CC BY
143
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2011 Юридические науки Выпуск 3(13)
УДК 347.214:347.44
ПУБЛИЧНОЕ И ЧАСТНОПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ, ВОЗНИКАЮЩИХ В СВЯЗИ С УЧАСТИЕМ В ДОЛЕВОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ
О.С. Вагина
Аспирант кафедры гражданского права и процесса
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: [email protected]
Статья посвящена рассмотрению некоторых особенностей сочетания публичных и частных начал в гражданско-правовом регулировании отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве. Проанализированы случаи взаимодействия частноправового и публично-правового регулирования указанных отношений. В качестве примера взаимодействия двух сфер правового регулирования рассмотрена возможность привлечения денежных средств граждан путем выпуска жилищных сертификатов. Обозначены положительные и отрицательные моменты данного основания привлечения денежных средств граждан на строительство жилья.
Ключевые слова: частноправовое и публично-правовое регулирование; отношения, возникающие
в связи с участием в долевом строительстве
Общеправовая тенденция сочетания и взаимодействия публичных и частноправовых начал в регулировании имущественных отношений достаточно отчетливо проявляется и в сфере регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве.
На фоне сочетания двух сфер правового регулирования неизбежно происходит их сближение.
В.Р. Шарифуллин, в связи с этим, высказал предложение о том, что в механизме частноправового регулирования необходимо учитывать динамику соотношения публично-правовых и частноправовых средств правового регулирования, когда они дополняют друг друга и заимствуются [13, с. 10].
Соглашаясь в полной мере с данным утверждением, необходимо отметить, что частные и публичные нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве, интегрированы между собой, взаимообусловлены и взаимозависимы. Обеспечение необ-
© Вагина О.С., 2011
ходимого баланса в использовании частноправовых и публично-правовых средств регулирования объективно требует сочетания интересов участников регулируемых общественных отношений [6, с. 34].
Рассматривая отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве, как объект частноправового и публично-правового регулирования, целесообразно обозначить случаи взаимодействия двух сфер регулирования.
Во-первых, нормативно-правовые акты, содержащие в себе нормы частного права и меры диспозитивного характера (к таковым относятся Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) [4], Градостроительный кодекс Российской Федерации [3], Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о долевом строительстве) [11] и др.), являются при этом не только частноправовыми, но и публично-правовыми
средствами регулирования отношений. По справедливому наблюдению Н.М. Коршунова «сам по себе гражданский закон потому и закон, что это - документ в широком смысле слова публичный, государственнообязательный. Он строится на основе общего правопорядка. В нем немало безусловно обязательных установлений, императивных норм (даже сама по себе запись о том, что субъекты определяют свои права и обязанности своей волей и в своем интересе, - запись императивного характера)» [1, с. 57].
Во-вторых, в любом государстве существуют формы государственного контроля, необходимые для нормального функционирования гражданского оборота, -например, регистрации имущества, сделок, удостоверение правосубъектности и т.д. [1, с. 57]. Обязательная государственная регистрация договора участия в долевом строительстве, соблюдение застройщиком определенного порядка действий в рамках реализации своего права на привлечение денежных средств дольщиков, и иные обязательные требования (в рамках частного и публичного регулирования) способствуют повышению значимости таких государственных форм, поскольку происходит усиление социальной деятельности государства, осуществляется социальная защита граждан. В связи с этим становится очевидным вывод о том, что публично-правовые элементы входят в само содержание гражданских правоотношений.
В-третьих, гражданские законы действуют в комплексе с законами публичного права, которые их «сопровождают» - параллельно, «в паре» с ними функционируют [1, с. 58]. Так, правовые нормы Закона о долевом строительстве дополняют нормативно-правовые акты в области административных отношений и процедур - о порядке государственной регистрации прав на недвижимость, о банкротстве юридических лиц (применительно к строительным организациям), об ответственности за нарушение обязательств по договору участия в долевом строительстве.
Кроме того, в Законе о долевом строительстве прямо или косвенно содержатся ссылки на нормы других отраслей права:
- на гражданское право - в части регулирования достаточно обширной части отношений. Здесь могут быть затронуты общие положения об обязательствах и договоре; положения об аренде (субаренде) земельного участка; о праве собственности; о форме договора и вопросах государственной регистрации договора и права собственности; положения о способах обеспечения исполнения обязательств по договору (в частности, что касается залога и поручительства); вопросы наследства и ряд других;
- на административное право - в части применения мер ответственности при нарушении норм Закона о долевом строительстве и неисполнении (ненадлежащем исполнении) условий договора;
- на налоговое право - к которому Закон напрямую не отсылает, но соответствующие нормы содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации [7, подп. 23.1 п. 3 ст. 149, абз. 2 подп. 1 п. 1 ст. 220, подп. 30 п. 1 ст. 333.33];
- на земельное право - поскольку застройщик обладает земельным участком на праве собственности либо по договору аренды (субаренды), к таким отношениям применяются положения земельного законодательства [5, ст. 22, гл. 5, 6].
В-четвертых, с учетом того, что отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве (как частноправовые отношения, основанные на договоре), осуществляются по поводу социально значимых объектов гражданских прав - многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, возникает необходимость контроля и регулирования таких отношений со стороны государственных органов. Так, например, существует обязанность получения свидетельства о допуске к определенному виду работ по строительству объектов недвижимости, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов [3, ст. 16].
В-пятых, строительные организации, как субъекты предпринимательской дея-
тельности, осуществляют свою деятельность в конкурентной среде. Конкуренция является неизбежным следствием предоставляемой гражданским правом свободы и непреложным фактором развития экономических отношений [2, с. 24]. При этом конкуренция, как и экономическая свобода, нуждается в ограничениях, установлении определенных рамок. В таких ограничениях также проявляется соотношение частноправового и публично-правового регулирования.
В-шестых, согласно п. 2 ст. 1 Закона о долевом строительстве привлечение денежных средств граждан, связанное с возникающим у граждан правом собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, которые на момент привлечения таких денежных средств граждан не введены в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, допускается только в трех случаях: на основании договора участия в долевом строительстве; путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды, праве субаренды земельный участок и получившим в установленном порядке разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида - жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах; жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.
Жилищный сертификат является эмиссионной ценной бумагой, выпуск которой осуществляется с учетом требований Закона о долевом строительстве (согласно ст. 1 Закона эмитентами могут быть юридические лица или органы исполнительной власти, оформившие земельный участок (в собственность или аренду (субаренду), получившие разрешение на возведение многоквартирного дома и располагающие необходимой проектной документацией); а так-
же с учетом положений указа Президента РФ «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» [8] и других нормативноправовых актов, содержащих общие для всех видов облигаций нормы (ГК РФ, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» [9], Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг [12] и др.). Структурой, осуществляющей контроль за соблюдением установленного законом порядка выпуска эмитентом облигаций, является Федеральная служба по финансовым рынкам [10]. Такой контроль является дополнительной гарантией надежности этих ценных бумаг.
Наличие же возможности привлечения денежных средств граждан путем выпуска жилищных сертификатов напрямую демонстрирует необходимость взаимодействия частноправового и публично-правового регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве.
При этом необходимо отметить, что, с одной стороны, законодатель дает дополнительную возможность привлечения денежных средств граждан для строительства и положительным моментом является то, что жилищный сертификат удостоверяет внесение владельцем средств на строительство общей площади жилья, размер которой не меняется в течение установленного срока действия жилищного сертификата. Более того, у собственника облигации есть гарантия возврата денежных средств в случае неисполнения эмитентом своих обязательств (поскольку эмитент должен заключить договор с поручителем (гарантом). Схема индексации номинальной стоимости жилищного сертификата устанавливается при его выпуске и остается неизменной в течение установленного срока действия такого сертификата.
С другой стороны, жилищные сертификаты имеют недостатки как для застройщиков, так и для участников долевого строительства. Во-первых, среди обязательных реквизитов в жилищном сертификате нет указания на идентификацию приобретаемого объекта недвижимости (например, квартиры). Это, безусловно, является недостат-
ком при использовании сертификатов физическими лицами. Во-вторых, поскольку в сертификате должен быть прописан размер общей площади жилья, оплаченной при приобретении одного жилищного сертификата, то целесообразно было бы предусмотреть в Законе процедуры возврата излишне уплаченной либо доплаты недостающей суммы денежных средств при изменении по каким-либо причинам площади квартиры в ходе строительства.
Таким образом, при наличии в Законе о долевом строительстве возможности выбора способа привлечения денежных средств, следует обратить внимание на необходимость совершенствования данной схемы.
В Законе о долевом строительстве необходимо предусмотреть, во-первых, требование об идентификации приобретаемого по договору участия в долевом строительстве объекта недвижимости (наряду с другими обязательными реквизитами жилищного сертификата); во-вторых, условие о возможности возврата излишне уплаченной суммы либо недостающей суммы денежных средств по договору по причине изменения площади объекта недвижимости в ходе строительства.
Наконец, сочетание частных и публичных начал в регулировании отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, проявляется во взаимодействии субъектов частного права (застройщик и участник долевого строительства) с субъектами публичного права (публичноправовыми образованиями).
Как справедливо отметил В.Ф. Яковлев, законодательство включает в себя разные по отраслевой природе нормы права (частного и публичного), чтобы учесть объективно существующие связи между разнородными общественными отношениями и комплексно урегулировать их [14, с. 18].
Такое взаимодействие позволяет в полной мере раскрыть частному праву свой потенциал, достичь цели регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, добиться эффек-
тивности в регулировании рассматриваемых отношений.
В свою очередь, оценка надлежащего взаимодействия частноправовых и публично-правовых начал в регулировании отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, должна производиться с помощью критериев эффективности, учитывающих следующие показатели:
- достижение социально-значимой цели отношений путем реализации участником долевого строительства своего права на жилище;
- соответствие нормативного регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, целям государственной политики в области регулирования строительной деятельности;
- достижение и поддержание баланса частноправовых и публично-правовых интересов участников рассматриваемых отношений;
- надлежащее правовое регулирование отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве (с учетом того, что должны существовать также иные необходимые нормативно-правовые акты, дополняющие в части правового регулирования Закон о долевом строительстве).
Таким образом, отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве, нуждаются как в частноправовом, так и публично-правовом регулировании, при этом с учетом необходимости их сочетания и взаимодействия, поскольку это позволит обеспечить надлежащие гарантии прав и законных интересов участников таких отношений и будет способствовать совершенствованию правового регулирования данной сферы отношений.
Библиографический список
1. Алексеев С.С. Частное право: науч.-публицист. очерк. М.: Статут, 1999. 160 с.
2. Волосов Д. Соотношение частного и публичного в правовой деятельности железнодорожного транспорта // Бизнес, менеджмент, право: материалы межрег. науч.-практ. конф. студентов и молодых
ученых. Екатеринбург: Издат. дом
«Урал. гос. юрид. академия», 2009. С. 22-25.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 29 дек. г. 2004 №190-ФЗ (ред. от
21.04.2011) // Собр. законодательства Российской Федерации. 2005. №1 (ч. I), ст. 16.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федер. закон Рос. Федерации от 30 нояб. 1994 г. №51-ФЗ (ред. от 06.04.2011 г.) // Собр. законодательства Российской Федерации. 1994. №32, ст. 330.
5. Земельный кодекс Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 25 окт. 2001 г. №136-ФЗ (ред. от
05.04.2011) // Собр. законодательства
Российской Федерации. 2001. №44,
ст. 4147.
6. Коршунов Н.М. Интеграция методов регулирования имущественных и личных неимущественных отношений - основная тенденция развития гражданского права на современном этапе // Тенденции развития частного права в условиях рыночной экономики: сб. науч. тр. / Са-рат. гос. акад. права. Саратов, 2009.
С. 32-35.
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федер. закон Рос. Федерации от 5 авг. 2000 г. №117-ФЗ (ред. от 21.04.2011) // Собр. законодательства Российской Федерации. 2000. №32, ст. 3340.
8. О выпуске и обращении жилищных сертификатов: указ Президента РФ от
10 июня 1994 г. № 1182 // Собр. законодательства Российской Федерации. 1994. №7, ст. 694.
9. О рынке ценных бумаг: Федер. закон Рос. Федерации от 22 апр. 1996 г. №39-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. №17, ст. 1918.
10. Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам: постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №317 (ред. от
08.04.2011, с изм. от 26.04.2011) // Собр. законодательства Российской Федерации. 2004. № 27, ст. 2780.
11. Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 30 дек. 2004 г. №214-ФЗ (ред. от 17.06.2010) // Собр. законодательства Российской Федерации. 2005. №1 (ч. I), ст. 40.
12. Об утверждении Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг: приказ ФСФР РФ от 25 янв. 2007 г. №07-4/ПЗ-Н (ред. от
20.07.2010) (зарегистр. в Минюсте РФ 15.03.2007 г. №9121) // Бюл. нормативных актов федер. органов исполнительной власти. 2007. 18 июня.
13. Шарифуллин В.Р. Частноправовое регулирование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. 32 с.
14. Яковлев В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. №1. С. 16-23.
Bibliograficheskij spisok
1. Alekseev S.S. Chastnoe pravo: nauch.-publicist. ocherk. M.: Statut, 1999. 160 s.
2. Volosov D. Sootnoshenie chastnogo i pub-lichnogo v pravovoj dejatel'nosti zheleznodorozhnogo transporta // Biznes, menedzhment, pravo: materialy mezhreg. nauch.-prakt. konf. studentov i molodyh uchenyh. Ekaterinburg: Izdat. dom «Ural. gos. jurid. akademija», 2009. S. 22-25.
3. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Feder-acii: Feder. zakon Ros. Federacii ot 29 dek. g. 2004 №190-FZ (red. ot 21.04.2011) // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2005. №1 (ch. I), st. 16.
4. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaja): Feder. zakon Ros. Federacii ot 30 nojab. 1994 g. №51-FZ (red. ot 06.04.2011 g.) // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 1994. № 32, st. 330.
5. Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii: Feder. zakon Ros. Federacii ot 25 okt. 2001
g. №136-FZ (red. ot 05.04.2011) // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2001. №44, st. 4147.
6. Korshunov N.M. Integracija metodov regulirovanija imuwestvennyh i lichnyh neimuwestvennyh otnoshenij - osnovnaja tendencija razvitija grazhdanskogo prava na sovremennom jetape // Tendencii razvitija chastnogo prava v uslovijah rynochnoj jekonomiki: sb. nauch. tr. / Sarat. gos. akad. prava. Saratov, 2009. S. 32-35.
7. Nalogovyj kodeks Rossijskoj Federacii (chast' vtoraja): Feder. zakon Ros. Federacii ot 5 avg. 2000 g. №117-FZ (red. ot
21.04.2011) // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2000. №32, st. 3340.
8. O vypuske i obrawenii zhiliwnyh ser-tifikatov: ukaz Prezidenta RF ot 10 ijunja 1994 g. №1182 // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 1994. №7, st. 694.
9. O rynke cennyh bumag: Feder. zakon Ros. Federacii ot 22 apr. 1996 g. №39-FZ (red. ot 07.02.2011) // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 1996. №17, st. 1918.
10. Ob utverzhdenii Polozhenija o Federal'noj sluzhbe po finansovym rynkam: postanov-lenie Pravitel'stva RF ot 30 ijunja 2004 g.
№317 (red. ot 08.04.2011, s izm. ot
26.04.2011) // Sobr. zakonodatel'stva
Rossijskoj Federacii. 2004. №27, st. 2780.
11. Ob uchastii v dolevom stroitel'stve mnogokvartirnyh domov i inyh ob#ektov nedvizhimosti i o vnesenii izmenenij v nekotorye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii: Feder. zakon Ros. Federacii ot 30 dek. 2004 g. №214-FZ (red. ot
17.06.2010) // Sobr. zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2005. №1 (ch. I), st. 40.
12. Ob utverzhdenii Standartov jemissii cennyh bumag i registracii prospektov cennyh bumag: prikaz FSFR RF ot 25 janv. 2007 g. №07-4/PZ-N (red. ot 20.07.2010) (zaregistr. v Minjuste RF 15.03.2007 g. №9121) // Bjul. normativnyh aktov feder. organov ispolnitel'noj vlasti. 2007. 18 ijunja.
13. Sharifullin V.R. Chastnopravovoe reguliro-vanie: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Kazan', 2006. 32 s.
14. Jakovlev V.F. Otraslevaja differenciacija i mezhotraslevaja integracija kak osnovy sis-temy zakonodatel'stva // Pravovedenie. 1975. №1. S. 16-23.
PUBLIC AND PRIVA TE LEGAL REGULA TION OF RELA TIONSHIP IN THE SPHERE OF SHAREHOLDING IN HOUSING CONSTRUCTION
O.S.Vagina
Perm State National research University
15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
The article is devoted to the peculiarities of interaction of private and public elements in civil legal regulation of relationship in the sphere of shareholding in housing construction.
Several cases of interaction of private and public legal regulation of such relationship are analyzed.
The following cases are marked.
First of all, some laws, which contain legal regulations of private law and rules of dispositive meaning, could not only have a private legal way of regulation of such relationship, but also a public legal way of this regulation.
Secondly, practically in any State there are several forms of state control, which are necessary for normal functioning of civil law and transactions. For example, rules of state registration of real estate; the appointed order of operations (and actions) of building organizations in the process of housing construction; and some other legal rules, -
all of them are assist to emphasize the importance of such state forms, because social meaning of State and social protection of people have become more significant.
Thirdly, civil laws “work” together with public ones, which “accompany” them, functionate in pair with the first ones. For instance, rules of Law about shareholding in housing construction supplement the laws in the sphere of administrative relations and procedures (about order of state registration of rights on real estate, about insolvency).
Moreover, there are several references in the Law of shareholding in housing construction to the rules of other branches of law: Civil Law; Administrative Law; Law about taxes; Land Law.
Fourthly, because of the fact that relationship in the sphere of shareholding in housing construction are closely connected with social-important objects of civil rights
- tenement houses and other objects of real estate, it is appear a necessity of state control and regulation of such relationship.
Fifthly, building organizations - are the organizations of the owner’s sphere and they act in the competitive environment. Competition is a consequence of civil right of freedom and it is also a factor of a development of economic relations. So long as competition needs definite frames and limits, a combination of private and public legal regulation appears.
Finally, people can invest money on the grounds of the issue of housing certificate. Its regulation also needs an interaction of private and civil law.
In the article there are analyzed advantages and disadvantages of the housing certificate.
Keywords: private and public legal regulation; relationship in the sphere of shareholding in housing construction
