CC BY
123
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 336.02(05(470+571))
В.В. Понкратов
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПОСТКРИЗИСНЫЙ ПЕРИОД
Анализируются роль налоговой политики в преодолении последствий финансово-экономического кризиса и стимулировании модернизации экономики России, а также предпринятые антикризисные меры налогового характера. Дана оценка снижения уровня налоговой нагрузки и уровня налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации. Предложены меры по совершенствованию основных налогов и отдельных элементов налоговой системы, в частности налога на прибыль, НДС, НДФЛ, НДПИ и т.д.
Ключевые слова: налоговая политика, антикризисные меры, совершенствование налоговой системы, НДС, налог на прибыль.
Необходимо отметить, что налоговая система в первую очередь является инструментом мобилизации доходов в бюджеты всех уровней. Мировой финансово-экономический кризис на национальную российскую экономику выявил ряд проблем в налоговой системе Российской Федерации. Особенность современного мирового экономического кризиса - одновременное развитие финансового и экономического кризисов, негативные последствия которых взаимно усиливают кризисные тенденции и во многом обусловливают усугубление друг друга.
В связи с этим возрастает роль национальной налоговой системы в межстрановой конкуренции за инвестиционные ресурсы. От того, насколько реализует конкурентные преимущества налоговая система России, зависит стабильность ее экономического развития. Такие преимущества могут быть реализованы только посредством точного выбора налоговых инструментов и научно-обоснованной методики мониторинга их эффективности. Российская налоговая система должна учитывать национальную специфику экономики страны, способствовать достижению целей социальноэкономического развития. В настоящее время налоговая система имеет выраженную фискальную направленность, не учитывает налоговый потенциал регионов [1].
Одним из существенных последствий кризисных явлений в российской экономике является уменьшение налогооблагаемой базы по основным налогам, что привело к сокращению налоговых поступлений государству (особенно заметно по НДС, налогу на прибыль, НДПИ). Сократился объем валютной выручки. В настоящее время наблюдается некоторое оживление мировой экономики. Растут цены на сырьевые товары, что стимулирует рост доходов российских нефтегазовых компаний и соответственно запускает мультипликативный механизм в смежных отраслях промышленности. Но эксперты расходятся в оценках продолжительности данных тенденций. Многие предрекают российской экономике вторую волну кризиса и дальнейший спад.
Традиционно применяемые странами подходы к использованию налоговых инструментов в условиях кризиса потребовали корректировки, что выражается в пересмотре интернациональных налоговых концепций и институтов. Особое значение приобрели международные соглашения об избежании двойного налогообложения, о введении специальных режимов налогообложения доходов, полученных по международным сделкам, а также в странах, на территориях, входящих в списки «налоговых убежищ», обмен налоговозначимой информацией.
Общая стоимость антикризисных мер российской налоговой политики оценивается на уровне 900 - 1000 млрд. руб. (2,3 - 2,5 % ВВП), мер бюджетной политики (без размещения средств суверенных фондов) - в 1145 млрд. руб. (2,9% ВВП). Таким образом, суммарный объем антикризисных мер составляет 2045 - 2145 млрд. руб. (5,2 - 5,4% ВВП).
За 11 месяцев 2011 г. в консолидированный бюджет Российской Федерации поступили налоговые доходы в объеме 8788,1 млрд. руб., что на 26,9% больше аналогичного периода 2010 г. Основная масса налоговых доходов консолидированного бюджета обеспечена поступлениями налога на прибыль организаций (24%), налога на доходы физических лиц (19%), НДС (18%), налога на добычу полезных ископаемых (21%), акцизов (6%) и имущественных налогов (8%). Налога на добычу полезных ископаемых за 11 месяцев 2011 г. поступило в федеральный бюджет 1857,4 млрд. руб., в том числе на добычу нефти - 1679,1 млрд. руб., газа горючего природного - 123,6 млрд. руб., газового конденсата - 5,5 млрд. руб. Поступления по НДПИ возросли на 45,9% по сравнению с аналогичным периодом
2010 г., что обусловлено благоприятной ценовой конъюнктурой на мировых рынках сырья (в первую очередь ростом цены на нефть: с 76,0 долл./баррель в декабре 2009 г. - октябре 2010 г. до 107,8 долл./баррель в декабре 2010 г. - октябре 2011 г., или на 41,8%) и лишь в малой степени ростом объемов добычи нефти.
Анализ положения дел с изменением уровня налогообложения в зарубежных странах за последние годы позволяет выявить некоторые общие тенденции в этом процессе. Общим трендом в рассматриваемых странах явилось снижение налоговой нагрузки с одновременным усилением налогового администрирования и введением мер по борьбе с уходом от налогов, в частности с использованием низконалоговых юрисдикций. Следует отметить возрастание бюджетного дефицита, что означает сокращение бюджетных расходов или увеличение налоговой нагрузки в последующие годы.
Предпринятые меры не являются фундаментальными и не ведут к структурным изменениям налоговой системы или внедрению решений, не использовавшихся ранее, поскольку было бы крайне затруднительно спрогнозировать реакцию бизнеса на такие структурные изменения на фоне экономического кризиса. Более того, это повлекло бы необходимость увеличения издержек, связанных с адаптацией налогоплательщиков к новой налоговой системе, привлечением юридических и налоговых консультантов, внедрением новых автоматизированных решений, что явно не способствовало бы экономическому росту [2].
Меры, принятые государствами в рамках антикризисных программ, преимущественно сведены к незначительному снижению корпоративных налогов (ставки стремятся к 20%), дополнительному стимулированию производственной, инвестиционной и инновационной деятельности посредством предоставления различного рода налоговых льгот. Ряд стран ограничили отнесение на расходы затрат, связанных с компенсациями топ-менеджерам путем снижения установленного до этого лимита на вычет соответствующих затрат в отношении руководителя и ряда наиболее высокооплачиваемых работников в публичных компаниях. Налогообложение физических лиц скорректировано преимущественно посредством незначительного снижения ставок подоходных налогов либо посредством предоставления дополнительных социальных вычетов.
Проанализируем антикризисные изменения российского налогового законодательства. Основной «антикризисный» законодательный акт в налоговой сфере - Федеральный закон от 26 ноября 2008 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в часть первую, часть вторую НК РФ и отдельные законодательные акты РФ», который внес существенные поправки в части первую и вторую НК РФ. В условиях экономического кризиса Правительство РФ сочло необходимым снизить налоговую нагрузку, усилить стимулирующую роль налоговой системы и тем самым поддержать деловую активность в реальном секторе экономики и потребительскую уверенность граждан. Приняты следующие решения: снижена с 24% до 20% ставка налога на прибыль; изменен порядок уплаты НДС (с поквартального на помесячный), а также налога на прибыль (с фактической, а не расчетной прибыли); амортизационная премия по отдельным группам основных средств увеличена с 10% до 30%; оптимизирован порядок начисления НДС по авансовым платежам; облегчены правила погашения налоговой задолженности; субъектам Федерации предоставлено право устанавливать ставку налога для упрощенной системы налогообложения в диапазоне от 5% до 15% в зависимости от вида деятельности; в целях компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов от принятых решений по снижению налогов (в объеме примерно 100 млрд. руб.) им передано 0,5 процентных пункта налога на прибыль и 100% акцизов на ГСМ.
Для поддержания достигнутого уровня добычи нефти нефтедобывающим компаниям были предоставлены следующие льготы: с 9 до 15 долларов за баррель повышен необлагаемый минимум при расчете ставки НДПИ. Введены налоговые каникулы при разработке месторождений континентального шельфа, Ненецкого автономного округа, полуострова Ямал, Восточной Сибири; до 1 месяца сокращен период мониторинга при определении ставки вывозной таможенной пошлины на нефть; нефтяная отрасль также смогла использовать механизмы ускоренной амортизации; размер вывозной таможенной пошлины на нефть единовременно был снижен с 496 до 192 долларов за тонну [3].
Совокупность налоговых мер, входящих в «антикризисный» пакет правительства, включает множество разнородных по направленности, срокам действия и силе влияния инструментов. Они не составляет единую и взаимосогласованную систему. Значительная часть мер планировалась еще до кризиса. Основная положительная составляющая налоговых новаций - совершенствование механизмов начисления налогов и их администрирования [4].
Следует отметить, что не все вышеперечисленные меры являются действенными. Например, снижение ставки по налогу на прибыль в условиях убыточности деятельности большинства российских предприятий не может оказать стимулирующего воздействия. Гораздо значимее для стимулирования производства и инвестиционных процессов было бы снижение оборотных налогов.
Необходимо отметить и решения, вступающие в противоречие с программой антикризисных мероприятий. Например, замена с 2010 г. единого социального налога взносами на социальное, пенсионное и медицинское страхование, то есть произошел возврат от ЕСН к действовавшей ранее модели уплаты взносов во внебюджетные фонды с одновременным повышением ставки налога с 26% до 34%. Это приведет к росту издержек налогоплательщиков по уплате данных взносов и увеличению числа контрольных мероприятий, фактически ту же базу, что используется для исчисления НДФЛ, будут, помимо специалистов налоговых органов, контролировать специалисты внебюджетных фондов, для чего потребуется создание порядка 10 тыс. рабочих мест.
Аналитическая служба PG&P провела исследование эффективности новых правил налогообложения и выяснила, какие новации в области налогообложения и налогового контроля хотели бы видеть налогоплательщики. Более 66% крупнейших компаний России проголосовали за усиление ответственности налоговых органов за свои действия. Вторым наиболее желательным изменением в налоговом законодательстве представители бизнеса назвали введение упрощенного порядка возмещения НДС (60%). Третьим изменением, ожидаемым бизнесом, назван отказ от замены ЕСН «страховыми взносами» - 45%.
Необходимо осознавать, что для создания предпосылок развития российской экономики и изменения ее структуры недостаточно «пожарных» антикризисных мер, нужна существенная модернизация налоговой системы [1]. В качестве приоритетов налоговой политики Российской Федерации до 2020 г. целесообразно принять следующие положения: содействие структурной перестройке экономики России, перехода ее на инновационный путь развития, внедрение новых достижений науки и техники; содействие устойчивому развитию экономики Российской Федерации, ее субъектов, приоритетных отраслей и видов деятельности; повышение качества жизни населения Российской Федерации, обеспечение соблюдения гражданских прав и свобод; снижение налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты.
Приведу предложения по конкретным налогам и сборам, имеющие своей целью создание условий для преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса и обеспечения развития экономики Российской Федерации.
1. С точки зрения стимулирования развития экономики НДС является оптимальным налогом, снижение которого в самое ближайшее время могло бы высвободить необходимые средства для инвестиций, так как плательщиками НДС являются практически все предприятия, в том числе и те, которые не имеют прибыли. Известно, что основная доля поступлений НДС приходит от промышленности, где нехватка инвестиционных ресурсов ощущается особенно остро. Снижение НДС особенно благотворно скажется на высокотехнологичных отраслях, интенсивно использующих интеллектуальный труд, что создаст предпосылки для их ускоренного развития. Кроме того, у инвесторов появится возможность реализации тех инвестиционных проектов, которые до этого откладывались ввиду заградительного эффекта высокой ставки НДС. Особенно важно подчеркнуть, что текущий уровень собираемости НДС предполагает существенный потенциал для его роста. Консервативные сценарии увеличения собираемости НДС предполагают полную компенсацию прямых потерь от этого налога уже через 5-7 лет. Это является важным отличием снижения НДС от других налоговых инициатив, например, по снижению налога на прибыль. Необходимо снизить ставку НДС (до 12 - 14%) и тщательнейшим образом рассмотреть вопрос о замене его налогом с оборота (налогом с продаж). Страны Евросоюза в качестве антикризисной меры снижали в 2009 г. ставку НДС в среднем на 2,5%. Расчеты показывают, что уровень нагрузки по НДС, действующий порядок возмещения этого налога из бюджета, существенно сокращает возможности развития производства, инновационных преобразований, так как существенная часть возникающей добавленной стоимости изымается у производителя. В методологическом плане целесообразно рассмотреть возможность перехода от зачетного метода исчисления НДС к методу сложения. При использовании метода сложения, подлежащая уплате сумма налога на добавленную стоимость, исчисляется предприятием путем сложения компонентов прибавочной стоимости (заработной платы, начислений на нее, арендной платы, процентов и чистой прибыли) и умножения полученной суммы на налоговую ставку. Кроме того, исчисление НДС методом сложе-
ния позволит повысить эффективность администрирования данного налога с одновременным сокращением отчетности.
2. Следует отметить, что введенные вместо ЕСН страховые взносы являются одними из самых существенных по доле в общей налоговой нагрузке малых научно-исследовательских и инновационных компаний. Это связано с высокой долей затрат на оплату труда в данной сфере деятельности. Поэтому целесообразно предусмотреть налоговые льготы по страховым взносам для данной категории налогоплательщиков. Напомню, что с 1 января 2010 г. был осуществлен переход на страховые взносы и объединены страховая и базовая части пенсий. С 1 января 2011 г. применяются следующие тарифы страховых взносов: Пенсионный фонд Российской Федерации - 26%; Фонд социального страхования Российской Федерации - 2,9%; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 2,1%; территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 3%. С сумм выплат и иных вознаграждений в пользу физического лица, превышающих 415 000 руб. нарастающим итогом с начала расчетного периода, страховые взносы не взимаются. Указанные новации ведут к росту издержек налогоплательщиков по уплате данных взносов и увеличению числа контрольных мероприятий.
3. Необходимо отказаться от существующей в настоящее время привязки к мировым ценам на нефть. С учетом необходимости проведения исследований, макроэкономических и отраслевых расчетов, а также подготовки и принятия изменений в нормативно-правовые акты, сделать это возможно не ранее 2013 г. Возможные варианты полного либо частичного отказа от корректировки базовой ставки НДПИ в зависимости от мировых цен на нефть:
1) привязка ценового коэффициента в расчете ставки НДПИ к внутрироссийским ценовым индикаторам. Основным источником информации может стать созданная в конце 2007 г. российская нефтяная биржа;
2) изменение порядка применения коэффициента, характеризующего динамики мировых цен на нефть (Кц). Экономически целесообразно применять Кц к базовой ставке НДПИ только по экспортируемому углеводородному сырью. С точки зрения администрирования несложно отследить направление товарных потоков по добытой нефти, так как транспортная инфраструктура принадлежит государственной компании «Транснефть». Потребуется вменение в обязанность компании-недропользователю подавать соответствующие сведения, необходимые для обоснования применения ставки НДПИ без увеличения на Кц. Для этого необходимо включить соответствующие строки в информационную и расчетную части декларации по НДПИ. В дальнейшем эти сведению целесообразно сверять с данными центрального производственно-диспетчерского управления «Транснефти»;
3) полный отказ от применения ценового коэффициента при определении ставки НДПИ при добыче нефти. В этом случае следует несколько повысить базовую ставку НДПИ и перенести основной фискальный эффект на механизм вывозной таможенной пошлины на нефть и продукты ее переработки.
На мой взгляд, наиболее предпочтительным является третий вариант, хотя он может стать невыгоден для отрасли при резком снижении цены на нефти и потребует оперативных действий со стороны правительства и законодателей. Последние месяцы коэффициент, учитывающий изменение мировых цен на нефть находится в интервале 7,5 - 9,2. НДПИ за январь 2011 г. составил 3821,8 руб./т. Текущей экономической ситуации соответствует ставка НДПИ в интервале 1800 - 2300 руб. за тонну добытой нефти. В качестве базового сценария развития системы налогообложения добычи нефти целесообразно продолжить дифференциацию НДПИ по нефти, основываясь на базовых критериях. Необходимо расширить льготы в отношении добычи трудноизвлекаемых запасов нефти [5].
4. Необходимо упростить процедуру предоставления инвестиционных налоговых кредитов. ИНК представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии соответствующих оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Первостепенным значением данного вида кредитования является стимулирование деятельности предприятий наукоемких отраслей. ИНК может являться весьма эффективным средством стимулирования расширения и обновления основных фондов, финансирования перспективных научных программ и инновационной деятельности. Однако на настоящий момент количество организаций, реализовавших свое право на получение инвестиционного налогового кредита, крайне мало. Причиной этого является излишне сложная административная процедура его получения и необходимость разъяснения многих положений законодательства. В качестве возможных
предложений по совершенствованию подходов к предоставлению инвестиционного налогового кредита следует отметить, в частности, следующие: увеличить срок предоставления ИНК, поскольку установленного срока часто может быть недостаточно для реализации отдельных инвестиционных проектов; ограничить максимальную ставку процентов, начисляемых на сумму кредита по региональным и местным налогам (по аналогии с федеральными - максимум % ставки рефинансирования ЦБ РФ); при разработке проекта бюджета закладывать в него суммы предоставляемых кредитов, достаточные для стимулирования инвестиционной активности.
5. Следует рассмотреть возможность введения одной из следующих мер налогового стимулирования развития наукоемких и высокотехнологичных отраслей промышленности: освобождение до 50% прибыли компаний от налога на прибыль - при направлении этих средств на инвестиции в научно-исследовательские разработки и перерабатывающие производства, а также инвестиции в мероприятия по повышению эффективности использования сырья и энергии, повышению экологичности продукции и финансирование природоохранных мероприятий; либо налоговые каникулы на срок от 3 до 5 лет (50% от налогооблагаемой прибыли) для вновь создаваемых научно-исследовательских и перерабатывающих компаний, а также независимых инвесторов при обеспечении инвестирования высвобожденных средств в финансирование выпуска новой продукции и модернизации перерабатывающих мощностей.
6. Для целей начисления амортизации следует пересмотреть срок полезного использования некоторых видов технологического оборудования, используемого в научно-исследовательской деятельности и в промышленности. В настоящее время производственное оборудование отнесено преимущественно к шестой и пятой амортизационным группам (срок полезного использования 10 - 15 лет и 7 -10 лет соответственно). Целесообразно переместить производственное оборудование в пятую и четвертую амортизационные группы (срок полезного использования 7 - 10 лет и 5 - 7 лет соответственно) в зависимости от вида оборудования. Необходимо сократить сроки полезного использования трубопроводного транспорта (в настоящее время от 15 - 20 лет) до 10 лет, что соответствует общепринятой международной практике. Также необходимо определить перечень оборудования, используемого в агрессивной среде. Данные мероприятия позволят компаниям быстрее формировать амортизационный фонд и проводить реновацию технологического оборудования, что является важным фактором повышения качества выпускаемой продукции и ее конкурентоспособности. Данные изменения также положительно скажутся на экологии и повлекут мультипликативный эффект по металлургии и машиностроению .
7. Необходимо стимулирование расширения участия российских инвесторов на рынке ценных бумаг. В условиях дефицита инвестиций и высоких рисков на рынке ценных бумаг создание сильных налоговых стимулов, в значительной мере компенсирующих указанные риски, является одним из наиболее сильных инструментов побуждения населения к вложению накопленных валютных и рублевых сбережений в акции и облигации российских предприятий [6]. Следует отметить, что в российской практике не применяются какие-либо меры налогового стимулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг к расширению сотрудничества с мелкими инвесторами - физическими лицами. Существующий режим налогообложения деятельности участников финансового рынка не является конкурентоспособным по сравнению с режимом налогообложения кредитных организаций. Поэтому в случае одинаковой нормы доходности банковских продуктов и инструментов финансового рынка последние находятся в проигрышном положении ввиду отсутствия налоговых льгот. Необходимо обеспечить равенство в условиях налогообложения для традиционных банковских продуктов и для ценных бумаг и соответственно равенство в инвестиционной привлекательности этих продуктов. Также целесообразно введение целевых налоговых льгот, направленных на поощрение долгосрочных инвестиций в акции, неспекулятивных прямых инвестиций, вывода акций на организованные рынки, спроса на акции, специальных личных и институциональных инвестиционных планов. Существование налоговой льготы по доходам населения от инвестиций в ценные бумаги положительно влияет на уровень устойчивости национального финансового рынка к кризисным явлениям на мировом финансовом рынке.
8. Следует отметить, что существенными антикризисными возможностями обладает налог на доходы физических лиц. Это основной налог для большинства граждан России и модификация его элементов способна оказать положительное воздействие на уровень жизни населения страны в условиях кризиса. Необходимо установить на федеральном уровне порядок зачисления платежей по нало-
гу на доходы физических лиц в бюджеты субъектов РФ по месту проживания налогоплательщиков, а не по месту их трудовой деятельности. Это позволит эффективнее реализовывать социальные программы, строить объекты социальной инфраструктуры и в конечном итоге качественно повысить уровень жизни граждан, так как основные социальные блага (здравоохранение, образование и пр.) человек потребляет в месте своего проживания. Крайне необходимо (при современном уровне инфляции) пересмотреть систему и сумму социальных налоговых вычетов на обучение в образовательных учреждениях и лечение в медицинских учреждениях и, главное, порядок их предоставления (возмещения). Необходимо увеличить размеры вычетов до значений реального прожиточного минимума. Следует перейти от предоставления социальных и имущественных вычетов по декларации к вычетам у источника. Возможные выпадающие доходы необходимо компенсировать прогрессивным налогообложением сверхдоходов. Целесообразно рассмотреть введение прогрессии по НДФЛ, максимально отвечающей принципам вертикальной справедливости и имеющей четкое экономическое обоснование. Учитывая внимание государства к социальным, в том числе демографическим вопросам, следует рассмотреть возможность ввести налогообложение доходов по принципу - налогоплательщик-семья. Необходимо ввести льготы по НДФЛ для семей, имеющих двух и более детей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Павлова Л.П., Понкратов В.В. Отдельные аспекты совершенствования налоговой политики // Финансы. 2010. №4.
2. Налоговая политика и пути выхода из кризиса / авт. кол.; науч. рук. В.Б. Исаков, Д.Г. Черник, И.И. Кучеров. М.: Изд-во Торгово-промышленной палаты РФ, 2009.
3. Федеральный закон от 26.11.2008 № 224-ФЗ «О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год. Протокол заседания Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 42.
5. Понкратов В.В. Совершенствование налогообложения добычи нефти в Российской Федерации // Вестн. ИжГТУ. 2010. №4.
6. Миркин Я.М. Налоговое стимулирование инвестиций в ценные бумаги // Рынок ценных бумаг. 2000. №12.
Поступила в редакцию 16.02.12
V. V. Ponkratov
Tax policy of the Russian Federation during the postcrisis period
The article is devoted to the analysis of a role of a tax policy in overcoming of consequences of financial and economic crisis and stimulation of modernization of economy of Russia. The author has analyzed the taken anti-recessionary measures of tax character and has given the estimation of decrease in level of tax loading and level of tax revenues into budgetary system of the Russian Federation. The measures on perfection of the basic taxes and separate elements of tax system, in particular the profit tax, the VAT, personal profit tax, mineral resource recovery tax etc., have been offered.
Keywords: tax policy, anti-recessionary measures, perfection of tax system, VAT, profit tax.
Понкратов Вадим Витальевич, кандидат экономических наук, зам. директора Центра налоговой политики Института финансовоэкономических исследований ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
125993, Россия, г. Москва, Ленинградский просп., 49-55
Ponkratov V.V., candidate of economics, deputy director
Financial University under the Government of the Russian Federation
125993, Russia, Moscow, Leningradsky prosp., 49-55
