONAL LEGISLATIVE LEVEL OF LEGAL REGULATION FOR THE PREVENTION OF CRIMES COMMITTING BY PUBLIC SERVANTS
Dovban I.
Candidate of Law Sciences (Kyiv, Ukraine)
НАЦЮНАЛЬНИЙ ЗАКОНОДАВЧИЙ Р1ВЕНЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЗАПОБ1ГАННЯ ЗЛОЧИНАМ, ЩО ВЧИНЯЮТЬСЯ ДЕРЖАВНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ
Довбань I. М.
кандидат юридичних наук (м. Кшв, Украта)
Abstract
The article analyzes the national legislative level of legal regulation for the prevention of crimes committing by public servants. It is emphasized that if to design national legislation related to crime prevention among public servants, with levels of preventive activity, the anti-corruption legislation concerns the special criminological level, while the norms of the Constitution of Ukraine and regulatory (on public service) legislation - to the general social.
Анотащя
У статп проаналiзовано нацюнальний законодавчий piBeHb правового регулювання запоб^ання зло-чинам, що вчиняються державними службовцями. Наголошено, що якщо проектувати нацюнальне зако-нодавство, пов'язане iз запоб^анням злочинам серед державних службовщв, iз рiвнями запоб1жно1 дiяль-ностi, то антикорупцiйне законодавство стосуеться спецiально-кримiнологiчного рiвня, у той час як норми Конституци Украши й регуляторного (про державну службу) законодавства - до загальносоцiального.
Keywords: public servants, crimes, corruption, prevention, anti-corruption legislation.
Ключовi слова: державнi службовцi, злочини, корупщя, запобiгання, антикорупцiйне законодавство.
Науково-практичне значення вивчення правового регулювання запобтання злочинам, що вчиня-ються державними службовцями, зумовлено тим, що детальний аналiз законодавчих та шших норма-тивно-правових актiв, виявлення прогалин та супе-речностей джерел права в аналiзованiй сферi дають можливють провести роботу щодо усунення наяв-них колiзiй шляхом внесення змш та доповнень до вiдповiдних норм.
Зважаючи на поставлене завдання, струк-турно-логiчна побудова наших дослiджень iз вiдповiдного напряму зумовлена домiнантною ди-ференцiацiею рiвнiв правового регулювання, виро-блених сучасною юриспруденцiею, котра враховуе 1х iерархiю за юридичною силою та галузевою при-належнiстю. Також ураховано тенденцiï щодо гло-балiзацiï правових процесiв, що виявляеться в ушфжацп нацiональних правових актiв iз мiжнародними. Вiдтак нами згруповано норма-тивно-правовi акти у сферi запоб^ання злочинам, що вчиняються державними службовцями, за такими блоками, як: 1) мiжнароднi правовi акти; 2) нацюнальне законодавство; 3) нормативно-пра-вовi акти центральних органiв виконавчо1 влади. У межах ще1" публiкацiï охарактеризуемо другу групу iз зазначених джерел права.
Теоретико-методолопчну основу статтi склали науковi доробки вiтчизняних i зарубiжних учених, присвячеш окремим кримiнально-правовим та кри-мiнологiчним аспектам функцiонування державноï служби, кримiнальнiй вiдповiдальностi державних
службовцiв, кримшолопчнш характеристицi й за-побiганню злочинам, у яких суб'ектом вчинення е державний службовець (службова особа). Серед них пращ укранських учених П. П. Андрушка, Л. В. Багрш-Шахматова, В. С. Батиргареево1', I. Г. Богатирьова, М. Г. Вербенського, П. А. Во-роб'я, В. О. Глушкова, В. В. Голiни, Б. М. Головина, В. К. Грищука, I. М. Даньшина, С. Ф. Денисова, Т. А. Денисовой О. М. Джуш, В. М. Дрьомша, О. О. Дудорова, В. П. Емельянова, А. П. Закалюка,
A. Ф. Зелiнського, О. Г. Кальмана, В. В. Коваленка,
0. Г. Колба, I. М. Копотуна, О. М. Костенка,
1. П. Лановенка, О. М. Литвака, О. М. Литвинова, О. А. Мартиненка, П. П. Матишевського, М. I. Мельника, В. А. Мисливого, П. П. Михай-ленка, A. А. Музики, В. I. Осадчого, А. В. Савченка,
B. В. Сташиса, В. Я. Тащя, В. О. Тулякова, П. Л. Фрюа, М. I. Хавронюка, В. I. Шакуна,
H. М. Ярмиш, С. С. Яценка та т., а також ряду за-рубiжних дослiдникiв, а саме: О. Я. Асшса,
A. Г. Безверхова, Б. В. Волженшна, А. I. Долговой
C. В. Iзосiмова, I. I. Карпеця, В. М. Кудрявцева,
B. В. Лунеева, В. К. Максимова, М. В. Ремiзова, О. В. Старкова, О. В. Тарасовой А. В. Шнпенкова,
I. М. Юзефовича та ш.
Поряд iз вагомим внеском поiменованих уче-них у розроблення теоретико-прикладних засад протиди службовiй (посадовiй, корупцiйнiй) зло-чинносп, питання вивчення правових основ за-побiгання злочинам, що вчиняються державними
службовцями, е настшьки динамiчним, що потре-буе постiйного осучаснення з позицш наукового пошуку. I нацюнальний законодавчий рiвень правового регулювання в цьому планi не становить ви-нятку.
Метою статтi е аналiз нацiонального законо-давчого рiвня правового регулювання запобтання злочинам, що вчиняються державними служ-бовцями.
У межах нормативно-правових актiв ще! групи найбiльший обсяг становлять тi, що входять до родового ушфшэваного поняття «антикорупцшне за-конодавство». При цьому ми розумiемо, що остан-нiй термш охоплюе не лише нацiональний, а й мiжнародний рiвень. Наведенi мiркування цiлком сприймаються як нормотворчiстю (ст. 2 Закону Укра!ни «Про запоб^ання корупци»), так i сучас-ною правовою доктриною, яка антикорупцшне за-конодавство визначае як комплекс законодавчих, щдзаконних вщомчих (м1жв1домчих) нормативно-правових аклв (!х окремих норм), якими встанов-люються спецiальнi положення щодо запобiгання корупци, визначаеться вiдповiдальнiсть за вчи-нення корупцiйних правопорушень, регулюеться дiяльнiсть державних, зокрема правоохоронних, оргашв чи !х спецiальних пiдроздiлiв, до компетен-ци яких входить запоб^ання i протидiя корупци [1, с. 181].
Так само, як i м1жнародш правовi акти, нацю-нальне законодавство в галузi запобтання злочи-нам, що вчиняються державними службовцями, можна диференцiювати на два рiвня: 1) загально-соцiальний; 2) спещальний (спещально-кримшо-логiчний).
Загальносоцiальну основу антикорупцшного законодавства в контекстi запобтання вiдповiдним правопорушенням з боку державних службовщв становлять Конститущя Укра!ни [2] та Закон Украши «Про державну службу» [3]. Так, напри-клад, ч. 2 ст. 19 Основного Закону Украши визначае ключову засаду дотримання державними служ-бовцями режиму законносп у сво!й дiяльностi, за-крiплюючи, що «органи державно! влади та органи мiсцевого самоврядування, !х посадовi особи зо-бов'язанi дiяти лише на пiдставi, в межах повнова-жень та у споаб, що передбаченi Конституцiею та законами Украши». Натомють Закон Укра!ни «Про державну службу» дае визначення державно! служби й державного службовця, а також закладае нормативнi передумови для сталого функцiонування зазначено! сфери мехашзму дер-жави.
Доречно звернути увагу на блок статусних законодавчих аклв, що визначають фундамент для галузевого (спецiального) законодавства у сферi державно! служби. У таких законодавчих актах прямо зазначено, що служба у ввдповщному мшта-ризованому, правоохоронному або iншому спецiальному органi (чи шша спецiальна служба, як-от дипломатична) е державною службою особливого характеру. Наприклад, це положення: ч. 1 ст. 2 Закону Укра!ни «Про вшськовий обов'язок i вiйськову службу» [4]; ч. 1, 2 ст. 59 Закону Укра!ни
«Про Нацюнальну полщш» [5]; ч. 2 ст. 14 Закону Украши «Про Державне бюро розслщувань» [6]; ч. 2 ст. 14 Закону Украши «Про Державну кри-мшально-виконавчу службу Украши» [7]; ч. 1 ст. 1 Закону Украши «Про дипломатичну службу» [8] та ш.
Окрему позицш посвдають законодавчi акти, що визначають правовий статус спецiальних суб'eктiв запобтання злочинам, що вчиняються державними службовцями. Це закони Укра!ни «Про прокуратуру» ввд 14 жовтня 2014 р. № 1697-VII [9], «Про Нацюнальне антикорупцiйне бюро Укра!ни» ввд 14 жовтня 2014 р. № 1698-VII [10], «Про Нацiональну полщш» ввд 2 липня 2015 р. № 580-VIII [11], «Про Державне бюро розслвду-вань» в1д 12 листопада 2015 р. № 794-VIII [12], «Про Вищий антикорупцiйний суд» ввд 07.06.2018 р. № 2447-VIII [13] та iн.
1з позицiй спецiально-кримiнологiчного за-побiгання особливе мюце в системi правового регулювання запоб^ання злочинам, що вчиняються державними службовцями, належить Закону Укра!ни «Про запобiгання корупцi!» вiд 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII [14]. Таке мiсце пояснюеться тим, що: по-перше, у структурi злочинносп державних службовцiв корупцiйнi злочини становлять б№ше 50 %; по-друге, державш службовцi е суб'ектами, на яких поширюеться дiя Закону Укра!ни «Про запобiгання корупцi!» (пп. «в» п. 1 ч. 1 ст. 3 зазначеного Закону).
Значення цього нормативно-правового акта полягае в тому, що вш: 1) встановлюе прюритети та орiентири впровадження державно! антикоруп-цiйно!' полiтики на сучасному етапi; 2) врегульовуе не лише превентивну антикорупцiйну дiяльнiсть державного мехашзму, а й визначае правову основу залучення до цього процесу шших (окрiм державних) соцiальних шститупв як у публiчному, так i приватному секторах, iз метою усунення можливо-стей та стимулiв для корупцшно! поведiнки i наслiдкiв корупцшних правопорушень.
Дотично до предмета нашого дослвдження, важливiсть звернення до норм Закону Укра!ни «Про запобiгання корупци» при органiзацi! та здiйсненнi дiяльностi щодо запобiгання злочинам, що вчиняються державними службовцями, вба-чаеться в тому, що цей нормативний документ:
а) визначае шляхи запоб^ання корупцiйним правопорушенням (у т. ч. злочинам) серед спещальних суб'екпв, до яких належать i державнi службовцi;
б) передбачае обмеження щодо використання дер-жавними службовцями службових повноважень чи становища, одержання подарунк1в, сумiсництва та сумiщення з шшими видами дiяльностi; в) урегу-льовуе положення, що стосуються конфлжту ште-ресiв, у тому числ у сферi державно! служби; г) окреслюе повноваження спецiальних суб'ектiв (Национального агентства з питань запобiгання корупцп; центрального органу виконавчо! влади, що забезпечуе формування та реалiзуе державну полiтику у сферi державно! служби), дiяльнiсть яких спрямована на шдвищення ефективностi функцiонування державно! служби та запоб^ання
вчиненню корупцшних правопорушень держав-ними службовцями; д) визначае правила етично! поведiнки державних службовцiв.
На рiвнi спецiально-кримiнологiчного за-побiгання та кримшально-правово! i кримшально-процесуально! протидп злочинам, що вчиняються державними службовцями, варто видшити низку кодифiкованих законодавчих акпв, якими е Кри-мiнальний кодекс (КК) Укра!ни, Кримiнальний процесуальний кодекс Укра!ни, Кримшально-вико-навчий кодекс Укра!ни, норми яких мають загаль-ний та спещальний превентивний потенцiал.
Так, КК Укра!ни, виступае матерiально-право-вою основою притягнення державних службовцiв до кримшально! вiдповiдальностi незалежно ввд того, володiе особа ознаками загального чи спещального субекта. Також цей законодавчий акт через складовi мети покарання (загальну та спецiальну превенцiю) чинить запобiжний вплив на державних службовщв, утримуючи !х вiд реального чи потенцшного вчинення злочинiв. Свiдченням цьому е i положення ст. 1 аналiзованого Кодексу, за яким КК Укра!ни мае одним iз сво!х завдань за-побiгання кримiнальним правопорушенням, для здiйснення якого визначае, яш суспiльно небез-печнi дiяння е кримшальними правопорушеннями та якi покарання застосовуються до оаб, що !х вчинили [15].
Кримiнальний процесуальний кодекс Укра!ни, як джерело процесуального права, також вiдiграе помiтну роль у регламентацп дiяльностi щодо за-побiгання злочинам, що вчиняються державними службовцями, осшльки вiн:
- визначае процесуальш повноваження спецiально уповноважених суб'еклв у сферi за-побiгання злочинам, що вчиняються державними службовцями, - оргашв прокуратури, Нащонально! полщп, Державного бюро розслвдувань, Нащональ-ного антикорупцшного бюро Укра!ни (ст. 36, 38, 39, 40, 41 та ш.);
- встановлюе пiдслiднiсть кримiнальних правопорушень, вчинених державними службовцями, диференцшючи повноваження слвдчих органiв у вщповщнш сферi (ст. 216);
- визначае особливосп кримiнального про-вадження щодо окремо! категори державних службовщв - Директора та працiвникiв Нацюнального антикорупцiйного бюро Укра!ни (глава 37);
- визначае кримшально-процесуальний статус викривача (ч. 3 ст. 60, 1301, ч. 10 ст. 352 та ш.), як суб'екта запобiгання корупцшним кримiнальним правопорушенням [16].
Кримiнально-виконавчий кодекс Укра!ни, ви-ступаючи джерелом матерiального i процесуального права у сферi кримшально! юстицп, мае спещально-кримшолопчний вплив на запобiгання злочинам, що вчиняються державними служ-бовцями. Так, вш:
- регламентуе порядок i умови виконання та вiдбування покарань, призначених колишнiм дер-жавним службовцям;
- унеможливлюе використання колишнiми державними службовцями службового становища у
будь-яких (у тому чи^ протиправних) цiлях зав-дяки спецiально-кримiнологiчному потенцiалу виконання покарання у видi позбавлення права обш-мати певнi посади або займатися певною дiяль-нiстю;
- встановлюе особливосп виконання i вiдбу-вання покарання у видi позбавлення волi для особ-ливих категорiй колишшх державних службовцiв -як1 ранше працювали в судi, органах прокуратури, юстицп, правоохоронних органах [17].
Антикримшогенний вплив Закону Укра1ни «Про оперативно-розшукову дiяльнiсть» на злочин-нiсть державних службовщв виявляеться в тому, що цей нормативно-правовий акт передбачае ство-рення у спецiально уповноважених суб'ектiв у сферi запобiгання злочинам, що вчиняються державними службовцями (Нащональнш полщи, Державному бюро розслiдувань, Нацюнального антикорупцшного бюро Укра1ни) пвдроздшв, як1 здiйснюють оперативно-розшукову дiяльнiсть - систему гласних i негласних пошукових, розв1дуваль-них та контррозвщувальних заходiв, що здiйснюються iз застосуванням оперативних та оперативно-технiчних засобiв, завданням яко! е по-шук i фiксацiя фактичних даних про протиправш дiяння окремих осiб та груп, вiдповiдальнiсть за якi передбачена КК Укра!ни, розв1дувально-п1дривну дiяльнiсть спецiальних служб шоземних держав та органiзацiй з метою припинення правопорушень та в штересах кримiнального судочинства, а також от-римання iнформацil в штересах безпеки громадян, суспiльства i держави [18].
Мехашзм вчинення державними службовцями злочишв передбачае не лише матерiальну, а й iн-формацiйну складову, оск1льки часто протиправнi дiяння вказаних суб'ектiв пов'язанi з операцiями, яш мiстять певну iнформацiю (особисту, конфщен-цiйну, таемну, службову). Вiдтак, е шдстави гово-рити про вщповщну iнформацiю як про додатковий факультативний об'ект злочинiв, що вчиняються державними службовцями. Правовий режим тако! шформаци встановлено Законом Укра!ни «Про доступ до публiчноl iнформацil» ввд 13.01.2011 р. № 2939-VI [19]. Корелящя його положень iз предметом нашого дослiдження виявляеться в тому, що державш службовцi на пiдставi п. 1 ч. 1 ст. 13 належать, в силу покладення на них державою певних владних повноважень, до розпоряднишв публiчноl iнформацil. У свою чергу, важливо розумiти особ-ливий правовий режим таких видiв iнформацil, як конфiденцiйна, таемна, службова, згiдно з яким, во-лодшчи певною iнформацiею та вiдомостями, от-риманими внаслiдок виконання службових обов'яз-к1в, державний службовець зобов'язаний не розго-лошувати цi данi. Заразом аналiзований Закон мiстить винятки з таких припиав, гарантуючи у ст. 11, що «посадовi та службовi особи не п1дляга-ють юридичнш вiдповiдальностi, незважаючи на порушення сво!х обов'язк1в, за розголошення iн-формаци про правопорушення або вiдомостей, що стосуються серйозно! загрози здоров'ю чи безпещ громадян, довк1ллю, якщо особа при цьому керува-
лася добрими нашрами та мала обгрунтоване пере-конання, що шформац1я е достовiрною, а також мютить докази правопорушення або стосуеться ютотно! загрози здоров'ю чи безпецi громадян, дов-шллю» [19].
Отже, проведений аналiз нацiонального зако-нодавчого рiвня правового регулювання за-побiгання злочинам, що вчиняються державними службовцями, дае пвдстави для таких висновкiв:
1. Зпдно з конституцiйними положеннями (ч. 2 ст. 19) та виходячи з методолопчних (формально-юридичних) засад оргашзацп запоб1жно! дiяль-ностi, запобтання злочинам, що вчиняються державними службовцями, потребуе чггко! правово! регламентации що дае змогу, з одного боку, дося-гати поставлених перед державною службою й дер-жавними службовцями завдань, а з шшого - визна-чати мету, обсяг повноважень, напрями дiяльностi та взаемодi! уповноважених суб'екпв запоб1жно! дiяльностi у визначенiй сферi правоввдносин.
2. Система проаналiзованих нормативно-пра-вових акпв, сформована за чаав незалежностi Укра!ни, здiйснила вплив на таю сфери, пов'язаш з функцюнуванням державно! служби Укра!ни, а саме:
- по-перше, визначила правовi меж1 й алгоритм функцiонування державно! служби й роботи державних службовщв;
- по-друге, кримiналiзувала низку сустльно небезпечних дiянь, привiвши таким чином антико-рупцiйне законодавство Укра!ни у вщповвдшсть до мiжнародних стандартiв;
- по-трете, оформила систему спецiальних суб'екпв (Вищий антикорупцiйний суд, Державне бюро розслщувань, Нацiональне антикорупцiйне бюро Укра!ни, Спецiалiзована антикорупцiйна прокуратура, Нацюнальне агентство з питань за-поб^ання корупцп, Нацiональне агентство Укра!ни з питань державно! служби та ш.) запобтання та протиди корупцiйним правопорушенням;
- по-четверте, осучаснило систему заходiв за-побiгання правопорушенням (у тому числ злочинам) з боку державних службовщв.
СПИСОК Л1ТЕРАТУРИ:
1. Харина £. Я. Нормативно-правове регулювання у сферi запобiгання i протиди корупци в Укра!нi. Науковий вгсник М1жнародного гумантарного унгверситету. Сер1я: Юриспруденщя. 2014. № 10. Т. 2. С. 181-184.
2. Конституц1я Укра!ни: Закон Укра!ни ввд 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. Вгдомостг ВерховноI Ради Укрални. 1996. № 30. Ст. 141.
3. Про державну службу: Закон Укра!ни ввд 10.12.2015 р. № 889-УШ. Вгдомостг ВерховноI Ради Укрални. 2016. № 4. Ст. 43.
4. Про вшськовий обов'язок i вiйськову службу: Закон Укра!ни вiд 25.03.1992 р. № 2232-XII.
BidoMocmi Верховно'! Ради Украши. 1992. № 27. Ст. 385.
5. Про Нацюнальну полщш: Закон Укра!ни ввд 02.07.2015 р. № 580-VIII. BidoMocmi Верховноi Ради. 2015. № 40-41. Ст. 379.
6. Про Державне бюро розслщувань: Закон Укра!ни ввд 12.11.2015 р. № 794-VIII. Biдoмocmi Верховно! Ради. 2016. № 6. Ст. 55.
7. Про Державну кримшально-виконавчу службу Укра!ни: Закон Укра!ни вiд 23.06.2005 р. № 2713-IV. Biдoмocmi Верховно! Ради Укра!ни. 2005. № 30. Ст. 409.
8. Про дипломатичну службу: Закон Укра!ни ввд 07.06.2018 р. № 2449-VIII. Biдoмocmi Верховно! Ради. 2018. № 26. Ст. 219.
9. Про прокуратуру: Закон Укра!ни вщ 14.10.2014 р. № 1697-VII. Biдoмocmi Верховноi Ради. 2015. № 2-3. Ст. 12.
10. Про Нацюнальне антикорупцшне бюро Укра!ни: Закон Укра!ни вiд 14.10.2014 р. № 1698-VII. Biдoмocmi Верховноi Ради. 2014. № 47. Ст. 2051.
11. Про Нацюнальну полщш: Закон Укра!ни ввд 02.07.2015 р. № 580-VIII. Biдoмocmi Верховноi Ради. 2015. № 40-41. Ст. 379.
12. Про Державне бюро розслщувань: Закон Укра!ни ввд 12.11.2015 р. № 794-VIII. Biдoмocmi Верховноi Ради. 2016. № 6. Ст. 55.
13. Про Вищий антикорупцшний суд: Закон Укра!ни вщ 07.06.2018 р. № 2447-VIII. Biдoмocmi Верховноi Ради. 2018. № 24. Ст. 212.
14. Про запобтання корупци: Закон Укра!ни в1д 14.10. 2014 р. № 1700-VII. Biдoмocmi Верховноi Ради. 2014. № 49. Ст. 2056.
15. Кримшальний кодекс Укра!ни: Закон Украши ввд 05.04.2001 р. № 2341-III. Biдoмocmi Верховное' Ради Украти. 2001. № 25-26. Ст. 131.
16. Кримшальний процесуальний кодекс Украши: Закон Укра!ни вщ 13.04.2012 р. № 4651-VI. Biдoмocmi Bерхoвнoi Ради Украши. 2013. № 9-10, № 11-12, № 13. Ст. 88.
17. Кримшально-виконавчий кодекс Укра!ни: Закон Укра!ни вщ 11.07.2003 р. № 1129-IV. Biдoмo-cmi Bерхoвнoi Ради Украти. 2004. № 3-4. Ст. 21.
18. Про оперативно-розшукову дiяльнiсть: Закон Укра!ни вад 18.02.1992 р. № 2135-XII. Biдoмo-cmi BерхoвнoiРади Украши. 1992. № 22. Ст. 303.
19. Про доступ до публiчно! шформацп: Закон Укра!ни вщ 13.01.2011 р. № 2939-VI. Biдoмocmi Верховног Ради Украши. 2011. № 32. Ст. 314.
