CC BY
80
УДК 336.144
ОСОБЕННОСТИ ПОСТРОЕНИЯ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. С. ЧУЛКОВ, аспирант кафедры экономического анализа, статистики и финансов
E-mail: achulkov@mail. ru Кубанский государственный университет
В статье отмечается, что в настоящий момент перед системой управления общественными финансами встают новые задачи повышения эффективности расходов бюджетов всех уровней, их обоснованности и рациональности. Решению задач способствуют внедрение программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, повышение качества государственных услуг, оптимизация расходов на их обеспечение, развитие системы финансового контроля и многое другое. Анализ проблем, возникающих на пути повышения эффективности бюджетных расходов, свидетельствует о том, что решить их без использования принципа прозрачности (открытости) бюджета и использования новейших информационно-технологических средств невозможно.
Ключевые слова: государственные и муниципальные финансы, расходы бюджета, реформа бюджетной системы, бюджетирование, ориентированное на результат, целевые программы, информационные технологии, прозрачность бюджета.
В 2000-х гг. Правительством Российской Федерации были утверждены и в течение последующего десятилетия в целом успешно реализованы этапы программы бюджетных реформ. Это позволило сформировать основы современной системы управления общественными, государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. В частности, была создана целостная система регулирования бюджетных правоотношений, контроля
за целевым использованием бюджетных средств, были установлены единые принципы бюджетной системы и четко определены статус и полномочия участников бюджетного процесса.
Таким образом, была создана и развита система федерального казначейства, которая обеспечивает эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности. За последние годы при помощи реестров расходных обязательств удалось разграничить публично-нормативные обязательства и доходные источники, ввести формализованные методики распределения основных межбюджетных трансфертов. Во многом благодаря этому появилась возможность организовать бюджетный процесс исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств.
На следующем этапе реформы были законодательно установлены правила и процедура размещения заказов на поставку товаров и выполнения работ для нужд органов власти. Несмотря на то, что Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вызвал многочисленные споры, он, несомненно, сыграл положительную роль в повышении эффективности расходования
бюджетных средств. Немаловажно и то, что была создана законодательная база для развития новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1].
Серьезными шагами на пути к повышению эффективности бюджетных расходов стали переход от планирования бюджета на один финансовый год к бюджетированию на очередной финансовый год и на двухлетний плановый период, начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, долгосрочные и ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, государственные и муниципальные задания), а также своевременное и качественное формирование отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Применение механизмов, стимулирующих главных распорядителей бюджетных средств и сеть подведомственных им бюджетных учреждений к повышению качества и доступности оказываемых ими услуг, ощутимо повысило эффективность расходования бюджетных средств. Более того, проведение анализа эффективности расходов бюджета с использованием современных методов оценки уже само по себе является мотивом для улучшения достигнутых результатов в бюджетной сфере.
Необходимо отметить, что в ходе реформ были определены новые требования к информации о деятельности участников бюджетного процесса. В результате возникли новые информационные потоки, обрабатываемые автоматизированными информационными системами, функционирование которых позволило:
- создать механизм эффективного управления единым счетом бюджета;
- организовать оперативную обработку всех операций в процессе кассового обслуживания бюджета с использованием средств удаленного взаимодействия Федерального казначейства с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления государственными
внебюджетными фондами, государственными и муниципальными учреждениями;
- создать механизм предварительного контроля за соблюдением бюджетных ограничений в ходе оплаты расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- сформировать инструменты сбора и обработки консолидированной бюджетной отчетности;
- проводить мониторинг и существенно повысить качество финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [5].
С развитием системы внешнего контроля за эффективностью и обоснованностью бюджетных расходов и созданием региональных и муниципальных контрольно-счетных органов особую важность приобретает реализация принципа прозрачности (открытости) планирования и исполнения бюджета, подразумевающего обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований [2, ст. 36].
Таким образом, к началу 2012 г. сложился определенный уровень автоматизации различных функций и процессов, адекватный уровню развития сферы управления общественными финансами. Особую актуальность дальнейшие преобразования приобретают на основании обязательного оказания социально значимых услуг с применением систем межведомственного электронного взаимодействия субъектами РФ с 01.03.2012 [4] в свете положений Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
Однако до настоящего момента не во всех сферах управления общественными финансами применяются современные и эффективные способы удаленного взаимодействия участников бюджетного процесса, не решены вопросы исключения дублирования операций по многократному вводу и обработке данных, не осуществлена полная автоматизация с последующей интеграцией всех процессов управления финансово-хозяйственной деятельности организаций, не внедрены инфор-
мационные технологии, обеспечивающие взаимосвязь информации об исполнении бюджета с результатами деятельности организаций сектора государственного управления, не создан механизм реализации закрепленного в Бюджетном кодексе РФ принципа прозрачности (открытости) бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей, не раскрыта информация об активах и обязательствах публично-правовых образований, их финансовом состоянии.
Кроме того, совершенствование процедур и методов государственного управления определяет требования к новым механизмам и инструментам организации информационных потоков в сфере управления общественными финансами. Соответствие этим требованиям возможно обеспечить только за счет развития информационных технологий, перевода их на качественно новый уровень сбора и обработки информации.
На взгляд автора, решению возникших проблем инфраструктуры бюджетного процесса может способствовать разработка архитектуры единой централизованной системы управления государственными и муниципальными финансами, включающая в себя:
1) планирование и исполнение бюджета в программно-целевом представлении;
2) управление государственным и муниципальным заказом;
3) управление контрольно-ревизионной деятельностью;
4) мониторинг и анализ ключевых показателей эффективности;
5) бюджетный учет в бюджетных, автономных и казенных учреждениях.
Примерно в середине 2000-х гг. в каждом регионе Российской Федерации на областном уровне и в большинстве муниципальных районов началось внедрение разрозненных автоматизированных информационных систем, использование которых позволило решить ряд задач первого этапа реформирования общественных финансов. Но со временем появилась потребность в консолидации информации о финансовых и натуральных показателях, и разработчики стали предлагать специализированные решения. Благодаря таким продуктам субъекты РФ в настоящий момент имеют возможность готовить консолидированную отчетность в целом по региону. Однако все эти решения, какую бы периодичность сбора информации они не предлагали (ежегодно,
ежеквартально, ежемесячно, еженедельно или даже ежедневно), имеют два больших недостатка: информация предоставляется «постфактум», когда принимать какие-либо управленческие решения уже поздно; информация представляет собой только определенные, а зачастую и просто обобщенные показатели.
Со временем управленческие задачи усложнились и стали требовать нестандартных аналитических срезов по данным различного уровня, повысились требования к стоимости и скорости выполнения типовых операций. Большее внимание стало уделяться и обеспечению прозрачности информации для органов исполнительной власти в тех случаях, когда это требуется для общества. Стало очевидно, что привычные подходы фрагмен-тированной информатизации различных уровней исполнительной власти устарели. На сегодняшний день необходим единый подход к информатизации региона, позволяющий стандартизировать решение типовых задач, выявлять лучшие практики во всех сферах экономической деятельности, перекладывать все больше задач с административного уровня на технологический [3].
Автоматизация бюджетного процесса позволит обеспечить мониторинг результативности и эффективности финансовой деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований, упорядочить процедуры управления в различных сферах финансово-хозяйственной деятельности указанных организаций и образований. Использование единых реестров, классификаторов и формуляров приведет к интеграции процессов управления по установленным регламентам обмена данными.
В данном случае создание централизованной системы подразумевает технологическое и техническое объединение всех автоматизированных информационных систем управления государственными и муниципальными финансами региона в единую комплексную систему, устанавливаемую в областном финансовом органе. Работать с ней смогут все участники бюджетного процесса муниципальных образований (поселений) в рамках их законодательно установленных полномочий. Использование единых технологий, единых справочников и реестров дает неоспоримое преимущество такому подходу.
Аналогичный принцип построения информационных систем уже давно занял доминирующее
положение в банках и крупных корпорациях, но до настоящего момента совсем не применялся в общественных финансах. Использование централизованной платформы дает пользователям целый ряд преимуществ. Прежде всего, возможность в режиме реального времени получать полную информацию об исполнении бюджетов регионального и местного уровней с любой степенью детализации, вплоть до первичных документов по каждому получателю бюджетных ассигнований. Финансовый орган получает инструменты для управления ликвидностью бюджета в рамках всего региона, в том числе за счет возможности непосредственного доступа к информации по предоставлению и расходованию трансфертов между бюджетами всех уровней. Платформа также дает возможность решить проблему организации межведомственного финансового электронного документооборота, включая в себя данные о государственных (муниципальных) закупках, информацию о конкурентной среде, ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг, а также сводную отчетность о достигнутых финансовыми органами и главными распорядителями бюджетных средств результатах и сведения о межбюджетных отношениях [3].
Также преимуществом единой платформы является возможность постоянного совершенствования методологических подходов с учетом практики всех уровней исполнительной власти области, включая методики расчета нормативов стоимости государственных и муниципальных услуг. Далее, вводится прозрачный принцип соревнования за наилучшие показатели по эффективности бюджетных расходов, существенно упрощается процедура формирования и повышается достоверность консолидированной отчетности по финансам области. Наконец, появляется реальный рычаг для оптимизации состава органов исполнительной власти в рамках сокращения численности государственных служащих на 20 % в течение трех лет, о чем было заявлено Президентом Российской Федерации.
Единая платформа управления государственными и муниципальными финансами в полной мере отвечает принципу, что выгода от использования инновации должна превышать затраты на ее внедрение, поскольку позволяет существенно снизить в масштабе региона прямые затраты на информатизацию бюджетных процессов [5].
На взгляд автора, практическое внедрение автоматизированных информационных систем в
бюджетный процесс включает в себя четыре этапа со следующими мероприятиями:
1) обследование и подготовка организационных нормативных документов. На данном этапе предполагается: разработать общую технологию внедрения, согласовать план выполнения работ и формирования рабочих групп; обследовать и анкетировать объекты автоматизации; разработать технологии централизованного администрирования; согласовать и утвердить техническое задание на реализацию процесса централизованного хранения, обработки данных и получения оперативной информации по исполнению бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований на территории региона;
2) подготовка объектов автоматизации и проведение групповых (централизованных) консультаций (организационный этап);
3) установка и настройка программного обеспечения, создание отдельных информационных пространств для бюджетов муниципалитетов, являющихся объектами автоматизации, проведение испытаний программного обеспечения (подготовительный этап);
4) проведение мониторинга использования системы в режиме практической работы, анализ результатов эксплуатации, проведение дополнительных консультаций, доработка временных регламентов работы с системой (период опытной эксплуатации).
Говоря об опыте субъектов Российской Федерации в вопросах внедрения единой платформы управления государственными и муниципальными финансами, необходимо заметить, что централизованное решение уже прошло апробацию и успешно используется в ряде российских регионов.
Пилотным субъектом Федерации стала Кабардино-Балкарская Республика. В рамках проекта создано единое информационное пространство для финансового органа, главных распорядителей бюджетных средств, подведомственных получателей бюджетных средств республики и всех муниципальных образований республики, автоматизированы процессы исполнения и планирования бюджета, процедуры управления государственным и муниципальным заказом. На основе примеров лучшей практики дальнейшее развитие анализируемая модель получила в Пермском крае, Республике Коми, Белгородской, Волгоградской и Амурской областях. Внедрение единой информационной
инфраструктуры позволило руководству регионов повысить эффективность механизмов государственного управления и контроля за расходованием бюджетных средств.
Немаловажно, что единая платформа управления финансами является базисом при построении архитектуры электронного правительства в регионе. Эффективность проектов и готовящиеся региональные планы совершенствования информационного общества и создания электронного правительства невозможны без обеспечения прозрачной и эффективной платформы управления экономикой региона.
Более того, положения Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Программы повышения эффективности бюджетных расходов диктуют необходимость перехода к программной структуре расходов (внедрение программно-целевого принципа), повышения качества государственных услуг и оптимизации расходов на их обеспечение, развития системы финансового контроля с четким выделением и разграничением форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля. Решение этих задач также требует использования новейших информационно-технологических средств.
В этой связи не менее актуальной видится более общая задача, которая заключается в выравнивании уровня информационного развития регионов. На ее приоритетность указывают и факты создания на федеральном уровне межведомственной рабочей группы по сокращению различий между субъектами РФ по уровню информационного развития и экспертно-консультативной группы Совета при Президенте РФ по развитию информационного общества [1].
На взгляд автора, выравнивание уровня информационного развития субъектов Федерации возможно при условии выявления и использования в работе примеров лучшей практики и методик в рамках всего региона. Для этого необходима абсолютная прозрачность всех процессов, касающихся общественных финансов в регионе на всех уровнях, начиная с администрации поселений, получателей и распорядителей бюджетных средств муниципального образования и заканчивая бюджетом субъекта Федерации. При этом, безусловно, не должны нарушаться или принудительно делегироваться полномочия различных уровней исполнительной власти. Оптимальное решение всех этих задач возможно только в случае построения единой платформы управления государственными и муниципальными финансами в масштабе региона.
Список литературы
1. Афанасьев М. П., Кривогов И. В. Модернизация государственных финансов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ. 2007.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 03.12.2011, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012).
3. Моносов А. Н. Единая платформа управления госфинансами - залог эффективности бюджетных расходов // Бюджет. 2010. № 8. С. 79-84.
4. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ.
5. Об утверждении Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 1275-р.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
