CC BY
39
Межбюджетные отношения
направления повышения качества межбюджетных отношений
л.в. давыдова,
доктор экономических наук, профессор кафедры «Финансы, денежное обращение, кредит и банк» орловского государственного технического университета
Главными задачами реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней
Разработка рекомендаций по решению проблемы правового регулирования бюджетно-налоговых и межбюджетных отношений в РФ имеет ряд качественных отличий от исследований и разработок и большинства других направлений экономической политики и экономических реформ.
В связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем и возможных путей к их решению.
Успешное развитие межбюджетных отношений в РФ будет зависеть от возможности проводить самостоятельную бюджетно-налоговую политику на уровне субъект РФ — муниципальное образование в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.
Для повышения роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий необходимо дальнейшее совершенствование основ местного самоуправления и межбюджетных отношений.
Правовые корректировки в бюджетном законодательстве РФ, на взгляд автора, должны
обеспечивать взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и его финансовой базой и решать следующие первоочередные вопросы:
• осуществление изменений, позволяющих проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику;
• четкое разграничение расходных и доходных полномочий местных бюджетов на основе законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти всех уровней;
• установление принципов разграничения доходных источников и их закрепление за бюджетами различных типов муниципальных образований;
• четкое определение механизма бюджетного регулирования бюджетов муниципальных образований;
• совершенствование налогового законодательства в целях оптимального распределения налоговых доходов за бюджетами муниципальных образований путем увеличения на постоянной основе числа налогов, закрепляемых за местными бюджетами.
В последние годы наблюдается процесс децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъектов РФ. Муниципальные образования создавались на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждались территориальные органы власти. За период 1994 — 2002 гг. общее число муниципальных образований в РФ сократилось с 25 до 12,6 тыс.
В результате децентрализации сложились следующие структуры территориальных органов власти:
• одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневое местное самоуправление, организованное по административно-территориальному принципу;
• двухуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневое местное самоуправление;
• одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и двухуровневая структура местного самоуправления.
Несмотря на однозначное требование федерального законодательства о недопустимости подчинения одного муниципального образования другому, на практике отношения подчиненности между муниципалитетами весьма широко распространены. Нечеткость законодательства способствовало появлению двухуровневых структур местных органов власти в РФ.
Совершенствуя бюджетное устройство, было предусмотрено разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, входящие в состав субъекта РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские администрации), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований.
Новое федеральное законодательство устанавливает формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
В результате субъекты РФ должны получить возможность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями различных уровней. При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены четкие принципы такого разграничения, сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Также необходимо отметить, что бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Широкая сфера расходов отнесена к области «совместного» финансирования, в результате чего не наблюдается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Кроме того, требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов не выполняются.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность.
Таким образом, предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, становится ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений. Одной из основных проблем для местных бюджетов является недостаточность их налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходных потребностей. На взгляд автора, для обеспечения достаточной степени автономии органов местного самоуправления необходимо закрепить отчисления от федеральных и региональных налогов на постоянной основе за местными бюджетами.
Необходимость создания предпосылок для реализации мер по переходу в долгосрочной перспективе к формированию доходов местных бюджетов в основном за счет налогов, которые закреплены на постоянной основе, позволяет сформулировать следующие ключевые требования к разграничению основных налоговых полномочий и доходных источников на уровне субъект РФ — муниципальное образование.
1. Стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающих заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала.
2. Налоговые доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.
3. Каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа муниципального образования) отчислений от федеральных и региональных налогов.
4. Единые пропорции «расщепления» налога на доходы физических лиц, налогов на совокупный доход должны устанавливаться по «веерной» схеме сбора налогов на основе принципа «две трети на нижнем уровне».
5. Законодательно закрепить доходы от местных налогов за местными бюджетами на постоянной основе.
6. Четко разграничить в бюджетно-налоговом законодательстве местные налоги в качестве источников доходов муниципальных районов и доходов бюджетов поселений, чтобы обеспечить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов и поселений иметь постоянные доходы от собственных местных налогов.
7. Разграничения полномочий по решению вопроса установления конкретных местных налогов, которые имеют право устанавливать представительные органы поселения и представительные органы муниципальных районов.
На взгляд автора, необходимо на постоянной основе закрепить не менее 10 % поступлений по налогу на прибыль предприятий за местными бюджетами. В условиях, когда провозглашенный Президентом РФ рост ВВП должен удвоиться, особое значение приобретает рост производства в машиностроении, легкой, пищевой и других отраслях обрабатывающей промышленности, всегда являющейся градоообразующей базой муниципальных образований. Рост заинтересованности местных властей в их развитии способствовал бы решению поставленной задачи.
Разграничение налоговых полномочий на уровне субъект РФ — муниципальное образование на постоянной основе должно происходить в бюджетном законодательстве. В целях повышения стабильности экономики всех муниципальных образований все регулирующие налоги должны закрепляться окончательно по всем уровням бюджета Бюджетным кодексом РФ, включая местный бюджет. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ целесообразно закрепить право региональных и
местных органов власти согласовывать дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов с последующим утверждением их в законах о бюджете соответствующего уровня. Перечень муниципальных образований, с которыми возможно производить согласование дополнительных нормативов по регулирующим налогам должен утверждаться постановлением законодательных органов власти субъектов РФ до начала согласования проектов бюджетов субъектов. Кроме того, региональными законами следует ограничить привлечение заемных средств муниципальными образованиями, вошедшими в вышеуказанный перечень.
Долю зачисления регулирующих налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в местные бюджеты можно рассматривать как коэффициент участия регионального бюджета в балансировании бюджетов муниципальных образований. Он может быть определен по общей формуле:
Ку=ДР„/ сдРм+дРрХ а)
где Ку — коэффициент участия регионального бюджета в балансировании местных;
ДРм — регулирующие доходы (или конкретный вид налога), поступившие во все местные бюджеты региона;
ДРр — регулирующие доходы (или конкретный вид налога), поступившие в региональный бюджет.
Коэффициент участия регионального бюджета в балансировании местных бюджетов — это фактически сложившиеся нормативы распределения регулирующих доходов, которые следует регулярно сопоставлять с нормативами, утвержденными законом субъекта РФ по тем же видам регулирующих доходов. Сводный коэффициент участия регионального бюджета, определенный с включением в расчет и закрепленных доходов, позволяет оценить фактическое распределение собственных доходов в бюджетной системе региона.
Отметим, что в законе субъекта РФ представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по установлению дополнительных нормативов отчислений со сроком действия до 3 лет в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов.
Особое направление в совершенствовании межбюджетных отношений занимает система распределения финансовой помощи. Финансовая помощь бюджетам других уровней должна быть
направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим, на взгляд автора, необходимо осуществить:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на социальную и рейтинговую;
2) в расчетах бюджетной обеспеченности не использовать отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших доходах. Для этого необходимо использовать объективную и прозрачную оценку относительных различий в расходных потребностях на душу населения или потребности бюджетных услуг и методы сравнения бюджетного потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;
3) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете, ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;
4) максимально возможно стабилизировать объем и принципы распределения финансовой помощи, позволяющие субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать объем финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающих стимулы для увеличения собственных доходов;
5) установить на федеральном уровне общие принципы и требования к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
6) упорядочить перечисление средств бюджетам других уровней в порядке взаимных расчетов.
Таким образом, на основании проведенного исследования и выявленных перспективных направлений развития и совершенствования межбюджетных отношений в РФ автор предлагает усовершенствованную схему межбюджетных отношений. Представленная схема межбюджетных отношений направлена прежде всего на минимизацию встречных финансовых потоков, что позволит избежать сложной схемы распределения финансовых ресурсов внутри бюджетной системы в целом и на региональном уровне в частности. Кроме того, такая система распределения предполагает сокращение количества нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения и их конкретизацию на каждом этапе формирования.
Кроме того, представленная схема межбюджетных отношений позволяет сформировать доходную базу бюджетов поселений.
Выделение четвертого уровня бюджетной системы, с возложенными на него бюджетными обязательствами (обеспечение деятельности коммунальных служб, учреждений культуры, дошкольного и внешкольного воспитания, а также обязанности
Региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований
МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ
г
БЮДЖЕТ ПОСЕЛЕНИЯ
Рис. 1. Схема финансовых потоков между бюджетами разных уровней
Таблица
Расчет расходов бюджета поселения1
ато Расходы бюджета, тыс. руб. Доходы бюджета тыс. руб. Величина дополнительных доходов, необходимых для обеспечения расходных полномочий, тыс. руб.
Корсаковский район 29 050 15 564 13 486
Поселение 2 158 127 2 031
по освещению улиц, снабжению топливом, уборке мусора, озеленению, содержанию местных дорог и мостов, жилого и нежилого фонда) вызывает необходимость определения доходных источников бюджетов поселений.
На сегодняшний день расходные потребности бюджетов поселений не обеспечены соответствующими доходами в связи с ограниченностью налогооблагаемой базы, поэтому проблема обеспечения расходных полномочий должна решаться за счет регулирования межбюджетных отношений.
По мнению автора, следует выстроить следующую схему регулирования бюджетных потоков:
УОМР = 0,35 х СНИх УИ + 0,35 х СНЗ х УЗ, (2)
где VОМР — объем общемуниципальных расходов для выполнения общемуниципальных функций;
СНИ, СНЗ — ставка налога на имущество физических лиц и ставка земельного налога соответственно;
"УИ, VЗ — объем имущества и земельных угодий муниципального образования.
Для бюджетов поселений объем расходов определяется по следующей формуле:
УРП = 0,65 х СНИ х УИП + 0,65 х СНЗ х УЗП + Тр (3)
где ТР — трансферты из муниципального бюджета.
Расходы бюджета должны обеспечиваться собственными доходами. В случае возникновения дефицита собственных доходов, необходимо привлечь дополнительные средства путем перераспределения доходов вышестоящих бюджетов.
Р = СД + Д ДД, (4)
где Р — расходы поселковых бюджетов;
СД — собственные доходы бюджетов;
Д ДД — величина дополнительных доходов, необходимых для обеспечения расходных полномочий.
Учитывая то, что обеспеченность расходов собственными доходами для поселений будет различаться (в зависимости от наличия собственной
1 Данные для расчета предоставлены Управлением экономики и финансов Орловской области.
2 Отсутствие сведений о налогооблагаемой базе и ставках предполагает в качестве основы использование действующей схемы.
ресурсной базы, фактического имущества, земельных угодий, природно-климатических условий) предлагаем использовать следующую схему2:
Д ДД = 1/4НЗ+1/4НИ+1/4РН +1/4ФН, (5) если: Д ДД< 25 %, то Д ДД = 1/4НЗ; если: 25 % < Д ДД < 50 %, то Д ДД = 1/4НЗ + + 1/4НЗ;
если: 50 % < Д ДД< 75 %, то Д ДД = 1/4НЗ + + 1/4НИ+ 1/4РН;
если: Д ДД> 75 %, то Д ДД = 1/4НЗ+1/4НИ + + 1/4РН+1/ФН,
где НЗ — земельный налог; НИ — налог на имущество физических лиц; РН — региональный налог; ФН — федеральный налог. Выбор налогов для распределения между уровнями бюджетной системы определен следующими критериями:
1) существуют всего два налога (на имущество физических лиц, земельный), закрепленные на постоянной основе за местными бюджетами,
2) региональные и федеральные налоги являются приоритетными и наиболее стабильными для соответствующих бюджетов.
Нормативы распределения налогов из вышестоящих бюджетов в нижестоящие соответствуют принципам оптимального налогообложения.
Представленный механизм перераспределения налоговых нормативов в целом позволит оптимизировать распределительные процессы между бюджетами различных уровней.
На основании предложенной схемы осуществим расчет объема расходов бюджета поселения Корсаковского района Орловской области.
На взгляд автора, предложенные меры и механизмы по совершенствованию межбюджетных отношений позволят установить стабильные и долговременные принципы формирования межбюджетных отношений, улучшить экономическое положение регионов и муниципальных образований, а также создать условия для их устойчивого социально-экономического развития на долговременную перспективу.
