CC BY
46
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-38-42 NIION: 2015-0066-2/22-268 MOSURED: 77/27-011-2022-02-467
Национальная платежная система -инструмент противодействия международным экономическим ограничениям
Георгий Мангулиевич Бутбая
Институт социальных наук, Москва, Россия, advokat979@gmail.com
Аннотация. Рассматриваются общеправовые вопросы международных экономических ограничений, а также построения национальной платежной системы Российской Федерации как правового инструмента противодействия международным экономическим ограничениям (санкциям).
Ключевые слова: санкции, блокирующие санкции, национальная платежная система, международная платежная система, банк, банковский счет
Для цитирования: Бутбая Г. М. Национальная платежная система - инструмент противодействия международным экономическим ограничениям // Вестник экономической безопасности. 2022. № 2. С. 38-42. https:// doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-38-42.
Original article
National payment system is a tool to counter international economic restrictions
Georgy M. Butbaya
Institute of Social Sciences, Moscow, Russia, advokat979@gmail.com
Abstract. The general legal issues of international economic restrictions, as well as building the national payment system of the Russian Federation as a legal tools to counter international economic restriction (sanctions) have been considered.
Keywords: sanctions, blocking sanctions, national payment system, international payment system, bank, bank account
For citation: Butbaya G. M. National payment system is a tool to counter international economic restrictions. Bulletin of economic security. 2022;(2):38-42. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-38-42.
В настоящее время одним из важнейших факторов публичной внешней политики доминирующих государств является использование различных режимов правовых и экономических ограничений (т. н. санкций).
Российская экономика и российская финансовая система стали объектом государственных санкций достаточно давно: начиная с 2012 года (т. н. «закон Магнитского» или «Russia and Moldova JacksonVanik Repeala nd Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012») российские публичные должностные лица становятся объектами ограничений, наложенных государственными органами иностранных государств. Апогеем санкций в отношении России стали события 2014 года, связанные с вооружен© Бутбая Г. М., 2022
ным конфликтом на территории Республики Украина и начиная с этого периода, санкции иностранных государств в отношении российского государства и экономики носят регулярный и планируемый характер.
В настоящей статье проводится краткий обзор санкций, применяемых в настоящее время к российской экономике, дается оценка последствиям санкций в разрезе российского финансового рынка и проводится анализ российской национальная платежная системы как эффективного правового инструмента защиты от санкций.
Санкции являются часто используемым в публично-правовой сфере иструментом и по своему существу представляют набор экономико-правовых
рекомендации и ограничении, которые автор санкций, применяет (и самое важное - предписывает применять лицам, подпадающим по его юрисдикцию) в отношении адресата санкций.
Санкции могут иметь своим адресатом как публичные образования (страны, организации), так и физических лиц. Автором санкций также может быть как международное публичное образование, так и отдельные государства.
Примером санкций, направленных против физических лиц, являются санкции США и Европейского Союза против членов правительства Республики Беларусь, российских чиновников и бизнесменов. Санкции против организаций - ограничения, введенные США и Европейским Союзом, против российских кредитных организаций (Банк ВТБ (ПАО), ФК «Открытие», Банк «Россия», Промсвязьбанк, Концерн «Калашников» и т. д.). Примером стран, против которых направлены санкции (США, Европейского Союза, Совета Безопасности Организации Объединенных Наций) (1), являются Иран, Сомали, КНДР, Республика Беларусь и, в последнее время -Российская Федерация.
Закрытого перечня оснований и факторов, являющихся причиной для введения санкций различных типов, не существует и сфера применения, объем и порядок внедрения санкций могут различаться в разных юрисдикциях (локальных или международных).
С точки зрения юридической техники санкции являются выражением государственной или властной воли автора санкций, оформляемой соответствующим решением уполномоченного органа исполнительной и/или законодательной власти автора санкций.
Вместе с тем санкции, как акт государственной или публичной воли имеют два важных отличия от нормативных или распорядительных актов, принимаемых в юрисдикции, подведомственной автору санкций:
1. Своей целью они имеют прекращение определенных действий лицом, которому они адресованы (а не лицом, прямо подведомственным автору санкций).
2. Санкции направлены на запрет определенных действий, прямо или косвенно связанных с адресатом санкций.
В зависимости от юрисдикции автора санкций, их реализация может осуществляться различными органами и субъектами. Так в части международных санкций, вводимых со стороны ООН, уполномоченным органом является Совет Безопасности ООН, а решения о применении санкций оформляются в виде Резолюций Совета Безопасности, принимаемых при наличии согласия всех постоянных членов Совета Безопасности ООН (что на практике происходит не
всегда). (2) Возможность применения санкций со стороны ООН предусмотрена Уставом ООН.
В Соединенных Штатах Америки основанием для применения санкций являются законодательные акты федерального уровня и решения органов исполнительной власти. В числе первых можно отметить следующие акты:
- Закон о торговле с враждебными государствами (Trading with the Enemy Act, 1917 г.);
- Закон об иностранной помощи (Foreign Assistance Act, 1961 г.) предусматривает ограничение или отмену программ международной помощи США (3) для государств, правительства которых ограничивают или нарушают права человека;
- Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act, 1977 г.) наделяет президента США правом объявить чрезвычайное положение только в качестве ответа на угрозы, возникшие за пределами США;
- Закон о контроле над экспортом (Export Administration Act, 1979 г.) наделяет президента США правом контролировать экспортные операции с целью обеспечения национальной безопасности и целей внешней политики.
- Закон о борьбе с терроризмом и о применении смертной казни (Antiterrorism and Effective Death Penalty Act, 1996 г.) допускает возможность признания деятельности какой-либо организации террористической, и как следствие - запрет на финансирование данной организации;
Отдельные санкционные ограничения могут быть установлены в целевых законодательных актах специальных законах. (4)
Указанные законы предоставляют президенту США возможность объявить чрезвычайное положение в качестве ответа на действия государства или негосударственного актора, которые могут представлять угрозу для интересов или безопасности США. В таком случае Президентом подписывается соответствующий указ (executive order), объявляющий чрезвычайное положение в связи с соответствующими событиями. В рамках данного режима возможны действия, направленные на ограничение предоставления международной помощи, торговли, финансовых операций, поставок определенных видов товаров и услуг, запрет на въезд в США, и другие меры невоенного воздействия. Срок действия санкций ограничен одним годом, однако они могут быть продлены соответствующим указом президента США, или отменены Конгрессом США, в случае если Палата Представителей и Сенат проголосуют за снятие режима чрезвычайного положения. В свою очередь, Конгресс США может вводить ограничительные меры, или изменять уже действующие санкционные режимы.
Большинство действующих санкционных режимов США координируются Управлением по контролю за иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC), подчиняющимся Министерству финансов США (US Treasury Department). В свою очередь, в регулировании режима санкций также участвуют Государственный департамент США (запрет на въезд на территорию США, вопрос о признании террористической деятельности), Министерство обороны, Министерство энергетики, Министерство юстиции, Министерство торговли и другие ведомства.
Введение санкций в Европейском Союзе пред-умотрено Договором о функционировании Европейского союза. Санкции принимаются единогласным решением Совета Европейского союза по представлению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Решения Совета касаются всех установленных ограничительных мер, но Совет не может принимать постановления о применении таких ограничительных мер, которые не относятся к сферам компетенции, делегированным странами ЕС Европейскому Союзу (напр., запрет на въезд и оружейное эмбарго). Эти меры страны ЕС должны вводить при помощи своего законодательства.
Санкции могут быть различного рода.
1. Блокирующие санкции (например, включение в SDN List) означают наложение самых строгих ограничений - блокировку всех собственных активов и счетов адресатов санкций в долларах США и фактическую изоляцию от долларовой системы. В результате введения этих санкций активы приведенных в списке лиц, хранящиеся в американских финансовых учреждениях, будут заморожены и станут недоступны. Блокирующие санкции распространяются на любые действия (включая сделки, связанные с передачей, оплатой, экспортом, получением) в отношении имущества и долей в имуществе компаний, включенных в санкционный список.
В отношении физических лиц, включаемых в списки блокирующих санкций, также может быть применен запрет на въезд/посещение территории, принадлежащих автору санкций.
2. Запрет открытия счетов.
24 февраля 2022 года была принята Директива OFAC № 21, которая ввела список лиц, в отношении которых вводится запрет на открытие и поддержание корреспондентских или транзитных счетов. Открытые счета нужно закрыть в течение 30 дней. После 26 марта американские компании должны отклонять все долларовые платежи от организаций, включенных в этот список. В список, в частности, попал ПАО «Сбербанк России» и его дочерние структуры в России и за рубежом.
3. Секторальные санкции.
24 февраля 2022 года была принята Директива OFAC № 33, которой инвесторам из США запрещено покупать новые долговые обязательства со сроком обращения более 14 дней и новые акции компаний, включенных в список секторальных ограничений. Такие ограничения сами по себе не являются блокирующими и не влияют на текущую операционную деятельность адресатов санкций. (5)
4. Санкции по экспортным операциям.
25 февраля 2022 Бюро индустрии и безопасности при Министерстве торговли США опубликовали новые правила в отношении экспортного контроля, регулирующие порядок выдачи разрешений (лицензий) на экспорт товаров двойного назначения и высокотехнологичной продукции. (6) Требования обязательны к исполнению любыми организациями, в том числе за пределами США, имеющими дело с поставками товаров американского происхождения под юрисдикцией BIS и заключаются в следующем:
1) Американским поставщикам необходимо получить лицензии на экспорт в Россию широкого круга товаров, подконтрольных BIS (компьютеры, электроника, авионика, телекоммуникационное оборудование, компоненты для аэрокосмической индустрии).
2) Поставки определенным лицам рассматриваются с презумпцией отказа (7) или допускаются только в исключительных случаях.
Экспортные ограничения не распространяются на устройства для потребителей, а презумпция отказа не будет применяться в отношении поставок, необходимых для обеспечения безопасности гражданских полетов, безопасности на море, гуманитарных нужд, российско-американского сотрудничества в освоении космоса, работы российских дочерних структур западных корпораций.
Санкции и национальная платежная система.
Началом применения санкций в отношении российских физических и юридических лиц стало принятие в 2012 году в США специального закона, вводящего персональные санкции в отношении лиц, ответственных за нарушение прав человека и принципа верховенства права в России (т. н. Закон Магнитского) (Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012).
После 2014 года, в связи с присоединением к Российской Федерации Республики Крым, санкционное давление было продолжено: некоторые российские кредитные организации оказались под блокирующими санкциями, а к некоторым были применеы секторальные санкции.
В результате этого российские субъекты финансового рынка потеряли доступ к финансированию у иностранных контрагентов, а в случае блокирующих и экспортных санкций (вместе с запретами на откры-
тие и использование счетов в иностранных банках), лишились возможности не только использовать активы, находящиеся в юрисдикциях государств - авторов санкций, но максимально усложнили сделки с контрагентами в иностранной валюте или в иностранных юрисдикциях, или усложнили возможности в использовании иностранного оборудования и программного обеспечения. ПАО Сбербанк получил ограничения в работе с корреспондентскими счетами; Банк ВТБ и Открытие попали под блокирующие санкции; АЛЬФА-Банк попал под секторальные ограничения.
Но иным, кроме прямого попадания в санкцион-ные списки, крайне важным последствием применения санкций является их репутационный вторичный эффект, когда участники российского рынка, имеющие отношение к юрисдикции автора санкций, приостанавливают или полностью прекращают бизнес в России по той причине, что работа на рынке, подверженном масштабным санкционным ограничениям несет огромные операционные издержки (по изменению логистики или схем расчетов) и комплаенс-ри-ски (т. е. риск нарушения санкционного режима по причине неопределенности его применения или при-товоречия с нормами локального законодательства). С начала марта 2022 свою деятельность в России прекратили или приостановили более двухсот компаний, в том числе - международные платежные системы VISA и MasterCard1.
Все это, с учетом активного участия иностранных финансовых институтов и организаций в российском бизнесе, глобализации мировой финансовой системы, предстоящего вступления России в ВТО еще более укрепило российское правительство (равно как и участников рынка) в необходимости построения и укрепления отдельного механизма защиты экономического суверенитета. Этим механизмом стала национальная платежная система построение и функционирование которой было заложено в Федеральном законе «О национальной платежной системе».
Отметим, что хотя санкционные риски деятельности рынка расчетов никогда не озвучивались в стратегических документах Банка России2 как причина создания НПС, но санкции всегда были объектом внимания регулятора и отдельные мероприятия по преодолению последствий введенных экономических ограничений, безусловно, принимались.
Говоря о построении НПС, как механизма защиты от санкций, выделим следующие этапы.
Первый этап - перенос обработки операций (про-цессинга) по всем транзакциям с использованием
карт международных платежных систем на территорию России3. В конце первого квартала 2015 в Россию была переведена обработка внутристрановых операций по картам VISA и MasterCard, а процессинг по картам остальных международных систем (JCB, American Express и UnionPay) был локализован в 2016 году. Это позволило исключить потенциальное влияние внешних факторов на функционирование локального рынка расчетов, а также обеспечить предоставление платежных услуг на российских территориях, не признаваемых иностранными субъектами (на территории Республики Крым).
Второй этап - разработка модели национальной системы платежных карт и выпуск национального платежного инструмента, предусмотренного Федеральным законом «О национальной платежной системе» (по результатам всероссийского конкурса карта и платежная система получили название МИР). Оператором Платежной системы МИР стало АО «НСПК», принадлежащее Банку России, что позволило обеспечить прямой административный контроль за деятельностью ПС МИР.
Эмиссионных нормативов по выпуску карт МИР ни Банк России, ни АО «НСПК» к кредитным организациям не предъявляли, однако с 2017 года карты МИР, как национальный платежный инструмент были обязаны принимать торгово-сервисные предприятия, а затем выплаты получателям за счет средств бюджета также стали осуществлять исключительно на карты МИР.
Третьим этапом, реализуемым в настоящее время, является конкуретное развитие ПС МИР (и карты МИР) и обеспечение возможности использования с их помощью различных платежных методов и услуг (переводы с использованием карт, расчеты с использованием QR-кодов). В рамках этого этапа Банком России и АО «НСПК» успешно реализован сервис Система быстрых платежей, используемый как в розничных переводах, так и в эквайринге.
Международные платежные системы Visa и Mastercard на 06.03.2022 г. объявили о приостановке своей деятельности в России и после того, как компании свернут все операции в РФ, выпущенные российскими банками карты не будут работать за рубежом. Также в России не будут работать карты, выпущенные иностранными финансовыми институтами. Однако внутрироссйские операции по картам этих международных платежных систем продолжат осуществляться, так как операции по ним обрабатываются в рамках НПС.
1 https://pravo.ru/news/239550/
2 https://www.cbr.ru/PSystem/b_doc/
3 Указание Банка России от 16.12.2014 № 3493-У «Об организации взаимодействия и получении операционных услуг и услуг платежного клиринга по переводам денежных средств с использованием международных платежных карт» (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2014 № 35490).
Для кредитных организаций, попавших под блокирующие санкции или запреты работы со счетами в иностранном банке, в рамках НПС Банк России предлагает расчеты в альтернативных валютах и использование собственной системы передачи финансовых сообщений.
Таким образом, хотя начиная с 2012 года, режим экономических санкций в отношении российской экономики только прогрессирует, реализация указанных выше этапов построения НПС позволила сделать последствия введенных ограничений не такими разрушительными вне зависимости от их направленности.
Остаются открытыми вопросы использования иностранного оборудования и иностранного программного обеспечения, однако и эти проблемы, полагаем, являются разрешимыми за счет изменения рынка и логистики закупок (и их возможной локализации).
Примечания
1. Право ООН применять санкции предусмотрено статьями 39, 41, 42, 43 и 46 гл. VII Устава ООН.
2. В качестве примера можно привести Резолюцию Совета Безопасности ООН № 1737, посвященную ограничениям в отношении Ирана: документ был принят Россией и КНР только через два месяца после его согласования остальными постоянными членами Совета Безопасности.
3. Закон касается только видов помощи, реализуемых специально созданным Агентством США по международному развитию (United States Agency for International Development, USAID).
4. Например, Закон о свободе Кубы (Cuban Democracy Act, 1992).
5. Из российских субъектов в список секторальных ограничений попали следующие компании: АО «Московский кредитный банк»; ПАО «Газпромбанк»; АО «АЛЬФА-БАНК»; ПАО «Россельхозбанк»; ПАО «Совкомбанк»; ПАО «РЖД»; ПАО «Алроса»; ПАО «Газпром»; ПАО «Газпромнефть»; ПАО «Росте-
леком»; ПАО «РусГидро»; ПАО «Сбербанк России»; ПАО «Транснефть».
6. Ограничения распространяются на поставки в Россию не только высокотехнологичных товаров американского производства, но товаров других стран, если в их производстве используются американские технологии.
7. К лицам, имеющим презумпцию отказа, в частности отнесены АО «Адмиралтейские верфи»; ФГУП «НИТИ им. А.П. Александрова»; ООО «Ар-гут»; Коммуникационный центр Министерства обороны РФ; Институт катализа имени Г.К. Борескова СО РАН; Специальный летный отряд «Россия» Президента Российской Федерации; Всероссийский НИИ автоматики имени Н.Л. Духова; Российский квантовый центр; ПАО «Корпорация «Иркут»; ЦНИИ «Электроника»; ЦНИМАШ; ООО «КВЗ-Ремсервис»; Ракетно-космический центр «ЦСКБ-Прогресс»; АО «Каменск-Уральский металлургический завод»; АО «Казанский вертолетный завод»; Комсомольский-на-Амуре авиационный завод им. Ю.А. Гагарина; МФТИ; АО «НПО «Высокоточные комплексы»; АО «НПО «Сплав»; ОАО «ОПК «Оборонпром»; ПАО «Таганрогский авиационный научно-технический комплекс имени Г.М. Бериева»; АО НИИ «Полюс» им. М.Ф. Стельмаха; АО «ПРОМТЕХ-Дубна»; ПАО «ОАК»; Концерн «Радиотехнические и информационные системы»; ООО «Рапарт Сервисез»; АО «Рособоронэкспорт»; Государственная корпорация «Ростех»; АО «Азимут»; АО «Российская самолетостроительства корпорация «МиГ»; «Вертолеты России»; ООО «СП «Квант»; АО «Авиационная холдинговая компания «Сухой»; АО «Гражданские самолеты Сухого»; АО «Корпорация «Тактическое ракетное вооружение»; ПАО «Туполев»; ПАО «ОДК-Сатурн»; АО «Объединенная двигателе-строительная корпорация»; АО «Объединенная приборостроительная корпорация», а также ряд государственных органов.
Информация об авторе
Г. М. Бутбая - соискатель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя.
Information about the author G. M. Butbaya - Applicant for the Department of Civil and Labor Law, Civil Procedure of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'.
Статья поступила в редакцию 29.03.2022; одобрена после рецензирования 19.04.2022; принята к публикации 25.05.2022.
The article was submitted 29.03.2022; approved after reviewing 19.04.2022; accepted for publication 25.05.2022.
