Наше законодательство о бюджете Текст научной статьи по специальности «История и археология»

ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ

с

Михаил Исидорович ФРИДМАН (1875—1921) —

российский экономист и государственный деятель, специалист в области науки о финансах, представитель социологического направления. Окончил юридический факультет Московского университета (1901). Магистр финансового права (1908). Доктор финансового права (1916). Профессор экономического отделения, отделения внешних сношений факультета общественных наук (1921). Товарищ министра финансов Временного правительства (1917). Область научных интересов: наука о финансах.

Тема магистерской диссертации — «Современные косвенные налоги на предметы потребления». Тема докторской диссертации — «Винная монополия». Основные труды: «Государственное хозяйство и денежное обращение в России» (1919)

НАШЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

О БЮДЖЕТЕ

Бюджетное законодательство имеет в настоящее время огромное значение в двух отношениях. Во-первых, современное государственное хозяйство настолько обширно и сложно, что без строгого порядка и без установления целого ряда формальностей немыслимо правильное и целесообразное расходование народных средств. С другой стороны, так как государственная казна пополняется из доходов населения, то с развитием народного самосознания и установлением конституционного строя идет рука об руку расширение прав народа в области распоряжения государственными средствами. Таким образом создается политическое значение бюджетного права. Право населения соглашаться на те или иные сборы, на те или иные издержки становится в руках народных представителей могучим средством влияния на направление всей внутренней и даже внешней политики. Не боясь преувеличения, можно сказать, что в бюджетном праве мы имеем обыкновенно опору и основу реальной конституции.

Но совершенно очевидно, что до тех пор, пока население только платит налоги и не имеет участия ни в общем управлении, ни в распоряжении государственным хозяйством, до тех пор произволу исполнителей и распорядителей не может быть положено непреодолимых препятствий, а, стало быть, о каких-либо точных и ненарушимых законодательных нормах не может быть речи и по отношению к государственному хозяйству так же, как нет подобных норм в указанных условиях для иных областей государственной жизни.

Справедливость этих общих замечаний подтверждается историей государственного бюджета в России. Не входя в подробное изображение этой истории, мы отметим лишь основные черты того порядка или, вернее, беспорядка, который существовал до второй половины девятнадцатого века, до реформ 60-х годов. Отсутствие точных данных о совокупности доходов и расходов даже у высшей администрации; признание финансов величайшей государственной тайной, подлежащей сокрытию не только от народа, но и от самих власть имущих, за очень немногими исключениями; расцвет на этой почве расточительности, беспорядочности, злоупотреблений и хищений, — вот основные черты государственного хозяйства в интересующий нас период.

Характерную жалобу на беспорядок мы встречаем в начале восемнадцатого века. В 1718 г. генерал-ревизор Зотов докладывает царю: «Годовые ведомости ни откуда в сенат не присылаются, без чего не видно ни приходу, ни расходу, ни доимок, ни губернаторских или других подчиненных неисправ». При Екатерине Великой, по свидетельству новейшего историка, самостоятельно собирали и расходовали казенные деньги едва ли не все правительственные места

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

и полного, точного отчета обо всем движении государственных сумм не собиралось ни в каком учреждении. Не удавалось добиться отчетности, несмотря на то, что принимались самые энергичные меры. Из эпохи Елизаветинского царствования приведем следующий пример: в 1747 году сенат потребовал от всех мест, коллегий и канцелярий ведомости о приходе и расходе в них сумм с 1742 по 1747 года; 14 августа того же года камер-коллегия донесла сенату, что она «неусыпно старается сочинить» затребованные генеральные табели за 1742—1746 гг., «чего рад секретари и приказные служители держатся в коллегии неисходно, а некоторые неисправные приказные служители скованы»; камер-коллегия прибавляла, что «хотя-де вышеписанные ведомости весьма многотрудны и с прочими коллегиями и канцеляриями несравненные, однако, по крайнему и наиприлежнейшему той коллегии старанию уповательно, что и оные весьма многотрудные и состоящие во многих тетрадях ведомости в окончание приведены будут непродолжительно»; коллегия подтвердила «накрепко» губернаторам и воеводам «секретарей и приказных служителей, доколе оные ведомости будут сочинены, держать скованных». Общее положение вещей характеризовал сенат в наказе своему депутату в екатерининскую комиссию по сочинению проекта нового Уложения: «Государственные доходы так спутаны и замешаны, — говорит сенат, — что едва по сие время можно узнать о всех прямых их названиях; к сему доказательством служит то, что в сенате, как первейшем правительстве, о названии доходов никакого сведения не было, а по посы-ланным указам о сем в камер-коллегия оная объявила, что и у ней такого сведения не имелось; и так оставались они ведомы только в тех местах, куда из плательщиковых рук вступали, отчего и происходило, как ныне открывается, что некоторые доходы, определенные еще от времен государя царя Иоанна Васильевича, никогда рассматриваны не были, а по разным государственным переменам и учреждениям более вреда обществу, нежели государственной казне прибыли приносят». Совершенно ясно, что при обрисованных условиях ни о каком бюджетном праве, ни о каком бюджетном порядке не могло быть и речи.

Так как государственное дело считалось тогда делом « государевым», то естественно, что власть не признавала себя обязанной давать не только отчет, но и вообще какие бы то ни было сведения о состоянии государственного хозяйства. Область финансов была окутана непроницаемой тайной. В соображениях Любераса об учреждении коллегий мы читаем: «Чтоб тайна их, как главного нерва государства, оставалась скрытой от всех иностранцев, следует допускать к финансовым делам только действительных тайных Советников из Совета». Однако вовсе не от одних иностранцев скрывали финансовое положение. Это видно хотя бы из того факта, что когда министру Канкрину, преподававшему науку о финансах наследнику престола, понадобилось показать своему ученику финансовые отчеты, государственную роспись и другие документы того же рода, он должен был просить у государя особого разрешения. Насколько взгляд на финансы, как на подлежащую строгому охранению тайну, глубоко внедрился в сознание того времени, показывает любопытный эпизод, относящийся ко времени первого опубликования государственной росписи, т.е. к началу 60-х годов. Указ об обнародовании росписи был отослан тому начальнику отделения Министерства финансов, у которого хранились вообще все росписи, с предложением отправить указ немедленно вместе с росписью в сенатскую типографию. Вечером в тот же день к министру фи- и нансов (М. X. Рейтерну) является испуганный, взволнованный начальник отделения и Ключарев, чтобы узнать, правда ли, что роспись должна быть опубликована — не J ошибка ли это. После утвердительного ответа министра финансов Ключарев заявил, с что обнародование росписи повлечет за собою революцию и что, «не желая быть при- î частным столь страшному государственному преступлению», он просит уволить его в m отставку. Несмотря на все увещания, Ключарев остался при своем решении... наследие

|

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина(МГЮА)

В такой атмосфере безотчетности и таинственности должны были развиться расточительное, небрежное отношение к государственным средствам, с одной стороны, злоупотребления и хищения, с другой стороны. Расходы императорского двора, довольно крупные и в настоящее время, были при Екатерине II в десять раз больше по отношению к общему бюджету: они доходили до 10—12% всех расходов. Относительно хищений мы имеем свидетельство такого компетентного в данном случае судьи, как император Александр I. Тогда еще наследник престола, Александр I писал в 1796 году Лагарпу: «Непостижимо, что происходит: все грабят, почти не встречаешь честного человека — это ужасно». В письме к гр. Кочубею, относящемуся к тому же году, находим аналогичный отзыв: «В наших делах господствует неимоверный беспорядок: грабят со всех сторон».

Чтобы прикрыть злоупотребления и чтобы, сохранив приличную внешность, скрыть действительное положение государственного хозяйства, приходилось прибегать к составлению заведомо ложных отчетов. И естественно, что сметные предположения не имели никакой серьезной цены. По отзыву Сперанского, «годовая смета была ни что иное, как пустой канцелярский обряд, ничтожный в общем ходе государственных дел». Как составлялись росписи и в каком виде они поступали в высшее учреждение, Го -сударственный Совет, даже в половине девятнадцатого века, показывает следующая справка из дел Комитета финансов, относящаяся к росписи на 1850 г. «Ввиду того, — читаем в официальном документе, — что дефицит по росписи 1849 г., составлявший 28,6 млн руб., был последствием необыкновенных обстоятельств тогдашнего времени, угрожавших всей Европе чрезвычайными событиями, и поэтому не мог произвести особого впечатления в публике, то Комитету финансов и не представлялось необходимым умолчать о нем перед Государственным Советом, но, тем не менее, повторение этого дефицита в 1850 г., притом на 10 млн руб. более, при невозможности сохранить это дело в совершенной и непроницаемой тайне, когда проект будет рассматриваем в Государственном Совете, может иметь весьма невыгодные последствия... и повредить государственному кредиту». Поэтому Комитет финансов предлагает «представить на усмотрение его Императорского Величества: не благоугодно ли будет повелеть внести в Государственный Совет проект росписи, с отчислением на расходы военного министерства только оставшихся из общей массы обыкновенных доходов на покрытие части сметы 60,4 млн руб. и вместе с тем довести до сведения Совета, что расходы военного министерства... не могли быть приведены еще в положительную известность». Так и было сделано, Комитет финансов не постеснялся прибегнуть к заведомой неправде, к обману Государственного Совета, лишь бы сохранить в тайне крупный дефицит на предстоящей год.

Зная эти факты, мы не найдем слишком резкой оценку, сделанную историком русских финансов Блиохом, который говорит о господстве в этот период «азиатской бесконтрольности». Само собою разумеется, что финансовое управление не многим отличалось от общего управления. А каково было последнее видно из одной записки, относящейся к 1855 г., характеристика которой названа была в приказе великого князя Константина Николаевича «правдивыми словами». «Благоприятствует ли развитию духовных и вещественных сил России нынешнее устройство нашего государственного управления», — спрашивает автор. И отвечает: «Отличительные черты его заключаются в повсеместном недостатке истины, в недоверии правительства к своим собственным орудиям и в небрежении ко всему другому. Многочисленность форм подавляет сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь. Взгляните на годовые отчеты — везде сделано все возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется, если не вдруг, то, по крайней мере, постепенно, должный порядок. Взгляните на дело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки, то, что есть, от того, что кажется, правду от неправды и полуправды, и редко

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

где окажется плодотворная польза. Сверху блеск, внизу — гниль. В творениях нашего официального многословия нет истины»1.

Одновременно с попыткой уничтожить эту «гниль» из русской жизни вообще проявилось и стремление внести новые начала в управление государственным хозяйством. После Крымской войны наступил грандиозный финансовый крах, и потребности государственного кредита заставили обратиться к коренному изменению системы бюджета и контроля. Но эта реформа испытала ту же участь, что и другие благие начинания данной эпохи. Реформам 60-х годов не хватало прочности, не хватало законченности. Им не доставало того, что довольно долго называлось на языке русских либералов «увенчанием здания». Не было никакой гарантии в том, что настроение реформаторов не изменится самым существенным образом и не сведет на нет сделанных преобразований: путем ли определенных перемен в законодательстве или с помощью обращения законодательных норм в мертвую букву. В области государственного хозяйства 60-е годы ознаменовались крупными улучшениями как относительно порядка составления, рассмотрения и исполнения росписи, так и относительно организации государственного контроля. Но упорядочение это в существеннейшей части своей оказалось лишь внешним и формальным. Иначе, конечно, и быть не могло, потому что по-прежнему распорядители-министры оставались в действительности полновластными и бесконтрольными. Не было главных основ правильного ведения государственного хозяйства: отсутствовало определение доходов и расходов самими плательщиками в лице их представителей; не было контроля народных представителей над соблюдением законности и экономии в расходовании средств; не было независимой и свободной печати, которая зорко следила бы за нарушениями закона и за злоупотреблениями тех, в руках кого находится распоряжение государственной казною. До тех пор, пока новые начала не проникли в основы нашего государственного устройства, не могло быть оздоровлено и упорядочено государственное хозяйство России. Неудивительно поэтому, что под европейской внешностью сохранилась прежняя восточная, можно сказать, почти азиатская, сущность. Небрежность, хищения, нарушения закона — суть явления всем известные и, к сожалению, не исключительные, а « нормальные». Вопрос о том, как ведется в настоящее время наше государственное хозяйство, выходит из рамок этой статьи и распространяться на эту тему мы не будем. Нам важно было только отметить, что до появления в России конституционного строя (существующего пока больше на бумаге и в надеждах народа), не могло быть места правильной постановке ни формальной стороны — бюджетного права, ни материальной — государственного хозяйства. В истории попыток упорядочить наши финансы мы встречаем естественное совпадение этих реформаторских стремлений с намерениями обновить строй государственного управления. Так было в начале девятнадцатого века при Сперанском; так было в 60-е годы; то же самое происходит и на наших глазах в настоящее время, когда вместе с изменением основ государственного порядка происходит и коренная перемена в способах составления, рассмотрения, утверждения и исполнения росписи доходов и расходов.

Рассматривая последовательно различные фазисы бюджета, мы должны прежде всего остановиться на вопросе о составлении росписи. Здесь на первом месте мы и встречаемся с задачей бюджетной классификации. Классификация расходов имеет х

большое значение. При правильной ее постановке ясно, какие суммы и на какие по- с

□

1 Русская Старина. 1891. Кн. 5. Дневник гр. Валуева // И. X. Озеров. Финансовое право. Вып. II.

М., 1905. С. 55—56. наследие

5 и

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина(МГЮА)

требности тратит государство. Этим облегчается решение вопроса о назначении собираемых в казну денег и упрощается в значительной степени задача контроля. Действовавшая до настоящего времени классификация была выработана в 60-х годах и с тех пор подверглась значительным изменениям, лишившим ее систематичности и планомерности. Несмотря на то, что недостатки классификации наших государственных расходов давно уже давали себя знать и не раз появлялись проекты улучшения, вопрос этот остался открытым до 1906 года, когда он снова был поднят совещанием, учрежденным для разработки изменений в учреждении Государственного Совета, соответственно реформам последнего времени. Для выполнения работы по пересмотру классификации государственных расходов, учреждено было при Министерстве финансов, под председательством директора Департамента государственного казначейства, особое совещание из представителей всех ведомств. В статье органа Министерства финансов по поводу трудов этой комиссии находим достаточно характерную критику прежнего порядка. «Главный недостаток наших расходных смет и росписи расходов в настоящем их виде заключается в отсутствии в них строго выдержанной системы и общего плана распределения расходов по отдельным потребностям. Так, например, в одних сметах содержание каждого учреждения показано в особом параграфе, в других — в одном параграфе соединено содержание нескольких учреждений, в некоторых же сметах назначения, относящиеся к содержанию центральных и местных учреждений, заключаются в нескольких параграфах, вместе с другими расходами; содержание учебных заведений, расходы на учебные пособия и т.п. рассеяны по всевозможным подразделениям, нередко в соединении с расходами, не имеющими ничего общего с учебными целями; пособия из казны разным учреждениям, обществам, сословиям и лицам то соединены в одном параграфе, хотя бы они назначались на совершенно разнородные потребности (на учебные цели, на поощрение промышленности, на вознаграждение за отошедшие в казну доходы и др.), то заключаются в разных параграфах, вместе с расходами, не имеющими характера пособий из казны. В особенно хаотическом состоянии находятся так называемые разные расходы; под этим названием в одном и том же параграфе можно встретить: разные виды расходов по содержанию администрации — путевое довольствие, награды чиновникам, канцелярские и хозяйственные расходы казенных учреждений и др., расходы по учебной части, строительные расходы, всевозможные виды пособий и вознаграждений из казны и т.д. Такое бессистемное распределение сметного материала отнимает у наших смет значение точных документов, по которым можно было бы составить сколько-нибудь правильные выводы о расходах на отдельные государственные потребности, каковы — содержание управления, расходы на образование, на содержание армии и проч. Само собою разумеется, что сказанное о недостатках расходных смет относится в одинаковой мере и к росписи расходов, статьи которой составляются из тех же смет. Поэтому все исследования, основанные на наших расходных сметах или росписи расходов и на отчетах об исполнении их, не могут почитаться точными». Из этих указаний ясно, что, если бы расходные сметы были оставлены в нынешнем их состоянии, а номенклатура росписи не подверглась бы изменению, «наши законодательные учреждения лишены были бы возможности сознательно отнестись к своему делу, так как, голосуя за нынешние статьи росписи, они не могли бы ориентироваться в цифрах бюджета, не имеющего правильного распределения расходов по потребностям». Комиссией Вебе-ра были внесены серьезные изменения в классификацию государственных расходов, которые предположено разделить на девять следующих групп. Отдел первый — расходы по императорскому двору вместе с издержками на Академии художеств, императорские театры и другие учреждения, содержимые за счет сметы Министерства двора. Ко второму отделу отнесены высшие государственные учреждения: Государственный

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

Совет, Государственная Дума, Сенат (кроме кассационных департаментов), Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Канцелярия Его Величества по принятию прошений и Канцелярия Совета министров. Отдел третий содержит расходы на церковное управление и духовенство. Отдел четвертый — гражданское управление; отдел пятый — оборона государства; отдел шестой — казенные операции (казенная продажа вина, казенные железные дороги, лесные, горнозаводские и некоторые другие операции); отдел седьмой — государственные долги; отдел восьмой — расходы по пенсионному обеспечению служащих и аренды; отдел девятый — невыполненные расходы прежних лет. Как видно, бюджет разделяется на расходы общего, военно-морского и церковного управления, приближаясь болee всего к английской классификации расходов. Излишнее осложнение внесено, однако, у нас выделением церковного управления и духовенства. Официальная мотивировка говорит, что «необходимость этого отделения вызывается не только значительностью ассигнований на содержание духовенства, но и высоким значением церкви в воззрениях русского народа, духовная жизнь которого поныне тесно связана с религией». Мотивировка эта совершенно неосновательна: удобство бюджетной классификации и значение религии — вещи столь несоизмеримые, что о соответствии здесь не может быть и речи. Какое унижение потерпит церковь или духовенство, если расходы на их нужды не будут выделены в особый отдел, а войдут в группу расходов общего управления, понять совершенно невозможно.

Наиболее крупные отделы разделяются на главы: так, в отделе «гражданское управление» находим четырнадцать глав: первая — общие расходы на управление; вторая — суд и тюремная часть; третья — полиция; четвертая — внешние сношения; пятая — медицинская часть; шестая — ветеринарная часть; седьмая — просвещение, наука и искусство; восьмая — почта, телеграф и телефон. Почему последние предприятия государства не внесены в отдел казенных операций — непонятно. Ссылка на то, будто «почтово-телеграфное дело ведется казной более по государственным соображениям, нежели с целью извлечения из него выгод, не выдерживает никакой критики. Если не принимать в расчет того, что Министерство внутренних дел пользуется для своих целей перлюстрацией корреспонденций, — о государственных соображениях в управлении почтой говорить не приходится. Известно, что для извлечения большого дохода приносят в жертву интересы населения, прибегающего к учугам почтового ведомства. Чтобы согласиться с этим, достаточно вспомнить о крайнем недостатке почтовых учреждений не только в деревнях, но и в городах, о недостаточности служебного персонала и о высоких прибылях, которые получает казна от почтово-телеграфного дела. В главу девятую отнесены расходы на пути сообщения, кроме казенных железных дорог, и порты; глава десятая содержит расходы по землеустройству и сельской промышленности; глава одиннадцатая — расходы на межевую часть; глава двенадцатая — расходы на поощрение торговли и промышленности; глава тринадцатая — постройка зданий и приобретение недвижимых имуществ; глава четырнадцатая — пособия и вознаграждения по разным случаям.

Отдел пятый (оборона государства) разбит на пятнадцать глав, отдел шестой (казенные операции) — на три главы и т.д.

Таков общий порядок распределения расходов. Но на 1907 год допущены некоторые изъятия. Так, расходы на содержание духовенства на судебную, медицинскую и и ветеринарную части, по военному министерству оставлены в числе кредитов на содер- и жание войсковых и других частей; по смете Министерства внутренних дел на 1907 год ч не предполагается выделять в особые главы расходы на содержание полиции, меди- с

цинской и ветеринарной части.

О

Расходные сметы разделены на параграфы, которые подразделяются на статьи и т

литеры и имеют свою порядковую для каждой сметы нумерацию. наследие

3/2015

>

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина(МГЮА)

Для объединения однородных расходов, содержащихся в разных сметах, совещание предположило представлять в законодательные учреждения при росписи предметный свод расходов. По форме этого свода все расходы должны быть сгруппированы в нем по главам и отделам схемы классификации с указанием в то же время назначений по этим делениям классификации каждому ведомству в отдельности. Таким образом, предметный свод расходов будет давать наглядное представление о размере расходов на главные потребности государства.

Несомненно, что новая классификация вносит серьезные и значительные улучшения. Несмотря на некоторые недостатки, новые правила, если они будут точно и неуклонно соблюдаться, положат начало порядку и ясности в распределении наших государственных расходов и тем самым, дав возможность определить, на какие потребности сколько тратится, будут содействовать неотложной работе пересмотра нашего расходного бюджета по существу, по содержанию.

II

Следующей стадией образования бюджета является обсуждение росписи и превращение ее в закон. Здесь прежде всего возникает вопрос о пределах компетенции этих учреждений, которые обсуждают и вотируют бюджет. Статья 31 Закона 20 февраля гласит: «Ведению Думы подлежат: ... б) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью непредусмотренные, — на основании установленных правил». Эти правила, изложенные в Указе 8 марта 1906 г., вносят целый ряд ограничений в бюджетные права Государственной Думы. Так, статья четвертая изъем-лет из обсуждения кредиты на расходы Министерства императорского двора и состоящих в его ведении учреждений, если суммы этих кредитов не превышают ассигнований росписи на 1906 год. Не подлежат обсуждению и такие изменения указанных кредитов, которые обусловливаются постановлениями Учреждения об императорской фамилии, соответственно происшедшим в ней переменам. Статья 5 гласит, что расходы Собственно Его Величества Канцелярии и Канцелярии по принятию прошений, а также расходы, не предусмотренные сметами на экстренные в течение года надобности, подлежат обсуждению лишь в той мере, в которой превышают назначение по росписи 1906 года. Сумма этих изъятий равна 27^ млн руб. Согласно статье 6, назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя государством обязательствам не подлежат сокращению. Одни платежи по займам достигали по росписи на 1906 г. 334,7 млн руб., а на 1907 г. они превысят 380 млн руб. Таким образом, свыше 400 млн руб., т. е. приблизительно 1/6 государственного бюджета изымается из ведения народных представителей.

Статья 8 лишает членов Думы весьма важных прав. Она гласит: «При обсуждении проекта государственной росписи не могут быть исключены или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов и расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших!». Эта статья исключает возможность при обсуждении бюджета попутно вносить изменения в существующее законодательство, и тем в значительной мере стесняет влияние народных представителей на бюджет. Особенно существенную брешь в правах народных представителей пробивают статьи правил, говорящие о неотложных расходах. Статья 15 допускает производство непредусмотренных росписью неотложных расходов, если они не могут быть покрыты ни особым кредитом на непредусмотренные сметами, на экстренные в течение года надобности, ни сбережениями в пределах ассигнований по главным подразделениям росписи, — до-

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

пускает не иначе, как в законодательном порядке, за исключением случаев, указанных в статьях 16 и 17. Статья 16 буквально говорит следующее: «Если испрошение в порядке, установленном для утверждения росписи, разрешения на производство неотложного расхода (ст. 15) представляется, по краткости времени, в течение коего должен быть произведен расход, невозможным, то необходимый на покрытие такого расхода кредит открывается по постановлению Совета министров. О таковых ассигнованиях министры и главноуправляющие отдельными частями, по сметам коих означенные кредиты были открыты, вносят в Государственную Думу особые представления. В случае открытия кредитов во время сессии, представления, оправдывающие неотложность упомянутых ассигнований, вносятся, по возможности, до окончания сессии, а во всех прочих случаях — в течение двух, следующих за открытием новой сессии, месяцев. Изъятия из сего правила допускаются лишь в отношении кредитов, требующих тайны, о коих представления вносятся в Думу по миновании необходимости в сохранении тайны». Для того, чтобы ясно представить себе значение этой статьи, следует иметь в виду, что она вовсе не относится к чрезвычайным расходам на потребности военного времени. Эти расходы, как и издержки на особые приготовления, предшествующие войне, производятся, согласно статье 17, порядком, установленным в 1890 году, когда ни о каких народных представителях, разумеется, законодатель и не помышлял. Трудно представить себе, чтобы возникли такие расходы в мирное время, которые не покрывались бы из фонда на экстренные надобности и были бы столь неотложны, что даже во время сессии Думы их нельзя было бы не только провести в законодательном порядке, но даже сделать представление о них Думе до окончания сессии. Затем изъятия относительно кредитов, требующих тайны, открывают широкий простор для злоупотреблений. Какие это кредиты? И кто будет судьей относительно того, требуют ли они действительно тайны, и того, когда необходимость в сохранении этой тайны минует? Нельзя не признать в этих постановлениях очевидного проявления настойчивого желания сохранить как можно больше из старого порядка и свести бюджетные права народного представительства к возможному минимуму. При известном толковании с помощью статей о неотложных расходах можно под внешностью конституционных форм сберечь старые бюрократические порядки в сфере бюджета.

Для того чтобы еще более затруднить влияние народных представителей на бюджет, некоторые из указанных ограничений перенесены в основные законы, изменяемые, как известно, лишь по инициативе верховной власти. В эту категорию отнесены статьи, трактующие о платежах по государственному долгу, о кредитах на расходы Двора и о чрезвычайных расходах на потребности военного времени.

Кроме этих ограничений, бюджетное право Думы умалено существованием предельных — военного и морского — бюджетов, размер которых установлен на период 1904—1908 года и не может быть до истечения указанного срока сокращаем.

Военные и морские расходы достигают в настоящее время около % всего бюджета. Таким образом, принимая в расчет также те изменения, которые отмечены выше, мы находим, что 4/5 или около 40% всех расходов находятся, так сказать, вне пределов досягаемости для народных представителей.

Рассмотрев, что подлежит и что не подлежит ведению Государственной Думы, остановимся теперь на вопросе о том, как народные представители могут пользовать- и ся своими правами в области, им отведенной. и

Здесь нам придется обратить внимание на тему о так называемой специализации ч кредитов. Для того чтобы связать исполнительную власть и заставить ее точно испол- с нять установленный законом бюджет, дробят расходы на большее или меньшее число о подразделений, вотируя их отдельно и запрещая переносить суммы из одного подраз- т деления в другое. Правила 8 марта относительно вотирования росписи гласили: «По- наследие

|

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина(МГЮА)

становления Государственного Совета и Государственной Думы составляются (голосуются) относительно доходов — по параграфам, а относительно расходов — по номерам (главным подразделениям) государственной росписи». В росписи на 1906 г. было 154 номера, если считать с чрезвычайными расходами, и 149 номеров без чрезвычайных расходов. На каждый номер приходилось, стало быть, от четырнадцати до 16 млн руб. в среднем; но отдельные номера достигали колоссальных размеров. Так, № 1 (проценты по займам) равнялся 314 млн руб., № 127 (расходы по эксплуатации казенных железных дорог) доходил до 378 млн руб.; № 74 (казенная продажа питей) исчислялся в 174 млн руб. В таких широких пределах давать право распоряжения министрам чрезвычайно опасно. Достаточно сказать, что даже Правила 1862 г., изданные при отсутствии какого-либо намека на конституции, предоставляли меньше полномочий, устанавливая вотирование по параграфам, тогда как номера Правил 8 марта включают в себя, каждый, ряд параграфов сметы, а иногда даже несколько параграфов из разных смет. Имея в виду эти соображения, комиссия Вебера внесла поправки к правилам вотирования бюджета, установленным Указом 8 марта. Роспись предположено теперь составлять из перечня всех параграфов каждой сметы в отдельности, причем голосование будет происходить по параграфам, и право передвижения кредитов принадлежит исполнительной власти также лишь в пределах параграфов. Какое значение имеет это изменение видно из того, например, что расходы по эксплуатации казенных железных дорог значатся в росписи под одним номером, в соответствующей смете на 1906 г. подразделяются на 29 параграфов, а расходы по казенной продаже питей дробятся на 15 параграфов. Но комиссия остановилась в своих улучшениях на половине дороги или, вернее, установив лучший порядок, поспешила в значительной мере парализовать его влияние: вместо 595 сметных параграфов, существовавших до сих пор, она определила лишь 420, сократив тем самым число подразделений и вотумов на 30%, т.е. увеличив средний размер параграфа почта на 1/3. Обосновывает комиссия свое постановление опасением, что при большом количестве подразделений законодательные учреждения не успеют рассмотреть бюджет, так как на это занятие уделено довольно мало времени: сметы поступает в Думу лишь к 1 сентября, а роспись — к 1 октября. Но суть, разумеется, не в технике бюджетной, а в политических соображениях, в стремлении дать возможно широкий простор исполнительной власти. История показывает нам, что специализация кредитов и количество бюджетных вотумов изменяются параллельно с переменами политического строя и со сменой политической атмосферы. Особенно характерно проявляется это в истории Франции — стране, которую можно назвать финансовым музеем. Не вдаваясь в исторические справки, отметим лишь, что даже после 1870 г. количество вотумов здесь чрезвычайно выросло: в 1877 г. их было 345, а в 1906 г. — уже 984. Германский имперский бюджет имеет 1700 вотумов. Но комиссия на первый взгляд может опереться на английскую практику, где бюджет знает всего 250 подразделений. Однако пример Англии для нас совершенно не убедителен. Разница в количестве вотумов между Англией и континентальными государствами есть не что иное, как одно из проявлений коренного несходства в общих политических условиях. Конституционный строй в Англии на столько непоколебим, что уже давно не является даже мысли о возможности покушения на него со стороны правительства. Поэтому министерству, которое представляет собой комитет большинства народных представителей, в Англии дают широкие права и полномочия, оказывают ему большое доверие до тех пор, пока оно действует законно и целесообразно. В области бюджетного права этот порядок допустим еще и потому, что, как справедливо указывает Маколей, в сердцах англичан многовековая история выгравировала правила о допустимости взимания налогов и производства расходов лишь с согласия населения. На континенте, где конституционный строй — сравнительно новое явление, где он еще недостаточно укрепился,

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

где постоянно имеют место попытки то ограничить, то отнять совсем право народа на самоопределение, здесь было бы неразумно и неосторожно давать большой простор правительству в распоряжении бюджетом; здесь народные представители сохраняют и должны сохранять возможно больше прав при определении расходов и должны давать более подробный маршрут, более подробные приказания исполнительной власти.

Имея в виду эти соображения, не приходится долго рассуждать над тем, как должен быть решен вопрос о специализации кредитов и количестве вотумов у нас, в России. Не требует доказательств, что для России не только английский политический строй, но и французский, и вообще континентальный является недосягаемым образцом; что недоверие к исполнительной власти, нарушающей основные законы немедленно после их издания, это воспитанное веками недоверие к правительству, ныне почти явно стремящемуся к восстановлению старого режима, — в России сильнее и естественнее, чем где-либо. И, разумеется, ненормально, что в то время, как во Франции средний размер вотума около одного миллиона рублей, в России он по новым правилам равен шести миллионам рублей.

Обсуждая этот важный вопрос даже с точки зрения бюджетной техники, нельзя признать правильными рассуждения комиссии. Бюджет во Франции запаздывает обычно не потому, что в нем много подразделений; английский бюджет своевременно составляется опять-таки не потому, что в нем гораздо меньше вотумов. Разница проистекает из более серьезных и существенных оснований. Прежде всего в Англии значительная часть бюджета не подвергается ежегодному обсуждению, составляя так называемый консолидированный фонд: в росписи на 1905—1906 г. 1/5 расходов и 3/5 доходов изъяты из ежегодного вотирования. Затем в Англии нет права бюджетной инициативы, которым очень широко пользуются французские депутаты, затягивая этим обсуждение бюджета. Наконец, ведь сокращение количества вотумов и по существу дела не может дать больших сбережений во времени: об отдельных частях того или иного подразделения в Думе могут и теперь спорить сколько угодно, — в этом отношении безразлично количество вотумов; сам же процесс голосования, на котором только и можно сэкономить время, затягивает дело лишь в довольно скромной мере. Нет сомнений, что рассматриваемые правила продиктованы соображениями не финансовой техники, а общей политики. Между тем условия русской жизни требуют как раз обратного: не уменьшения, а увеличения количества вотумов. Не касаясь даже политической стороны вопроса, следует иметь в виду, что при непарламентском министерстве государственное хозяйство может вестись мало-мальски удовлетворительно лишь в случае, если назначения будут точно и детально указаны, причем переносы будут решительно запрещены.

Тот порядок, который мы выше описали, не распространяется на военный и морской бюджеты. Эти «предельные» бюджеты подчинены особым правилам. Здесь существует право переноса не только из одного параграфа в другой, но и из сметы одного главного управления в смету другого. Затем остатки от сметных назначений, обычно поступающие в общие средства, по военному и морскому ведомству остаются в распоряжении соответствующего министра. Военный и морской министры не обязаны даже разносить всю сумму, определенную для их ведомства, по параграфам и статьям. Они могут составлять особый запасный капитал, из которого по Высочайшему разрешению производят те или иные мероприятия в пределах сметы. Согласно отзыву г. Кашкаро- и ва, чиновника, много лет прослужившего в Департаменте государственной экономии е Государственного Совета, общему порядку рассмотрения бюджета « подлежит в полной ч установленной мере собственно лишь 3/4 нашего обыкновенного бюджета, остальная с же его четверть, строго говоря, изъята из подчинения постановлениям общих сметных о правил». Эти особые права, по-видимому, неразрывно связаны с существованием пре- т дельных бюджетов и потому, надо думать, остаются в силе до 1909 г., хотя этот вопрос наследие

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина(МГЮА)

не вполне ясен. Но предельные бюджеты, как известно, своей цели вовсе не достигают Вместо того, чтобы ставить границы повышения военных и морских расходов, они кладут, как это видно из статистики, предел лишь сокращению ассигнований на указанные цели. Поэтому столь существенные ограничения бюджетного права народных представителей должны быть отменены. Что военные нужды вовсе не требуют сохранения предельных бюджетов, видно, между прочим, из мнения самих военных, высказывающихся за отмену предельных бюджетов, в сборнике «Военная реформа».

Чрезвычайно важным является вопрос о нравах Государственной Думы относительно заключения займов. По статье 118 Основных законов, «государственные займы для покрытая как сметных, так и сверхсметных расходов, разрешаются порядком, установленным для утверждения государственной росписи доходов и расходов». Из этого правила допускаются исключения в двух случаях: во-первых, займы для покрытия чрезвычайных сверхсметных кредитов на нужды военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, разрешаются в порядке Верховного управления; во-вторых, таким же способом производятся займы для покрытия расходов при сохранении в силе прошлогодней росписи на основании статьи 116 Основных законов. Во всех, однако, случаях время и условия займов определяются в порядке Верховного управления через Комитет финансов, который состоит из председателя Совета министров, министра финансов, государственного контролера и других членов, назначаемых по Высочайшему усмотрению (Указ 28 марта 1906 г.). Этот порядок сохраняет бесконтрольность правительства в деле осуществления кредитных операций. Между тем в этой области творится много недопустимого. Так, относительно последнего займа установлено, что прибыль французских банкиров достигла 72 млн франков, что посредник в заключении займа получил от русского правительства колоссальную сумму в 12 млн франков, что на подкуп печати тратят в таких случаях большие деньги. Но даже независимо от этой расточительности, определение условий займа: эмиссионной цены, процентов и т.д., очевидно имеет громадное значение. Очень часто весь вопрос о том, следует ли произвести заем или не следует, определяется именно условиями совершения кредитной операции. Народное представительство не в состоянии будет вполне сознательно решать вопрос о займе, не зная условий. И естественно поэтому, что, давая согласие на совершение той или иной кредитной операции, оно будет стараться установить предварительно, хотя бы в общих чертах, условия по соглашению с исполнительной властью.

III

Компетенция Государственной Думы в установлении бюджета ограничена правами Государственного Совета. Государственный Совет имеет равные права с Государственной Думой как относительно общего законодательства, так и по отношению к бюджету Разногласие между этими двумя учреждениями Правила 8 марта регулируют так: «Если разница мнений касается размера кредитов, внесенных в роспись, то по постановлению Совета вопрос может быть передан в особую комиссию из равного числа членов от Думы и Совета (статья 11). Если комиссия не приведет к соглашению, то спорный кредит вносится в роспись в цифре назначения последней росписи; при этом, если оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение и не сходятся лишь в цифре уменьшения или увеличения, — принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи.

Западноевропейский порядок совершенно иной. В Англии установилось, что бюджет определяется нижней палатой, а верхняя вправе его или целиком принять, или целиком отвергнуть, причем последнее не имеет места в действительности. Во Франции бюджетные права Сената довольно велики, но на практике он обычно мало поль-

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

зуется ими, и можно сказать без ошибки, что и здесь бюджет устанавливается нижней палатой. Некоторые из конституций ясно определяют права обеих палат. Параграф 60 баденской конституции гласит, что «каждый финансовый законопроект представляется первоначально во вторую палату и, лишь после принятая ею, может быть внесен в первую, которая решает вопрос о принятии или непринятии его в целом, без всяких изменений». Прусская конституция говорит: «Проекты финансовых законов и государственные бюджеты представляются сначала второй палате: последние принимаются или отвергаются первой палатой целиком» (ст. 62). Подобное же постановление было бы необходимым и у нас: наш Государственный Совет состоит из лиц, назначенных и из выбранных состоятельными группами населения; поэтому он не может быть беспристрастным и компетентным судьей в деле собирания и расходования тех сумм, главная масса которых поступает из карманов недостаточного населения.

Следуя нормальному течению, роспись из Государственного Совета идет на утверждение государя, и тем заканчивается процесс установления бюджета, — предполагая согласие законодательных органов на издание бюджетного закона. Но могут быть случаи, когда народные представители по тем или иным соображениям сочтут необходимым отказать правительству в ассигновании средств. Как разрешается такое столкновение, и допустимо ли оно по нашему законодательству?

IV

При первом взгляде на основные законы естественно предположить, что вопрос этот решается в смысле невозможности отказа в бюджете. В самом деле, статья 116 говорит буквально следующее: «Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям Совета министров, в распоряжение министерств и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов». Но смысл этой статьи, по моему мнению, совсем не тот, каким он может показаться. Статья 116 Основных законов есть не что иное, как буквальное повторение ст. 13 Правил 8 марта. А смысл этой последней вполне уясняется из мотивов законодателя. Мемория особого совещания, вырабатывавшего Правила 8 марта, так мотивировала необходимость ст. 13. «Наконец в новом законе следует предвидеть и такое замедление в ходе рассмотрения росписи, при котором окажется немыслимым представить ее на утверждение Вашего Императорского Величества ранее наступления сметного периода. По примеру некоторых иностранных государств, где подобные явления встречаются весьма часто, проектируемые правила определяют, что впредь, до обнародования новой росписи, остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, — с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения и вошедших уже в силу узаконений». Далее продолжается текст статьи 13 Правил. Как видно из приведенной цитаты, ст. 13 Правил, она же ст. 116 Основных законов относится только к слу- и чаям замедления в обычном ходе рассмотрения росписи, не касаясь вовсе вопроса об и отказе законодательных учреждений рассматривать эту роспись. Что это именно так, ч видно, между прочим, и из указания на примере некоторых иностранных государств, где с подобные замедления «встречаются весьма часто». о

Такое толкование подкрепляется еще и тем, что, после мотивировки статей 1—9 т Проекта правил, названная мемория свидетельствует: «Следующие затем постанов- наследие

ления проектируемых правил имеют целью обеспечение своевременного, до начала нового сметного периода, утверждения росписи доходов и расходов». После этого указания следует мотивировка статей 11, 12 и 13.

По-видимому, основные законы случая отказа в бюджете не предусматривают. Но не положен ли запрет такой мере ст. 8 Правил 8 марта? Эта статья запрещает исключать или изменять — при обсуждении росписи — такие доходы и расходы, которые внесены в роспись на основании законов, указов и т. д. Каков смысл приведенной статьи? Это не совсем ясно. С одной стороны, статья 8 как бы не касается вопроса об отказе в бюджете. Во-первых, она имеет в виду обсуждение росписи, а при отказе в бюджете обсуждения его не происходит обыкновенно. Далее, мотивы законодателя, как видно из цитированной мемории, сводились к необходимости «обеспечения на будущее время такого порядка, при коем исключена была бы возможность принятия поспешных, недостаточно обдуманных решений относительно сокращения сметных назначений или, наоборот, их увеличения против предположенных по проекту росписи размеров». К этому сделана поясняющая оговорка в ст. 9, согласно которой возникающие в Государственном Совете или Государственной Думе при обсуждении проекта государственной росписи предположения об изменении законов, штатов и т. д. получают движение в порядке, установленном для рассмотрения законодательных дел. Из этих пояснений вытекает, как будто, что ст. 8 касается лишь права бюджетной инициативы и, отнимая его у Государственной Думы, не затрагивает нисколько права на отказ в бюджете. Но, с другой стороны, в противоречии с мотивировкой, которая имеет в виду сокращение или увеличение назначений, текст статьи 8 говорит о том, что «не могут быть исключаемы» доходы, внесенные в роспись на основании законов, положений, штатов расписаний и Высочайших повелений. Однако и это указание не имеет решающего значения, так как ст. 8 говорит лишь об отдельных кредитах, а не обо всей росписи в целом. Надо заметить, что из запрещения отвергать отдельные статьи росписи не вытекает вовсе, как может показаться, запрещения отвергнуть весь бюджет: так, западноевропейское законодательство и парламентская практика, не предоставляя верхней палате (в Англии, Пруссии и других государствах) права изменять отдельные назначения, позволяют, однако, отвергнуть роспись целиком.

Но допуская даже, что определенно и бесспорно этот вопрос нашим законодательством не разрешается, следует признать право на отказ в бюджете по общим соображениям. Совершенно очевидно, что юридически право согласия на бюджет предполагает и право отказа, иначе право согласия обратилось бы в обязанность вотировать бюджет Спрашивается, однако, не должно ли быть осуждено пользование этим правом по моральным соображениям? Несомненно, что применение столь героического средства в борьбе народа с правительством должно быть крайне редким и может быть оправдано лишь при исключительных обстоятельствах. В самом деле, если правительство лишено денег, неминуемо наступает страшное экономическое потрясение: кредиторы государства, а стало быть, и все держатели государственных процентных бумаг перестают получать проценты, пенсионеры лишаются своих пенсий, чиновники не получают жалованья, поставщикам государства не из чего платить, тысячи рабочих в государственных предприятиях выбрасываются на улицу, закрываются школы, перестают ходить железные дороги, останавливается почта и т.д. В силу такого влияния могущественнейшее орудие в руках народных представителей — отказ в бюджете — ржавеет в арсенале конституционных государств. Обычно для непокорного правительства достаточно одной угрозы отказом в вотировании бюджета. В Англии с конца восемнадцатого века не было нужды даже в угрозах такого рода. На континенте последний подобный случай имел место во Франции в 1877 г. (так свидетельствует автор лучшей работы о бюджете, Штурм). В это время у власти было здесь министерство, не пользовавшееся доверием парламента.

УНИВЕРСИТЕТА Наше законодательство о бюджете

имени O.E. Кутвфина (МГЮА)

Роспуск народных представителей и новые выборы не привели к благоприятным для правительства результатам, и так как министры все еще не отказывались от власти, то выдвинулся вопрос об отказе в бюджете: «Надо было решить, — как заявил Гамбетта, — народ ли управляет во Франции или ею командует один человек». (Президент, назначающий министров). Палата не обсуждала и не вотировала бюджета. Министерство упорствовало. Но когда к 15 декабря дело не подвинулось к соглашению — министерство вынуждено было сдаться и выйти в отставку, так как вполне выяснилось решительное намерение Палаты оставить его без средств.

Если в настоящее время в Западной Европе отказ в бюджете не применяется и если, вообще говоря, применение его сопряжено с тяжелыми жертвами для самого населения, то из этого не следует вовсе, что в России, при современных условиях, нельзя воспользоваться этим опасным, но и сильно действующим средством. О юридической допустимости отказа в бюджете достаточно сказано выше. Что же касается нравственного оправдания, то и в нем невозможно отказать пользованию отказом в бюджете как орудием для завоевания прав народа. Когда идет речь о таких высоких ценностях, как свобода в самоопределении населения, разумеется, должны отойти на задний план материальные соображения экономической невыгодности тех или иных приемов борьбы, если, конечно, эти способы борьбы целесообразны. И среди той анархии, среди той неразборчивости в средствах, которые господствуют в настоящее время у нас, при том равнодушии к пролитой крови, к казням и убийствам, которое является неизбежным результатом непрекращающейся, ожесточенной, междоусобной войны, ужасаться действиям такого способа борьбы, как отказ в бюджете — не приходится. В современной атмосфере русской действительности отказ в бюджете есть один из самых мирных, самых законных, самых нравственных способов для завоевания лучшего будущего. Насколько пользование этим способом целесообразно в тот или иной момент, зависит, разумеется, от целого ряда обстоятельств, от многих условий. Решение этого вопроса находится в зависимости от соображений политической тактики и потому не входит в задачи этой статьи.

V

Вотированный и утвержденный бюджет подлежит исполнению правительством. За исполнением следует контроль, осуществляемый особыми учреждениями и народным представительством. Организация контроля, его права и обязанности — это вопросы первостепенной важности, от удовлетворительного решения которых на практике зависит возможность правильной постановки всего государственного хозяйства. Не имея в виду рассмотреть здесь данную сложную тему сколько-нибудь подробно, укажем лишь вкратце существеннейшие недостатки нынешнего положения контроля и наметим направление необходимых изменений.

Государственный контроль стоял в России до последнего времени независимо от правительства, представляя собою как бы особое министерство. Но, когда явился на сцену Совет министров, которому отныне поручена роль органа, объединяющего деятельность различных министерств, почему-то сочтено было нужным включить в число участников этого Совета и государственного контролера. Таким образом, получилось и странное положение: то лицо, которое призвано контролировать действия распоряди- е телей и исполнителей, является членом коллегии главных распорядителей, ответствен- ч ным, разумеется, за постановления этой коллегии. Очевидно, нельзя не признать этой с постановки совершенно ложной и нельзя не пожелать, чтобы государственный контро- о лер был устранен как от активной политической деятельности вообще, так и от участия т в руководстве государственным хозяйством в частности. Контроль должен быть совер- наследие

шенно независимым и незаинтересованным поверочным учреждением, наблюдающим со стороны за законностью и целесообразностью действий всех собирающих и расходующих государственные средства распорядителей и исполнителей.

Высший контроль над исполнением росписи принадлежит теперь Государственной Думе. Согласно Закону 20 февраля, ведению Государственной Думы подлежит между прочим «отчет государственного контроля по исполнению росписи» (§ 31 пункт «в»). Но, к сожалению, в этот отчет не входят сведения о целом ряде весьма важных отделов государственного хозяйства. Согласно не отмененному, до учреждения народного представительства существовавшему порядку, компетенция контроля не простирается на следующие сферы: 1) Министерство двора и удельное ведомство; 2) Собственная Его Величества канцелярия по учреждениям императрицы Марии; 3) государственные кредитные установления и Особенная канцелярия Министерства финансов по кредитной части, в оборотах ее по кредитным операциям; 4) хозяйственное управление при Синоде по специальным средствам духовного ведомства и суммам, отпускаемым из казны на духовно-учебные заведения; 5) Министерство иностранных дел в чрезвычайных издержках на предметы, тайне подлежащие и известные государю; 6) министерства и главные управления относительно сумм, ассигнованных на известное государю употребление.

Отчеты по отмеченным отраслям государственного хозяйства или вовсе не публикуются, или публикуются по особым (весьма несовершенным, заметим кстати) формам, не входя в общий отчет контроля. Так, деятельность кредитной канцелярии Министерства финансов по отделу заграничных займов покрыта совершенно непроницаемой тайной; между тем в печать постоянно проникают слухи о недопустимом обращении с народными средствами при заключении займов. Относительно государственных кредитных установлений новый закон гласит, что их отчеты рассматриваются не Думой, а Государственным Советом. Согласно ст. 69 учреждения Государственного Совета, годовые отчеты государственного банка, крестьянского, дворянского банков и сберегательных касс подлежат ведению Второго департамента Совета, который состоит из лиц, назначенных государем из числа членов Совета, по назначению, а не по выборам. Несовершенства такого порядка бросаются в глаза. Ведь назначенные члены Государственного Совета — это те же чиновники по духу, по традициям, по привычкам всей жизни. И было бы чрезмерным оптимизмом, граничащим с наивностью, думать, что при таком составе контролирующего учреждения можно обеспечить законное и целесообразное ведение дел в государственных кредитных установлениях.

А насколько это необходимо сделать, показывает то, что нарушения закона практикуются сберегательными кассами и государственным банком открыто, без всяких стеснений. Известно, что, вопреки уставу, сберегательные кассы покупают закладные листы акционерных ипотечных банков, облигации обществ подъездных путей, облигации персидского займа и т.д. К 1 января 1905 г., согласно последнему отчету касс (за 1904 г.) по балансовой стоимости, персидского займа было на 15 млн рублей, закладных листов разных земельных банков на 20 млн рублей, облигаций подъездных путей на 9 млн рублей, облигаций Белгород-Сумской железной дороги на 31/3 млн рублей и т. д. Все эти бумаги приобретены с явным нарушением закона, позволяющего кассам приобретать лишь государственные или государством гарантированные бумаги.

О деятельности государственного банка вопреки уставу, нужно отозваться еще с большим осуждением. Центральное эмиссионное учреждение, каковым является наш государственный банк, прежде всего и больше всего должно заботиться о соблюдении закона, о ведении своих дел в полной гласности и безукоризненной чистоте. Ведь все денежное обращение и весь кредит покоятся на доверии, на убеждении в законном и целесообразном распоряжении той могучей силой, которая находится в руках государственного банка.

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

Но что же мы видим на практике в деятельности государственного банка? Здесь свило себе прочное гнездо беззаконие, здесь уже давно в нарушение устава банка выдаются воспособления различным предприятиям и лицам под видом «внеуставных» ссуд, вызываемых якобы общегосударственными соображениями. Об этом вопиющем беззаконии говорилось немало. Но в настоящее время мы имеем в распоряжении бесспорные материалы, освещающие этот уголок нашего государственного хозяйства ярким светом, и считаем долгом ознакомить плательщиков с тем, как и на что расходуют их деньги без их ведома.

При рассмотрении отчетов государственного банка государственный контролер говорил в Государственном Совете об этих внеуставных ссудах (сессия 1901—1902 года), что «установление их размера, условий обеспечения и возмещения, большей частью определяется Высочайшей властью, по докладам министра финансов». С 1899 г. сумма отмеченных ссуд увеличивается весьма быстро, «причем из доставленных Государственному Совету ведомостей не видно, кому оказано вспомоществование, а по многим ссудам, достигающим крупных размеров, заявлены неподлежащими оглашению — назначение ссуд, род обеспечения и даже условия погашения».

В 1904 г. снова был в Государственном Совете возбужден вопрос о внеуставных ссудах. Наконец, 28 апреля 1905 г. соединенные департаменты Государственного Совета, обсуждая отчеты банка за 1902 и 1903 годы, опять возвращаются к той же теме. Ссылаясь на Указ 12 декабря 1904 г., который требует принять меры к охранению полной силы закона, соединенное присутствие справедливо полагало, что таковой мерой «в области деятельности государственного банка является Высочайше утвержденный в законодательном порядке устав оного. Ввиду приведенной Высочайшей воли представляется необходимым или совершенно прекратить всякие внеуставные из банка выдачи или определить для их производства особый порядок, вводящий их в круг законных операций банка». Подчеркнутые слова журнала свидетельствуют о том, что Го -сударственный Совет считает интересующие нас операции банка так же, как и мы, незаконными. Департаменты полагают, однако, что нельзя вовсе обойтись без внеуставных ссуд промышленным предприятиям из государственного банка, и что необходимо ввести подобные ссуды в устав. Но опубликовать такой закон, по мнению департаментов, нельзя, чтобы не возбудить, с одной стороны, притока ходатайств о ссудах со стороны торгово-промышленных кругов, чтобы не вызвать, с другой стороны, тревоги в иностранных финансовых сферах. По этим соображениям решено было поручить министру финансов представить о дополнении устава государственного банка постановлениями о порядке выдачи из него ссуд на особых основаниях и оказания иного рода воспособлений торгово-промышленным предприятиям и отдельным лицам с отступлением от правил устава, «когда с ие окажется удобным». При этом ссуды и воспособления указанного рода можно разрешать лишь в исключительных случаях по соображениям общегосударственной пользы и, кроме того, предположения министра финансов по данному вопросу должны рассматриваться в Совете банка, в Финансовом комитете или Государственном Совете, а затем должны идти на Высочайшее усмотрение.

В конце 1906 г. внеуставные ссуды снова привлекают к себе внимание высших сфер. Государственный контролер в своем заключении об отчете банка за 1905 год дает такие сведения. К началу 1908 года ссуд этих оставалось на 73 млн руб., к 1904 — на 66 млн, и к 1905 — на 63 млн. Вновь выдано за эти годы последовательно: на 371/2 млн руб., на 30 млн е и на 25 млн руб.; погашено на 37, 29 и 31 млн руб.; списано в убыток на 7, 4 и 3 млн руб. ч Оставалось ссуд: к концу 1903 г. на 66 млн, к концу 1904 на 43 млн, к концу 1905 на с 54 млн руб. Но этим, к сожалению, не исчерпываются все ссуды на особых основаниях, о с нарушением устава. Сюда надо еще прибавить целых 15 категорий затрат банка, на т сумму в 58 млн руб., среди коих имеются авансы железным дорогам (13 млн руб.), затра- наследие

ты на покупку бумаг пошатнувшихся предприятий (12 млн), задолженность Персидского банка (10 млн руб.) и т.д.

Если к этой сумме присоединить еще те долги, которые вследствие неисправности заемщиков по ссудам на особых основаниях были покрыты из прибылей банка, главным образом за последние пять лет, то получим для конца 1905 года общую сумму в 146 млн руб. В таких крупных размерах практиковалось нарушение закона государственным банком!..

Министерство финансов в представлении Государственному Совету пытается ослабить значение приведенных указаний контроля. Оно признает цифру ссуд на особых основаниях к 1 января 1906 г. равной 72 млн руб. и подчеркивает, что «никаких новых кредитов на особых основаниях в 1905 г. открываемо не было, а то, что значится под рубрикой « вновь выдано», представляет лишь возобновление обязательств заемщиков». Опровержение неосновательное: возобновить обязательства или открыть новые кредиты равносильно в данном случае. Однако из ведомости о движении ссуд на особых основаниях в 1905 г. видно, что под № 49 выдана дополнительная ссуда в 100 тыс. руб. на основании утвержденного 5 мая Журнала комитета финансов, так что и приведенное заявление министерства, что в 1905 г. имело место лишь восстановление обязательств, а новых ссуд не было, — не совсем верно.

Дальнейшие разъяснения министерства, останавливаться на разборе коих мы не можем, в сущности, вовсе не колеблют утверждений государственного контролера. Надо считать установленным, что Государственный банк к началу 1906 г. имел за получившими ссуды на особых основаниях, уставом не предусмотренных, около 150 млн рублей. Кто эти должники — неизвестно даже Государственному Совету: в ведомости, приложенной к представлению министра финансов, таинственные незнакомцы скрыты под номерами. На какие цели им даны громадные ссуды, доходящие до 5—6 млн руб. каждая, тоже неясно; ведомость глухо упоминает: «на оборотные средства», «для покрытия срочных платежей», «на уплату долгов»; или даже в графе «назначение ссуд» говорится (это особенно гордо звучит): «не подлежит оглашению». Если кто-либо хотел бы узнать, чем обеспечены ссуды, то вряд ли он удовлетворился бы такими указаниями ведомости, как: «паи», «векселя», «движимое и недвижимое имущество» и опять: «не подлежит оглашению» (№ 23, 24, 54). Условия погашения ссуд также не всегда определены: в некоторых случаях установление их предоставляется воле министра финансов, в некоторых же — и это не подлежит оглашению (№ 23, 24, 54). Особенно любопытная ссуда значится за № 64. Здесь дело идет о выдаче на усиление оборотных средств, под негарантированные бумаги, причем первоначальный размер ссуды не указан, а первоначальные условия погашения ссуд и последующие изменения в пользовании ссудами определены следующими словами: «2 млн руб. и затем — по усмотрению министра финансов в необходимом размере». По-видимому, и размер ссуды предоставлено определить министру, так как на 1 января 1906 г. оставалось долгу на счетах баланса свыше 3 млн рублей, а на счете долгов, покрытых прибылями, 2 500 000 рублей...

Такие операции совершаются в Государственном банке, в нашем центральном эмиссионном учреждении!..

Чтобы положить конец подобному беззаконию необходимо: во-первых, изъять Государственный банк из подчинения министру финансов и поставить центральное эмиссионное учреждение в независимое положение; во-вторых, нужно высший надзор за деятельностью банка возложить на Государственную Думу, представительницу интересов всего населения, а не на чиновников Второго департамента Государственного Совета.

Другим крупнейшим недостатком постановки у нас контроля является недостаточное развитие и неправильная организация предварительного контроля. Но так как вопрос о предварительном и фактическом контроле весьма сложен и запутан, отчасти и в теории,

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

а особенно в представлении неспециалистов, и так как мы не имеем возможности здесь подробно рассматривать эту сложную тему, то ограничимся лишь указанием на необходимость реформы в данной области, относительно чего вряд ли могут быть сомнения.

Контроль у нас бессилен даже в той сфере, которая ему отведена по закону. Отчетность ведомств ревизуется по документам. Но ведомство, зная это, может намеренно не приложить к отчетности тех документов, которые могут обратить особое внимание Контроля. Взысканий за это Контроль налагать не имеет права и ему остается только требовать представления документов да жаловаться начальству. Ведомства имеют возможность в течение долгого времени не исполнять этих требований и даже не отвечать на них. Представим себе, что, наконец, документы получены, и расход, о котором возникло сомнение, признан неправильным. Контроль требует объяснений и опять получает уклончивые и неполные ответы. Если даже отчетное место признает замечание Контроля правильным и согласится его исполнить, — когда и как оно это сделает, — предоставлено воле соответствующего ведомства. Кроме того, если контроль налагает начет, нужно спросить согласия начальства лица, на которое делают начет; если же начет падает на начальника ведомства в губернии, то требуется его заключение. Обычно постановления о начетах, вследствие возражений отчетных лиц, попадают в Совет государственного контроля. Если отчетное место не соглашается исполнить постановление контроля или если начет делается на губернатора,— дело направляется в Сенат Вследствие такой невероятной медленности и невозможности настоять на своем, раз замешано важное лицо, у Контроля часто опускаются руки.

Вот два факта, очень ярко иллюстрирующие сказанное. Профессор Озеров, которому удалось получить доступ к архивам Государственного контроля, рассказывает в одной статье, что при постройке политехникума в Петербурге «14 десятин 1450 кв. сажен было приобретено в 1898 году за 303 тыс., а по полученной Государственным контролем справке земля в Лесном в большем размере, именно 22 десятины, часть которой потом была куплена для политехникума, в том же году была продана купцом Горшковым некоему Матвею и Надежде Сегалям за 102 тыс. (справка 14 октября 1898 года), и затем 2/3 этой земли было перепродано политехникуму за 303 тыс. рублей.

Государственный контроль, очевидно, боялся всесильного тогда министра финансов и на справке, полученной, если не ошибаюсь, через Петербургскую контрольную палату, надписано карандашом: «Спрятать и никому не показывать». И Государственный контроль, зная о непомерно высокой цене, по которой приобретена земля для политехникума, не счел возможным вступиться в дело с протестом, приказал спрятать документ».

Но и в тех случаях, когда Контроль решался повести дело, результаты были не более благоприятны. <...>

Изложенные факты и соображения заставляют считать крайне необходимой реформу Государственного контроля. В основу нового порядка должны быть положены следующие начала: 1) полная независимость Контроля и предоставление ему возможности действительного осуществления его прав; 2) подчинение ведению контроля всех доходов и расходов государства; 3) предоставление высшего надзора за ведением всех без исключения отраслей государственного хозяйства народному представительству Государственной Думе; 4) правильная постановка предварительного и фактического контроля. и

VI

п

Е X гп п

Нам остается рассмотреть тот ненормальный, особый порядок составления роспи- ^ си на 1907 г., который применяется в настоящее время ввиду отсутствия законодатель- т ных учреждений. Роспуск Думы на семь месяцев оставил правительство без бюджета, наследие

утвержденного порядком, предписанным новыми законами. Но так как без бюджета никакое правительство существовать и действовать не может, то пришлось выбирать одно из двух: или, выполняя требование Указа 8 марта о внесении проекта росписи в Думу 1 октября предшествующего сметному года, созвать Думу в конце 1906 г., т.е. ранее назначенного срока, или же попытаться придать вид законности той, хотя бы временной росписи, которая будет составлена без участия законодательных учреждений. В соответствии с общим направлением политики был избран второй путь. Министр финансов в докладе своем от 2 августа 1906 г., значительная часть которого напечатана, хотя и с существенными пропусками, в № 41 «Вестника финансов» так мотивировал особый порядок 1907 г. Прежде всего он считал невозможным воспользоваться для данного случая ст. 87 Основных законов, разрешающей принятие правительством в чрезвычайных обстоятельствах таких мер, которые требуют законодательного разрешения, причем действие этих мер может прекратиться вследствие не утверждения их Государственной Думой или Государственным Советом. В полную противоположность с действиями Совета министров после роспуска Думы, министр финансов совершенно правильно полагает, что «порядком, установленным в означенной статье, могут быть, вообще говоря, вводимы в действие лишь такие мероприятия, отмена коих не угрожает особыми неудобствами и затруднениями. Само собой разумеется, продолжает г. Коков-цев, что к числу подобных мер не относится государственная роспись доходов и расходов, ежегодное составление и утверждение которой вызывается не чрезвычайными обстоятельствами, а вытекает из потребностей нормальной жизни государства. Отмена введенной в действие росписи создала бы неисчислимые затруднения, а прекращение действия кредитов не только вызвало бы совершенное замешательство в производстве платежей, но и вовлекло бы в огромные убытки как казну, так и ее кредиторов, начиная с лиц, состоящих на казенной службе, и кончая контрагентами по многочисленным сделкам и договорам! Словом, неутверждение законодательными учреждениями введенной в действие росписи могло бы коренным образом нарушить все течение государственной жизни. Необходимо также заметить, что применение к настоящему случаю ст. 87, т.е. утверждение, хотя бы и временной, новой росписи на целый 1907 г в то время, как занятия Государственной Думы должны возобновиться с 20 февраля, неминуемо вызвало бы справедливые нарекания на правительство за нарушение прав народного представительства».

Признавая по изложенным основаниям, что роспись на 1907 г. не может быть введена в действие в порядке, указанном в ст. 87, министр финансов решает внести роспись на 1907 г. в Думу, когда она соберется, а пока оставить в силе роспись 1906 года, установив временные кредиты. Таким образом, г. Коковцев считает возможным опереться на ст. 116, толкуя ее довольно своеобразно. Он знает о том, что эта последняя статья есть повторение ст. 13 Правил 8 марта, смысл которой нами выше точно установлен буквальными словами мотивировки законодателя, но г. Коковцев показывает вид, будто он верит в иной, особый смысл ст. 116. «Правда, — говорит он, — в составе Правил, Высочайше утвержденных 8 марта 1906 г. (ст. 13), и в связи с другими статьями этих Правил, установленный в этой статье порядок открытия временных кредитов как бы относится лишь к тому случаю, когда Государственная Дума и Государственный Совет при обсуждении росписи в установленные сроки не успеют закончить этого дела к началу нового сметного года. Но с введением этого правила в основные законы, в виде отдельного, не связанного порядком рассмотрения росписи, постановления, ст. 116 прибрала значение общего закона, который должен применяться ко всем случаям неутверждения росписи к началу нового сметного года, по каким бы причинам это неутверждение ни произошло». Чем же доказывается это толкование? Ровно ничем. Ни одного аргумента в защиту такого понимания не приводится, да и по существу дела не может быть приведено. О не-

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

правильности же толкования г. Коковцева свидетельствуют следующие соображения. Прежде всего, в § 31 Положения о Государственной Думе сказано: «Ведению Государственной Думы подлежат: ... б) государственная роспись доходов и расходов... на основании установленных правил». Правила эти установлены 8 марта 1906 г. и, по признанию самого Коковцева, они относятся лишь к случаям, когда роспись, нормальным порядком идущая, не утверждена своевременно. Относительно тени сомнения в этом, выраженной в докладе министра финансов словом «как бы», говорить много не приходится, если вспомнить мотивировку ст. 13 Правил 8 марта в цитированной уже мемории особого совещания. («Наконец, в новом законе следует предвидеть и такое замедление в ходе рассмотрения росписи, при котором окажется немыслимым представить ее на утверждение Вашего Императорского Величества ранее наступления сметного периода. По примеру некоторых иностранных государств, где подобные явления встречаются весьма часто, проектируемые правила определяют» и т.д.). Статья 116 Основных законов, представляющая дословное повторение ст. 13 Правил, не может, разумеется, внести нового принципа, на который указывает г. Коковцев, как на опору для кредитов на 1907 г.: не может, во-первых, потому, что это не соответствовало бы указанию ст. 31 Учреждения о Государственной Думе, каковая статья требует составления росписи лишь на основании установленных правил (Правила 8 марта); во-вторых, столь серьезное изменение в бюджетном законодательстве, какое представляло бы толкование статьи 116 в защищаемом правительством смысле, вряд ли допустимо без особого и ясного указания на такое изменение, лишь путем молчаливого решения понимать статью 116, по включении в Основные законы, совершенно иначе, нежели того требовали ее смысл и мотивировка до возведения в ранг основных законов.

Истинное положение дела таково: случай, когда роспись не будет подвергнута рассмотрению в законодательных учреждениях, вовсе не предусмотрен нашим законодательством; решившись на такой продолжительный срок бездействия народного представительства, правительство неминуемо должно было искать способы провести временные кредиты в порядке верховного управления; естественным решением этой дилеммы не могло не быть нарушение закона. Как ясно из предыдущих рассуждений, временные кредиты на 1907 год не имеют законной силы, установление их и выполнение есть революционный акт правительства. Поэтому, Государственная Дума вправе высказаться за необязательность для населения исполнять требования, вытекающие из противозаконного акта. Сделает ли это Дума или нет — вопрос особый, вопрос политической тактики и вопрос целесообразности, — мы же имеем в виду здесь лишь юридическую сторону дела.

Серьезное значение имеет также разрешение задачи, стоящей в тесной связи с только что обсуждавшейся темой. Задача эта относится к вопросу о законности займа, заключенного без согласия Государственной Думы. Данная тема имеет далеко не академическое значение. Известно, какую роль сыграл апрельский заем в отношении правительства к Государственной Думе. И в настоящее время мы снова видим, как правительство стремится до Государственной Думы запастись крупными средствами. При этом наших администраторов нисколько не останавливает несомненная противозаконность займа, заключенная при современных условиях, без согласия народных представителей. Мы уже говорили о том, что в порядке верховного управления разрешаются и лишь займы на нужды военного времени и на покрытие расходов в случаях и в преде- е лах, предусмотренных ст. 116. Так как ст. 116 не относится к случаям, когда роспись в ч законодательные учреждения не поступала (об этом сказано выше), то очевидно, что с всякий заем, заключенный в настоящее время без согласия народных представителей, о является лишенным законной силы и может быть объявлен недействительным, если т Государственная Дума по каким-либо соображениям найдет это нужным. наследие

VII

Отметив и выяснив недостатки действующего бюджетного права, мы попытаемся указать, какие изменения следовало бы внести, чтобы поставить законодательство на должную высоту. Не входя в рассмотрение вопроса о политической возможности осуществления в ближайшем будущем намечаемых мер, мы будем, разумеется, иметь в виду все-таки не идеальный порядок, а возможно близкий к проведению в жизнь в конкретных условиях современной русской действительности.

Прежде всего необходима безотлагательная отмена Правил 8 марта. Сделать это более или менее легко, так как постановления Правил не целиком вошли в Основные законы, и те статьи, которые не включены в Основные законы, могут быть отменены обычным порядком, по инициативе Государственной Думы. Выгоды от отмены Правил 8 марта выразятся в следующем: во-первых, отпадут ограничения, установленные относительно сокращения смет на Собственную Его Величества канцелярию и Канцелярию по принятию прошений; во-вторых, ассигнования на экстренные в течение года надобности будут целиком подлежать компетенции народных представителей; в-третьих, заделана будет та брешь, которая пробита в бюджетных правах Государственной Думы ст. 16 Правил, трактующей о неотложных расходах. Наконец, что чрезвычайно важно, — устранена будет двусмысленная ст. 8, которая может быть истолкована в чрезвычайно невыгодном для народного представительства смысле.

Затем следует изменить правила вотирования бюджета в смысле установления большей специализации кредитов и увеличения количества вотумов. Наиболее целесообразным мы считали бы доведение количества вотумов до принятого во французском бюджете (около 1000 подразделений); но, во всяком случае, нельзя идти на сокращение числа вотумов по сравнению с ныне существующим числом параграфов, и потому уменьшение количества параграфов с 595 до 420 должно быть отменено. Сделать это вполне возможно. В № 42 «Вестника финансов», где опубликованы Правила о новой классификации бюджета и правила вотирования, между прочим, имеется такое указание: «Новая классификация не утверждена в законодательном порядке и потому Государственному Совету и Государственной Думе представляется возможность обсудить те изменения, какие они признают необходимыми, в интересах государственного хозяйства». Это относится и к Правилам вотирования, и к числу параграфов, так как эти вопросы тесно связаны и даже неотделимы от вопроса классификации.

Но этих частичных изменений совершенно недостаточно для того, чтобы правильно поставить наше бюджетное право. Необходимо изменение и дополнение Основных законов. Для этого пересмотра следует воспользоваться указаниями западноевропейского бюджетного права. Из Бельгийской конституции, в которой эта часть изложена довольно хорошо, надлежало бы заимствовать следующие положения.

1. Никакой налог и никакой сбор в пользу государства не может быть установлен иначе, как законом (ст. 110).

2. Налоги в пользу государства вотируются ежегодно; законы, их установившие и вторично не возобновленные, имеют силу только один год (ст. 111).

3. Не может быть установлено никаких налоговых привилегий. Никакое освобождение от налога или уменьшение его не может быть установлено иначе, как по закону (ст. 112).

4. Никакая пенсия, никакая награда из средств государственного казначейства не могут быть пожалованы иначе, как в силу закона (ст. 114).

5. Каждый год палаты утверждают счетный закон и вотируют бюджет. Все приходы и расходы государства должны быть внесены в бюджет и отчеты (ст. 115).

имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)

К этому следует прибавить о порядке заключения займов и, ввиду того, что в России, вероятно, останутся две палаты, — о финансовой компетенции этих учреждений.

6. Заключение займов в пользу государственного казначейства может иметь место только на основании закона; то же распространяется и на принятие на себя государством каких-либо гарантий (ст. 103 Прусской конституции).

7. Проекты финансовых законов и государственные бюджеты представляются сначала Государственной Думе; последние принимаются или отвергаются Государственным Советом целиком (ср. ст. 62 Прусской конституции).

Когда эти начала лягут в основание русского бюджетного права, оно сделается могучим средством охранения народной свободы. По совершенно справедливому указанию немецкого государствоведа Рема, вводя ежегодное вотирование бюджета, запрещая взимать налоги, не вотированные народными представителями на текущий период, представительные демократии устанавливают преобладание парламента над правительством, чтобы обеспечить народную свободу от возможных посягательств.

Если желательно, чтобы Россия сделалась свободной демократической страной, необходимо правильно поставить бюджетное право: ведь у кого шнур от кошелька, у того и власть, как говорят англичане.

Таковы соображения политические. Но и с точки зрения правильного ведения государственного хозяйства, с точки зрения плательщиков, которые ждут неотложного перераспределения налогового бремени и целого ряда реформ, связанных с большими затратами, а стало быть, с новыми поборами, со всех этих точек зрения точно так же первым условием необходимой предпосылки является — демократическое бюджетное право, которое должно прийти на смену современному бюджетному бесправию.