CC BY
15НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕГУЛИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВОПРОСОВ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И ОКАЗАНИИ ПОМОЩИ ГРАЖДАНАМ - УЧАСТНИКАМ ДОЛЕВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ПРИ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ) ЗАСТРОЙЩИКОВ ВЛАСОВ Валерий Александрович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и экологических экспертиз Красноярского государственного аграрного университета, доцент кафедры гражданского права и процесса Сибирского юридического института МВД России, действительный член РАЕН, член РАЮН, член Общественной палаты г. Красноярска, член Совета Красноярского регионального отделения общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». E-mail:vav.70@mail.ru;
ТРАВКИН Владимир Валентинович,
магистрант кафедры земельного права и экологических экспертиз Красноярского государственного аграрного университета. E-maiM3l2tv@mail.ru
Краткая аннотация: В статье авторами исследуется роль публично-правовых образований в рамках их компетенции в
регулировании отдельных вопросов строительства, благоустройства и сохранения историко-культурного наследия, имеющих первостепенное значение для создания комфортных условий проживания населения. Особое внимание обращается на реализацию в городе Красноярске правовых норм, закрепленных в Федеральном законе РФ от 29.07.2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Abstract: In the article, the authors investigate the role of public law entities within their competence in regulating certain issues of con-
struction, improvement and preservation of historical and cultural heritage, which are of paramount importance for creating comfortable living conditions for the population. Particular attention is paid to the implementation in the city of Krasnoyarsk of the legal norms enshrined in the Federal Law of the Russian Federation dated July 29, 2017 No. 218-03 "On a public law company to protect the rights of citizens participating in shared construction in the event of insolvency (bankruptcy) of developers and on making changes into separate legislative acts of the Russian Federation ".
Ключевые слова: публично-правовые образования, органы государственной власти, органы местного самоуправления,
полномочия, качество жизни населения, жилищное строительство, разрешение на строительство, публично-правовая компания, граждане - участники долевого строительства, несостоятельность (банкротство) застройщиков.
Keywords: public law entities, public authorities, local governments, authority, quality of life, housing, construction permit, public law company, citizens - participants in shared construction, insolvency (bankruptcy) of developers.
Эффективное и поступательное развитие строительного комплекса в Российской Федерации, в условиях рыночной экономики, служит одной из ключевых задач модернизации экономики нашей страны. Стратегической целью каждого государства является надлежащее и своевременное обеспечение качественного уровня жизни, проживающих на его территории граждан. В реальности ее воплощение предполагает объединение усилий всех ветвей и уровней публичной власти, а также их взаимодействие с институтами гражданского общества. Поэтому, объективно одной из важнейших областей, которые влияют на качество жизни населения любого муниципального образования, - это состояние и наличие жилых помещений, пригодных и комфортных для проживания.
В Конституции Российской Федерации прямо указано, что никто не может быть произвольно лишен жилища, а органы государственной власти и органы местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40). [1]
Участие публично-правовых образований в различных общественных отношениях регламентируется нормами не только публичного, но также и частного права. Так, ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первой) (далее - ГК РФ) устанавливает, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законо-
дательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, и к ним применяются нормы, определяющие участие в данных отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. [2] О.В. Макаров обосновывает гражданско-правовой режим строительной деятельности как взаимосвязанную систему стадий (этапов), включая подготовку, организацию, осуществление, консервацию и завершение строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости. [9, 12]
От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градострои-
и его завершению осуществляется в соответствии с нормами градостроительного законодательства (ст. 51 и ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации) (далее - ГрК РФ). [3] Отношения разрешительного характера, соблюдение административной процедуры являются публичными и по своей природе, применяемым методам регулирования и положению сторон являются административными. Кроме того, публично-правовые образования вправе участвовать в отношениях по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по возведению объектов капитального строительства.
Вместе с тем, деятельность по началу строительства
тельных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
В целом правовой статус, компетенция, порядок организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также подзаконными нормативными правовыми актами федерального, регионального и муниципального уровня.
Как правило, от имени Российского государства в градостроительных отношениях участвует Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой РФ), реже - такие федеральные ведомства, как: Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство финансов, Министерство труда и социальной защиты, Федеральная налоговая служба, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстан-дарт), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и некоторые другие.
Органы местного самоуправления принимают значительное количество муниципальных правовых актов по вопросам градостроительства в муниципальных образованиях, в частности: о правилах землепользования и застройки, о градостроительных регламентах, об утверждении или изменении границ, об установлении или прекращении права на недвижимость, о правилах содержания объектов градостроительства и др. [11, с. 81 - 94]
Как свидетельствует практика, чаще всего вопросы местного значения решаются именно органами местного самоуправления, прежде всего исполнительно-распорядительными органами (местными администрациями, возглавляемыми как правило главами муниципальных образований) и представительными органами муниципальных образований [6, с. 81-88].
По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. ст. 14, 15 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] к вопросам местного значения, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению соответствующих вопросов, с учетом трех основных категорий муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов.
Анализ содержания конкретных полномочий показывает, что некоторые из них адресованы представительному органу местного самоуправления, но большинство других исполнительно-распорядительному органу (местной администра-
ции), либо непосредственно главе муниципального образования. В ч. 1 ст. 32 ГрК РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (равно, как и схема территориального планирования муниципального района - ч. 1 ст. 20 ГрК РФ). Согласно ч. 2 ст. 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
Полномочия органа местного самоуправления по проверке проекта правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения (городского округа), схемам территориального планирования муниципальных районов, предусмотренные в ч. 9 ст. 31 ГрК РФ, наиболее вероятно, могут и должны осуществляться как местной администрацией, так и представительным органом муниципального образования.
Распределение полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности произведено по трем разновидностям муниципальных образований, что, однако, не мешает заметить наличие среди них единых полномочий для всех органов местного самоуправления. Соответственно, подобные полномочия приходится осуществлять в процессе своей деятельности органам местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов.
Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований и иные связанные с ними вопросы разрешаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии со ст. 20 ГрК РФ. Кроме непосредственных полномочий органов местного самоуправления, органы местного самоуправления рассматривают проект схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Необходимо обратить внимание и на земельно-правовой аспект исследуемой темы: право лица на возведение нового объекта недвижимости будет зависеть от того, что у него имеется право собственности либо заключен договор аренды земельного участка, на котором будет осуществляться строительство. [10]
Следует упомянуть и эколого-правовой аспект данной проблематики: возводимые и построенные объекты недвижимости должны быть безопасны для окружающей среды и обеспечивать благоприятные условия для жизнедеятельности граждан, не причиняя вреда их здоровью. Не следует сбрасывать со счетов и медицинско-правовой аспект исследуемой темы научного исследования. И.В. Тепляшин, В.А. Власов указывали на проблемные вопросы общественного контроля в сфере реали-
зации алкогольной продукции на территории муниципальных образований во временных сооружениях, которые незаконно реализуют данную продукцию не имея на этот вид деятельности лицензии. [15]
Соответственно, применительно к правовому регулированию градостроительных отношений можно сделать однозначный вывод о том, что оно носит комплексный характер, поскольку подлежат применению правовые нормы не только гражданского, но и градостроительного, земельного, жилищного, муниципального, предпринимательского, административного, экологического и иных отраслей законодательства.
Важнейшим приоритетом и целью государственной политики в сфере жилищного строительства Красноярского края является создание комфортной среды обитания и жизнедеятельности человека. Несмотря на то что, в Красноярском крае наблюдается высокая строительная активность, инвестиционный фон более чем благоприятен, спрос на строительство новых объектов растет с каждым годом. Но наблюдается и ряд проблем в хозяйственной сфере региона, которые в свою очередь приостанавливают ее развитие. [13]
Например, за несколько последних лет объем ввода жилья в столице края - городе Красноярске был на уровне 700 тысяч квадратных метров. Пик пришелся на 2016 год, когда застройщики сдав 910 тысяч квадратных метров жилых помещений. Здесь нельзя не учитывать мнения самих застройщиков. Так, А.И. Коропачинский, президент Союза строителей Красноярского края в свое время полагал, что: «Итоги 2017 года на рынке жилищного строительства, я оцениваю, как пессимистичные, ситуация на рынке находится в падающем тренде. В Красноярске появились незавершенные объекты и обманутые дольщики, и этот процесс, к сожалению, продолжится». [14] В Красноярске в 2019 году в семь раз уменьшилось количество разрешений, выданных компаниям на строительство многоквартирных домов. Такая ситуация складывалась под влиянием нескольких факторов. Во-первых, из-за того, что органы местного самоуправления могут отозвать ранее выданное разрешение на строительство если оно противоречит существующему законодательству РФ, но при этом не нарушает права и законные интересы различного круга граждан. Несмотря на то что, основания отзыва разрешения на строительство в случае признания такого разрешения - актом противоречащим существующему законодательству и нарушающим права граждан дополнительно не исследуются, перечень оснований для отзыва разрешения на строительство, органами местного самоуправления (например, специально уполномоченным органом или администрацией района) в порядке самоконтроля, основаны не только на положениях ГрК РФ, но и вытекают из существующей судебной практики.
Так, самыми распространенными основаниями для
отзыва разрешения на строительство являются: отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок, истечения срока договора аренды, несоответствие проектной документации в существующем законодательным нормам, несоответствие виду разрешенного использования земельного участка на котором застройщик планирует возвести строение, несоблюдение санитарно-гигиенических норм и правил, отсутствие заключения экспертизы о соответствии проектной документации необходимым законодательным нормам, несоблюдение установленной законом процедуры необходимой для выдачи разрешения на строительство как застройщиком так и органом выдающим данное разрешение. Особенностью отмены ранее выданного разрешения на строительство органом публичной власти в порядке самоконтроля, является то что, такая отмена не только, может привести к серьезным финансовым потерям со стороны застройщика, так как ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не устанавливает сроков в которые может быть реализовано право, например Службой строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края право на отзыв ранее выданного разрешения на строительство у застройщика в порядке самоконтроля.
Еще одним фактором, является, существующий с 2018 года, новый способ направленный на защиту участников долевого строительства договор эскроу-счета, который с 2019 года обязателен при заключении договора долевого строительства, застройщикам придется осуществлять финансирование проектов только с помощью своих или заемных средств, исключено использование средств дольщиков.
Несмотря на то, что с учетом ФЗ от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», [5] договор эскроу-счета призван защитить дольщиков в случае банкротства недобросовестного застройщика, после вступления решения суда в законную силу, застройщик по-прежнему может понести большие финансовые потери, так как при заключении договора эскроу-счета он не может привлечь безналичные средства граждан, например, жилищные сертификаты или деньги частных жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативов и до тех пор пока, не достроит дом полностью и не передаст квартиры участникам дольщикам.
Застройщик при заключении договора эскроу-счета, в случае банкротства или отзыва лицензии у банка, с которым заключен договор эскроу-счета, может не получить компенсации, единственный выход в данном случае это открыть эскроу-счета в нескольких банках, при этом застройщику нужно учитывать, что не каждый банк сможет открыть эскроу счет. В случае если застройщик является добросовестным участникам строи-
тельного рынка, он также не сможет использовать эскроу-счет для оплаты материала и выплаты заработной платы, ему придётся искать иные способы финансирования, что неизбежно приведет к удорожанию конечной стоимости жилья, или повышению кредитной ставки для застройщиков. Представляется логичным, что кроме обязательного заключения договора эск-роу-счета необходимо обязать застройщика страховать свою гражданскую ответственность и изменить выше изложенную норму закона, позволяющую дольщикам получать проценты от денежных средств размещенных на эскроу-счетах.
Законодатель на федеральном уровне 29 июля 2017 года принял № ФЗ-218 «О публично-правовой компании по защите прав граждан-участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». [6] Целью создания указанной выше публично-правовой компании - «Фонда защиты прав граждан-участников долевого строительства» является повышение гарантии защиты прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства посредством использования государственного компенсационного фонда для обеспечения обязательств застройщиков по договору участия в долевом строительстве. Данный фиксированный размер компенсационного взноса -1,2% от цены каждого договора участия в долевом строительстве - позволит государству не только выплатить возмещение гражданам-дольщикам, но и профинансировать завершение строительства незавершенных, проблемных объектов застрой-Библиография:
щиков на основе конкурсного отбора. Закон с 9 января 2018 г. ввел в действие информационную систему строительства жилья. В ней помещена вся информация как о домах с привлечением средств участников долевого строительства, так и об объектах, которые не уложились в сроки сдачи в эксплуатацию. Следует отметить, что Красноярский край - это единственный субъект РФ в Сибирском федеральном округе, в котором обманутые дольщики получают денежные компенсации за недостроенные квартиры.
В министерстве строительства Красноярского края был создан штаба по вопросам решения проблем граждан -участников долевого строительства, пострадавших от действий (бездействия) недобросовестных застройщиков. В конце 2019 года Наблюдательный совет Федерального фонда принял решение о выходе из сложившейся ситуации дольщиков десяти домов «Реставрации» и застройщика «Сибстройинвест». В Красноярске 1344 дольщика строительной компании «Реставрация» получили компенсации в банке «Дом.РФ». Выплаты продолжаются, они равны суммам (или превышают их), которые оплатили граждане по договору долевого участия». [7]
В итоге, можно сделать вывод о том, что наметившиеся позитивные тенденции практической реализации полномочий публично-правовых образований в регулировании отдельных вопросов жилищного строительства и оказании помощи гражданам - участникам долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков требуют дальнейшего научного анализа с целью их совершенствования.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014, в «Собрании законодательства РФ». 2014. № 31. ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. ст. 3301.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). ст. 16.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.
5. Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть I). ст. 40.
6. Федеральный закон РФ от 29.07.2017 г. № 218-ФЗ (в ред. 25.12.2018) «О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2017. № 31 (Часть I). ст. 4767.
7. Более 1300 обманутых дольщиков получили компенсации за недостроенное жилье // https://gnkk.ru/news (дата обращения 15.02.2020).
8. Бубнова, М. Споры по земле для ИЖС при отличии реального местоположения от указанного в документах / М. Бубнова // Жилищное право. 2019. № 1. С. 81 - 88.
9. Баринов, Н.А. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй: в 3 т. / К.П. Беляев, Е.В. Вавилин и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М: Статут, 2017. Т. 1. 1089с.
10. Железнов, Д.С. Предоставление земельных участков собственникам находящихся на них объектов недвижимости: актуальные вопросы теории и практики / Д.С. Железнов // Аграрное и земельное право. 2017. № 3. С. 11 - 15.
11. Казакова, С. Ответственность местных органов власти за противодействие при строительстве объектов. Анализ споров / С. Казакова // Жилищное право. 2018. № 11. С. 81 - 94.
12. Макаров, О.В. Гражданско-правовой режим строительной деятельности и судебная практика о признании права собственности на самовольную постройку /О.В. Макаров // Юридический мир. 2013. № 5. С. 51-54.
13. Ежегодный отчет о деятельности Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края за 2018 г. // https://krasnadzor.ru (дата обращения 12.04.2019).
14. Объемы строительства жилья приблизились к спросу // https://www.sibdom.ru (дата обращения 15.02.2020).
15. Тепляшин, И.В., Власов, В.А. Общественный контроль в сфере реализации алкогольной продукции: состояние, проблемы, предложения // Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики. Серия общественных наук. 2018. № 4 (77). С. 119-125; Тепляшин, И.В., Власов, В.А. Система взаимодействия общественности и органов местного самоуправления как условие развития предпринимательства на муниципальном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2019. № 2. С. 25-28.
