CC BY
30
УДК 336.7
Ю.В. Лудинова
НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕХАНИЗМОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Современный подход к развитию цивилизованного государства обусловливает необходимость повышения доверия общества к бюджетной политике. Высокое качество и доступность информации о состоянии бюджетной системы повышают степень оправданности общественных ожиданий в сфере социально-экономического развития, что положительно влияет на макроэкономическую и финансовую стабильность. При этом по международной системе оценки управления государственными финансами индекс открытости бюджета Российской Федерации по итогам 2010 г. составил 60 % [3] и соответствует группе стран, предоставляющих гражданам незначительную информацию о бюджете, что обусловливает необходимость разработки научно и методически обоснованных положений по повышению уровня открытости и прозрачности российского бюджета.
В целях совершенствования организации бюджетного процесса в Российской Федерации необходимо расширение состава открытой информации о результатах использования бюджетных средств, в том числе о качестве реализации государственных программ, на основе формирования системы объективных и реальных финансовых показателей и индикаторов достижения распорядителями бюджетных средств поставленных целей и решения возложенных на них задач. Предоставление такой информации должно осуществляться в рамках единой интегрированной информационной системы управления общественными финансами, обеспечивающей реализацию принципов открытости и прозрачности этапов планирования, анализа, мониторинга исполнения бюджета, а также мероприятий по автоматизации бюджетных процедур в финансовых и отраслевых органах власти.
Формирование единой системы должно строиться на интеграции и централизации всех информационных потоков, обеспечивающих полный цикл финансового менеджмента в сфере государственных финансов. При этом в условиях перевода бюджета на программно-целевой метод планирования необходимо при внедрении такой информационной системы обеспечить ее предметно-целевую структуру с учетом функциональных характеристик, позволяющую бюджетным уполномоченным в режиме реального времени сопровождать и управлять целевыми программами и проектами, осуществлять сверку и корректировку их финансовых показателей.
Особую значимость разработка интегрированной информационной системы приобретает на региональном уровне, так как территориальная разрозненность информационных потоков, их объемов и интенсивности является одним из основным препятствий в развитии единой общегосударственной информационно-технологической платформы, отвечающей требованиям открытости, дополняемости и масштабируемости. Для обеспечения эффективного взаимодействия всех субъектов бюджетного планирования в рамках унифицированных процедур необходимо внедрение информационных систем, реализующих комплексную автоматизацию функциональных процессов регионального управления, при этом механизм формирования информационной базы должен обеспечивать прозрачность бюджетных затрат и оценку степени достижения целей бюджетирования.
Использование современных инструментов информационно-технологического обеспечения рабочих процессов повышает эффективность государственного управления путем развития информационной, аналитической, экспертной и прогнозной деятельности различных служб
и структур региональных органов управления, обеспечивает оперативную координацию их работы, а также формирует качественное органи-зационно-документационное обеспечение управленческой деятельности на основе использования полноценных нормативно-правовых баз, заложенных в информационные системы.
Реализация предложенных путей развития информационного обеспечения будет способствовать унификации бюджетных процедур, сокращению сроков их выполнения, минимизации бумажного документооборота, сокращению трудозатрат, что наряду с повышением уровня открытости и прозрачности бюджетных процедур позволит достичь экономии бюджетных средств и повысить эффективность бюджетных расходов.
В условиях значительной дифференциро-ванности социально-экономического развития территорий в Российской Федерации особое значение при формировании бюджетных механизмов занимают межбюджетные отношения. Анализ механизмов бюджетного планирования
в системе межбюджетного регулирования (см. рис. 1) показывает, что межбюджетные трансферты, распределяемые на основе объективных показателей, по своей природе являются выравнивающими, в то же время финансовая помощь, распределяемая на основе показателей деятельности органов государственного управления либо имеющая определенное целевое назначение и требующая софинансирования, носит стимулирующий характер. При этом стимулирующая функция межбюджетных отношений заключается в основном в формировании механизмов финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями, которые направлены на создание условий для роста их финансовой самостоятельности, прежде всего, за счет развития доходного потенциала. Таким образом, противоположность эффектов выравнивания и стимулирования приводит к невозможности их совмещения в рамках одного механизма, а в случае такого совмещения -к негативным последствиям. Для устранения действующих противоречий при осуществлении
Рис. 1. Бюджетное планирование в системе межбюджетного регулирования
бюджетного планирования необходима увязка фактически выделяемых регионам дотаций с фактически полученным объемом источника их формирования и уровнем и качеством управления этими средствами.
При переходе на программные методы формирования бюджета наряду с реализацией политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов необходима разработка подходов сглаживания их финансовой и экономической дифференциации с использованием в качестве основы для принятия соответствующих управленческих решений не только стандартизированной финансовой и экономической информации о состоянии регионов, но и проведенной комплексной оценки с учетом консолидированных данных, включающих аналитические показатели эффективности и результативности расходования бюджетных ресурсов. В связи с тем, что финансовые возможности субъектов федерации по выполнению возложенных на них законодательством расходных обязательств и полномочий значительно различаются между собой, можно выявить региональные зависимости и систематизировать факторы, влияющие на формирование оптимальных параметров системы бюджетного взаимодействия; в числе основных - уровень развития экономики регионов, налоговый потенциал региона, степень развития производства, географические и климатические факторы, количество проживающего населения.
Исследование методических основ становления в Российской Федерации результативной системы управления бюджетом показывает, что среднесрочное бюджетное планирование как на федеральном, так и на региональном уровне предполагает при формировании бюджетов разработку целевых установок и определение конкретных параметров степени их достижения, которые не декларируются вышестоящими органами управления, а являются самостоятельными решениями соответствующего публично-правового образования. В то же время для каждого публично-правового образования существуют свои особенности выбора целевых установок и их количественного значения, учет которых должен обеспечивать эффективные усло-
вия функционирования обратной связи и, соответственно, повышать ответственность за качество работы органов управления перед населением на подведомственной территории. В условиях значительной неравномерности территориального развития в Российской Федерации целесообразно на федеральном и региональном уровнях по соответствующим перечням показателей проведение оценки качества деятельности региональных властей, что будет способствовать развитию региональной финансовой статистики, несовершенство которой является значительным препятствием в использовании современных методов управления бюджетами и развитием территорий в целом.
Для обеспечения повышения эффективности бюджетных расходов целесообразно при установлении целевых показателей достижения результатов идентифицировать негативные внешние факторы, которые могут способствовать возникновению риска недофинансирования целевых показателей, и разрабатывать меры смягчения их воздействия на результат, а также способы и методы их корректировки в процессе исполнения бюджета. При этом исходя из принципа первичности расходов бюджета по отношению к доходам на стадии формирования перечня расходных обязательств и объемов их финансирования необходимо осуществлять оценку целесообразности реализации соответствующих программ на основе сопоставления затрат и результатов по следующим показателям: компоненты издержек; экономические измерители, позволяющие оценивать определенные элементы затрат и результатов в едином масштабе; чистая отдача, выражающаяся в разнице между результатами и затратами, в том числе между общественными выгодами и общественными издержками.
В условиях реализации программно-целевого метода бюджетирования главной задачей органов управления является определение соотношения между имеющимися в регионе ресурсами и принятыми обязательствами, а также выявление результатов деятельности региона за определенный временной период, при этом к программным необходимо относить только те виды деятельности, непосредственный адми-
нистративный результат и конечные общественно значимые результаты которых являются измеримыми. При этом формирование концептуальных основ организации бюджетного планирования должно основываться на институциональной модернизации системы бюджетного планирования, включающей реструктуризацию бюджетных полномочий органов исполнительной власти и распорядителей бюджетных средств по установлению критериев общественной значимости результатов деятельности государственных органов и выявлению обобщающих итогов реализации государственных функций в стоимостном выражении с учетом подведомственности бюджетных уполномоченных.
Для развития финансового потенциала территорий в целом необходимо осуществлять планирование программно-целевых бюджетных расходов во взаимосвязи со стратегическими целями региональной финансовой политики и сложившейся системой финансовых отношений, что будет способствовать стимулированию экономического роста за счет использования специфики целевых программ. В связи с этим при разработке программ должен устанавливаться критерий влияния целевой программы на производственную базу, на основе которого оценивается воздействие программы на уровень производства в регионе, заинтересованность частных инвесторов в целевой программе и иные показатели экономического роста. По результатам такой оценки необходимо разрабатывать субвенционные, субсидиарные и бюд-жетно-кредитные программы содействия модернизации региональной инфраструктуры, а также отдельным, особо значимым для социально-экономического развития региона категориям предприятий и отраслям промышленности.
На современном этапе развития бюджетных отношений в Российской Федерации деятельность государственных органов власти должна быть подчинена необходимости реализации механизмов повышения эффективности управления бюджетными ресурсами, что требует активного участия в этом процессе всех органов государственного управления, в первую очередь тех, которые непосредственно осуществляют бюджетное планирование, организацию исполнения
и финансовый контроль. В то же время исследование проблем и тенденций развития системы государственного финансового контроля показало, что основными факторами, препятствующими ее эффективному развитию, являются: отсутствие единой концепции развития системы государственного финансового контроля; отсутствие единых стандартов и методологии при осуществлении финансового контроля; отсутствие четкого разграничения сфер деятельности органов финансового контроля, что приводит к дублированию функций контролирующих органов; отсутствие единого подхода к оценке финансового контроля; наличие пробелов в законодательном регулировании.
Отсутствие единых стандартов и методологии при осуществлении финансового контроля приводит к возникновению противоречий в определении прав и обязанностей контролирующих и проверяемых организаций, а также организаций, осуществляющих внешний и внутренний финансовый контроль. В связи с этим необходима разработка методических положений по реализации планов мероприятий по совершенствованию внутреннего финансового контроля в региональных органах исполнительной власти и по осуществлению внешнего финансового контроля на соответствующем уровне управления бюджетами. Внутренний контроль должен быть направлен на соблюдение главными распорядителями бюджетных средств внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, а также на подготовку и организацию осуществления мер, связанных с повышением результативности использования средств бюджета. Внешний контроль необходимо осуществлять не только по фактам выделения и расходования средств, но и для подтверждения достижения эффекта, который был запланирован при принятии решений об их выделении. В то же время необходимо четкое разграничение полномочий и ответственности органов государственного финансового контроля с целью устранения параллелизма и дублирования их функций.
Эффективность механизмов контроля бюджетных процессов зависит от степени разработанности методик его проведения и системообразующих инструментов контрольной работы
с учетом усиления ответственности органов государственного управления за принимаемые решения и укрепления надежности системы финансового контроля. Проведение контрольно-надзорных мероприятий должно основываться на организационной и функциональной независимости контрольных органов, при этом в условиях иерархичности построения бюджет-
ных отношений необходимо формирование структурированной подведомственности органов государственного финансового контроля в рамках реализации государственных программ по соответствующим направлениям. В общем виде порядок формирования эффективной системы государственного финансового контроля представлен на рис. 2. Сформированные
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТЕПЕНИ НЕЗАВИСИМОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Функциональные показатели
ОПРЕДЕЛЕНИЕ СПЕЦИФИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Соблюдение главными распорядителями бюджетных средств внутренних стандартов и процедур
организации своей деятельности. Устранение параллелизма и дублирования функций органов государственного финансового контроля
ФОРМАЛИЗАЦИЯ КРИТЕРИАЛЬНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ КОМПЕТЕНТНОСТИ
КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ
Организационная и функциональная компетентность контрольных органов. Формирование структурированной подведомственности органов государственного финансового контроля в рамках реализации государственных программ
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ
Рис. 2. Формирование эффективной системы государственного финансового контроля
организационно-финансовые основы деятельности органов государственного финансового контроля и методические положения по развитию системы в целом будут способствовать созданию действенного механизма государственного финансового контроля, обеспечивающего эффективное управление бюджетными ресурсами, достижение прозрачности финансовых потоков, совершенствование способов и приемов проведения контрольных процедур, а также надлежащее методологическое взаимодействие контрольных органов.
Таким образом, оценка эффективности и результативности не только бюджетных расходов, но и бюджетной политики в целом в рамках реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, должны способствовать эффективному распределению ресурсов с учетом развития экономической конъюнктуры, реализации политических приоритетов правительства, обеспечения целенаправленной деятельности органов государственного управления по достижению намеченных результатов и по использованию механиз-
мов, обеспечивающих ответственность за их результаты. Анализ форм и методов регулирования финансовой системы показывает, что их формирование и развитие в Российской Федерации осуществляется в соответствии с общемировыми тенденциями и потребностями социально-экономического развития страны путем либерализации отдельных сторон финансового контроля, формирования системы федерального казначейства, страхового и банковского надзора, бюджетно-финансового надзора, налогового администрирования, что позволяет существенно повысить прозрачность финансовой системы, ее устойчивость и эффективность. При этом усложнение задач государственного финансового контроля и повышение требований к его эффективности в рамках комплексного реформирования системы требуют развития теории и методологии контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст] : Федер. закон № 145-ФЗ от 31.07.1998 г.
2. Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Плана мероприятий по реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [Текст] : Распоряж. Правитель-
ства РФ № 1101-р от 30.06.2010 г.
3. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www. internationalbudget.org
4. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www. minregion.ru
5. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www. minfin.ru
