CC BY
9
Направления развития регулирования правоотношений субъектов градостроительной деятельности РФ
Перлин Алексей Олегович,
аспирант, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: info@upside.ru
Цель статьи. Изучение инвестирования градостроительной сферы России и проблемных вопросов в данной области. Задачи статьи. Рассмотреть вопросы правового регулирования и контроля со стороны государства в указанной сфере. Возможности практического применения. Положительным является участие публичных юридических лиц в сфере строительства объектов жилой недвижимости. Термин «публично-правовые образования» является более узким, чем «публичное юридическое лицо».
В статье были определены особенности разграничения терминов «публичные юридические лица», «публично-правовые образования» и охарактеризована их роль в предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости. Сделан акцент на неравенство сторон в правоотношениях между застройщиком и дольщиком, в связи с чем публичные юридические лица выступают в качестве стабилизатора общественных отношений.
Сделанные выводы можно использовать в правоприменительной практике.
Ключевые слова: инвестиции, градостроительство, жилищное строительство, публично-правовые образования, инфраструктура, публичные юридические лица жилищное строительство, застройщик.
S2
со см о см
В настоящее время градостроительство является одной из наиболее быстроразвивающихся отраслей в социально-экономическом развитии городов и населенных пунктов. Развитие территорий в России происходит комплексно. В соответствии с данными статистики Минстроя России по итогам первого полугодия 2023 года предельная площадь жилья, которое можно построить на территории Российской Федерации, составляет порядка 412 млн кв.м. Это на 5% больше, чем в июне
2022 года. Основная задача строительного комплекса - конвертировать данный градостроительный потенциал в квадратные метры для граждан страны [8].
Наибольшим градостроительным потенциалом земельных участков по итогам шести месяцев
2023 года обладают: г. Москва (29,4 млн кв.м.), Тюменская (26,4 млн. кв.м.), Новосибирская (26,0 млн. кв.м.), Московская (19,4 млн. кв.м.) и Ростовская (16,1 млн. кв.м.) области.
Несмотря на это, сегодня в России существует проблема обеспечения экономического роста через перестройку экономики. Необходимо понимать, что механизмы публично-правового регулирования могут выступать как катализатором, способствующим развитию инвестиционной сферы в области строительства, в том числе и жилищного, так и фактором, тормозящим инвестиционные процессы в виду чрезмерного ужесточения правил регулирования, требований к участникам (инвесторам).
Государство находится в постоянном поиске баланса в вопросе регулирования градостроительной сферы, особенно ярко это проявляется в сфере жилищного строительства. Так недостаточность правового регулирования и контроля со стороны государства в указанной сфере приводит к появлению такого социального явления как «обманутые дольщики», появление которых является следствием свободы застройщиков в своей деятельности. Напротив, ужесточение правил регулирования неизбежно приводит к сложности доступа на рынок жилой недвижимости для некрупных застройщиков, дополнительные издержки уже действующих застройщиков, и, следовательно, неизбежный рост цен на жилую недвижимость, что также является для регулятора (государства) негативной тенденцией, поскольку осложняет решение социальных задач государства, в частности доступности жилья.
За последние 10 лет в России механизмы правого регулирования в области градостроительства в целом, так и в области жилищного строительства, претерпели серьезные изменения, которые
были вызваны действительным положением отрасли (банкротство крупных застройщиков в разных регионах страны, являющиеся в том числе следствием как экономических кризисов последний 10-15 лет, так и злоупотреблением застройщиками пробелами правового регулирования; изменения подхода к планированию застройки территорий (изменение Градостроительного кодекса РФ[1]), позволяющие осуществлять долгосрочное планирование). Учитывая постоянные изменения механизмов публично-правового регулирования в России, научный интерес представляется в исследовании указанных изменений с целью установления эволюционного характера таких изменений либо наоборот опровержения данного утверждения.
Таким образом, строительство объектов жилой недвижимости является одним из динамично развивающихся направлений предпринимательской и инвестиционной деятельности в Российской Федерации, на рынке жилья появляются новые застройщики, инвесторы-застройщики, девелоперы и другие. Во многом это обусловливается ростом населения городов, и как результат - постоянно растущий спрос на объекты жилой недвижимости для улучшения своих жилищных условий и иных целей.
Вместе с тем на сегодняшний день на практике проблемным вопросом является множество нарушений градостроительных норм в сфере строительства, прав дольщиков и инвесторов, в связи с чем необходим современный работающий механизм правовой защиты наиболее слабых сторон рынка жилья. Поскольку это может повлечь нарушение законных прав и интересов предпринимателей в строительной сфере. Действительно, практика показывает несовершенство действующего законодательства и необходимость закрепления легального механизма регулирования в целях защиты слабой стороны отношений - потребителя. Это порождает, в том числе, закономерные и логичные вопросы о принятии отдельного федерального закона, регулирующего правовое положение фондов, их деятельность.
Предпринимательская деятельность в сфере строительства объектов жилой недвижимости регламентируется Градостроительным кодексом РФ, что обусловлено важностью регулируемых правоотношений.
Исследователями неоднократно указывалось на пробельность в законодательстве о предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости. На наш взгляд, это является существенным недостатком нормативно-правовой обеспеченности исследуемой темы. Действительно, подобные дефекты права можно объективно объяснить особенностями переходного периода правовой системы, имеющей место при становлении современной российской государственности. Но в настоящий момент подобный аргумент уже является несостоятельным, и следует признать необходимость более детального регулирования деятельности публичных юридических лиц
в сфере строительства объектов жилой недвижимости.
Одним из важных вопросов в исследуемой теме является вопрос об участии публичных юридических лиц в предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости. Изменения законодательства последних лет, направленные на увеличение требований к застройщикам, привели к укрупнению компаний. Небольшие застройщики не могут соответствовать требованиям законодательства, в связи с чем происходит их слияние либо иные действия по укрупнению компании. Для недопущения монополизации рынка также важно участие публичных юридических лиц. Это необходимо для соблюдения баланса интересов разных сторон и обеспечения свободы предпринимательской деятельности. И это должно быть в контексте соблюдения законности.
Исследователями, как правило, в изучении правовых вопросов в сфере строительства, акцентируется внимание на застройщиках, инвесторах, банках, дольщиках. Данный факт обусловлен, прежде всего, особенностями договора долевого участия, договора инвестирования, которые в подавляющем большинстве выступают регулятором общественных отношений в сфере строительства жилых помещений в разрезе взаимодействия застройщика и конечного потребителя - дольщика/ инвестора. От того, насколько законными и корректными будут положения договора долевого участия или договора инвестирования, зависит размер рисков и ответственности, которые понесет каждая из сторон. Причем на стороне дольщика всегда есть риск вреда жизни и здоровью, со стороны застройщика - финансовые, репутационные потери. Подобный «маятник» между рисками и ответственностью формирует и особенности правоприменительной практики, нормативно-правовой основы исследуемых правоотношений.
Для нивелирования терминологических неточностей представляется целесообразным определиться с понятийным аппаратом исследуемой правовой материи. Прежде всего, стоит определить, что представляет собой публично-правовое образование. Публично-правовое образование обладает рядом признаков, это есть организация, структура органов публичного управления, с которыми имеют дело субъекты права, вступая в юридические отношения с данным образованием [6. С. 4249], созданы для удовлетворения публичных нужд.
Термин «публично-правовое образование» достаточно объемен и отнюдь не тождественен содержанию термина «юридическое лицо». Также следует разграничить публичные юридические лица и публично-правовые образования.
В связи с тем, что в законодательстве отсутствует легальная дефиниция «публично-правовое образование», в юридической науке имеется некоторая дискуссия относительно формулирования данного понятия, но понять правовую природу публично-правовых образований позволяет системное толкование ст. 124-126 ГК РФ [2].
5 -о
сз ж
■с
см о см
Р.Р. Абдулвагаповой дано авторское определение публично-правового образования, в котором позиция автора сводится к тому, что это специальный участник правоотношений со специальной правосубъектностью, который наделен признаком организационно-территориального единства [5]. Не считаем целесообразным вдаваться в теоретический плюрализм мнений относительно формулирования данного термина, полагаем, что данным автором суть исследуемого явления передана достаточно точно. Таким образом, термин «публично-правовые образования» является более узким, чем «публичное юридическое лицо».
В качестве примера участия публичных юридических лиц в сфере строительства объектов жилой недвижимости можно привести специально созванный Общественный совет при Управлении жилищной политики г. Казани, учрежденный Приказом начальника Управления жилищной политики г. Казани от 30.11.2022 № 14 [4].
Таким образом, определив понятие публичных юридических лиц, следует перейти непосредственно к анализу вопроса об их роли в предпринимательской деятельности в сфере строительства жилой недвижимости. В связи с особенностью данных правоотношений и диспаритетностью субъектов публично-правовые образования должны выполнять роль стабилизатора общественных отношений.
Так, например, одним из экономических рисков строительной деятельности является банкротство застройщика. Новеллы законодательства последних лет, вызванные введением счетов эскроу, дополнительных требований к застройщикам, направлены на снижение возможных банкротств застройщика [7. С. 15-18].
Вместе с тем обеспечение защиты интересов застройщика не может ограничиваться данными мерами. В связи с этим в правоотношениях в сфере строительства жилой недвижимости необходимо участие профильного публично-правового образования. Действительно, на сегодняшний день возможность участия публично-правовых образований и потребность в них увеличиваются.
Этим обусловлен и вступивший в законную силу с 1 января 2022 г. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании «Фонд развития территорий» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] (далее - ФЗ № 218). Указанный фонд является публично-правовым образованием.
Фонд наделен рядом функций и полномочий публично-правового характера:
1. Защита прав участников долевого строительства. Защита заключается в формировании компенсационного фонда, средства из которого выплачиваются обманутым дольщикам.
2. Модернизация жилищно-коммунального хозяйства и сокращение не пригодного для проживания жилищного фонда. Фонд будет оказывать финансовую поддержку на переселение граждан
из аварийного жилья. Кроме того, фонд будет предоставлять займы юридическим лицам для строительства, реконструкции и модернизации объектов инфраструктуры, а также для строительства наемных домов. Иные цели таких займов определит Правительство РФ.
3. Устойчивое развитие территорий и создание комфортных и благоприятных условий проживания граждан. Фонд будет взаимодействовать с органами государственной власти и местного самоуправления, а в некоторых случаях и сам выступать в роли застройщика.
Перед фондом ставится и большое количество целей, например, обеспечение сокращения не пригодного для проживания жилищного фонда. Примечательно, что перечень целей открытый, иные цели в данной сфере определяет Правительство РФ.
Представляется, что наличие подобного публичного юридического лица в системе строительства жилых домов несет позитивный эффект для правоприменительной практики. Вместе с тем возникают вопросы относительно организационной составляющей компенсационных выплат для дольщиков, а также размеров этих выплат. В связи с этим, на наш взгляд, в настоящий момент данный аспект не является оптимальным. Представляется необходимым определять размер возмещения, подлежащего выплате дольщику, исходя из размера цены конкретного договора долевого участия без ограничения размера такого возмещения, что должно быть отражено в нововведении в ФЗ № 218.
Важную роль в данном контексте играют и публично-правовые образования. Так, например, субъекты Российской Федерации, в том числе Республика Татарстан, выполняют функцию правового обеспечения данных правоотношений. И, соответственно, публичные юридические лица в виде отдельных государственных органов обеспечивают данную деятельность. Также в республике функционируют программы социального жилья. Данные программы позволяют определенным категориям граждан получить жилое помещение по льготным условиям. Одним из общих системных недостатков является затянутость и бюрократизация данного процесса.
Можно отметить стабилизирующую роль публичных юридических лиц в строительной сфере. Строительная сфера особенно сильно коррелирует с внутриэкономическими, внешнеэкономическими и политическими факторами. Любая нестабильность - как политическая, так и экономическая -может привести к дефициту строительных материалов со всеми вытекающими последствиями относительно их удорожания. Микроэкономические и макроэкономические процессы влияют и на покупательскую способность населения. С учетом принципиального значения строительной сферы наличие публично-правовых образований является средством от дестабилизации некоторых секторов данной предпринимательской деятельности.
Разумеется, нельзя сводить деятельность государства в стабилизации лишь к деятельности публичных юридических лиц.
Следует указать на то, что публичные юридические лица во многом способствуют обеспечению принципа равенства субъектов исследуемых правоотношений. Наличие публичных юридических лиц, конечно, в полной мере не нивелирует дис-паритетность сторон, но, тем не менее, приводит к большей обеспеченности прав и законных интересов слабой стороны. При этом необходимо учитывать тот фактор, что сама по себе сильная позиция застройщиков не должна приводить к безусловному и необоснованному злоупотреблению правом со стороны потребителей.
Завершая настоящую статью считаем возможным отметить, что рассматриваемая тема является достаточно изученной во всем мире. Существует множество исследований, посвященных механизмам регулирования инвестиций в градостроительную сферу в различных странах, в том числе в России. Многие исследования рассматривают вопросы правового регулирования инвестиций в градостроительную сферу, включая законодательные и нормативные акты, роль государства в регулировании этой сферы, механизмы стимулирования инвестиций и т.д.
Вместе с тем, несмотря на наличие значительного количества исследований, тематика статьи все также актуальна и требует дальнейшего изучения. Во-первых, в связи с существенными многократными изменения механизмов регулирования в России за последние 10 лет, что требует подробного анализа, в том числе и с точки зрения эволюции публично-правовых механизмов.
Во-вторых, в связи с большой долей регулирования в указанной области, осуществляемой органами исполнительной власти и управления (так называемое «ручное регулирование»), что порождает разность подходов к регулированию, а, следовательно, требует изучения и выработки необходимых рекомендаций нормотворческого характера с целью поиска возможностей унификации и применении выработанных на уровне субъектов РФ успешных механизмов правового регулирования градостроительной деятельности на всей территории страны.
В-третьих, предполагается изучить опыт стран (ОАЭ, Китай, Германия), являющихся передовыми в области градостроительства в целом по темпам строительства и инноваций, а равно создающих условия привлекательности для инвесторов внутренних и внешних, в которых существуют свои специфические механизмы публично-правового регулирования инвестиций в градостроительную сферу, с целью последующего применения таких успешных механизмов в отечественной градостроительной отрасли.
В завершение сделаем вывод о том, что в настоящей статье нами были определены особенности разграничения терминов «публичные юридические лица», «публично-правовые образования»
и охарактеризована их роль в предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости.
Сделан акцент на неравенство сторон в правоотношениях между застройщиком и дольщиком, в связи с чем публичные юридические лица выступают в качестве стабилизатора общественных отношений.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2023) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2023) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 29.07.2017 № 218-ФЗ (ред. от 24.06.2023) «О публично-правовой компании «Фонд развития территорий» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4767.
4. Приказ начальника Управления жилищной политики г. Казани от 30.11.2022 № 14 «О создании общественного совета при Управлении жилищной политики г. Казани» // СПС «Консультант Плюс».
5. Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / Р.Р. Абдулвагапова. Казань, 2008.
6. Сергеев Д.Б. Публично-правовое образование как юридическая категория // NB: Проблемы общества и политики. 2014. № 7. С. 42-49.
7. Селецкая С.Б., Шаталова А.В. К вопросу о правовом регулировании инвестиций в жилье // Градостроительное право. 2021. № 3. С. 1518.
8. Официальный сайт Минстроя России https://minstroyrf.gov.ru/ (дата обращения: 01.10.2023 г.).
DIRECTIONS FOR THE DEVELOPMENT OF REGULATION OF LEGAL RELATIONS OF SUBJECTS OF URBAN PLANNING ACTIVITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Perlin A.O.
The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
The purpose of the article. The study of investment in the urban planning sphere of Russia and problematic issues in this area. Objectives of the article. To consider the issues of legal regulation and control by the state in this area. Practical application possibilities. The participation of public legal entities in the construction of residential real estate is positive. The term "public legal entities" is narrower than "public legal entity". The article defines the features of the differentiation of the terms "public legal entities", "public legal
5
"O
C3 ж
■с
entities" and characterizes their role in entrepreneurial activity in the construction of residential real estate. The emphasis is placed on the inequality of the parties in the legal relations between the developer and the shareholder, in connection with which public legal entities act as a stabilizer of public relations.
The conclusions drawn can be used in law enforcement practice.
Keywords: investments, urban planning, housing construction, public legal entities, infrastructure, public legal entities housing construction, developer.
References
1. Town-planning Code of the Russian Federation from 29.12.2004 № 190-FZ (ed. from 04.08.2023) (with amendments and additions, effective from 01.09.2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2005. № 1 (part 1). Art. 16.
2. Civil Code of the Russian Federation (Part One) of 30.11.1994 № 51-FZ (ed. of 24.07.2023) (with amendments and additions, effective from 01.10.2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 1994. № 32. Art. 3301.
3. Federal Law of 29.07.2017 № 218-FZ (ed. of 24.06.2023) "On the public-law company "Territory Development Fund" and on amending certain legislative acts of the Russian Federation" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2017. № 31 (Part I). Art. 4767.
4. Order of the Head of the Housing Policy Department of the city. Kazan from 30.11.2022 № 14 "On the creation of a public council at the Housing Policy Department of Kazan. Kazan" // JPS "Consultant Plus".
5. Abdulvagapova, R.R. Legal status of public-law entities in civil-law obligations: Abstract of the dissertation of the candidate of legal sciences / R.R. Abdulvagapova. Kazan, 2008.
6. Sergeev, D. B. Public-law entity as a legal category // NB: Problems of society and politics. 2014. № 7. C. 42-49.
7. Seletskaya S.B., Shatalova A.V. To the issue of legal regulation of investments in housing // Urban Planning Law. 2021. № 3. C. 15-18.
8. Official website of the Ministry of Construction of Russia https:// minstroyrf.gov.ru/ (date of reference: 01.10.2023).
CM
o
CM
