CC BY
526
Удк 336.02
налоговая политика как сфера обеспечения ресурсами государственной финансовой политики
А. Ш. КУЗУЛГУРТОВА, аспирант кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
Статья посвящена вопросам исследования налоговой политики. Проводится анализ научных взглядов на проблему определения сущности налоговой политики, исследуется процесс реализации налоговой политики в Российской Федерации. Особое внимание уделено стратегическим направлениям налоговой политики, а также вопросам использования инструментов налоговой политики в регулировании экономического развития страны. Автором предложено уточненное определение налоговой политики, а также определено место государственного контроля за налоговыми правонарушениями в механизме налоговой политики Российской Федерации.
Ключевые слова: налоговая политика, налоговое администрирование, налоговый контроль, стратегия, тактика.
Введение
Реализация государственной финансовой политики предполагает решение различных стратегически важных вопросов, кардинально отличающихся по своей природе и направленности. К кругу таких вопросов, в частности, относятся: определение источников аккумуляции финансовых ресурсов, направлений использования фондов денежных средств, проведение политики ценообразования и валютного регулирования, осуществление протекционистских мероприятий, таможенно-тарифной политики и т. д. В связи с этим в целях более эффективной реализации поставленных государством целей и задач в рамках финансовой политики выделяют ряд направлений, соответствующих основным видам управленческой деятельности государства в области финансовых отношений. Круг данных направлений законодательно не закреплен, в связи с чем в научной среде не
сформировалось единого мнения о составе направлений финансовой политики. Так, В. В. Глущенко, В. Н. Чехунов выделяют следующие направления финансовой политики: налоговая политика, бюджетно-финансовая политика и денежно-кредитная политика [3]. Экономисты А. М. Бабич, Л. Н. Павлова считают, что в состав финансовой политики входят бюджетная, налоговая, кредитная, ценовая и таможенная политики [1]. Экономисты М. В. Васильева, Н. А. Малий, Л. В. Перекрёстова выделяют следующие направления финансовой политики: денежно-кредитная политика, инвестиционная политика, бюджетная политика, налоговая политика [13]. Как можно заметить, несмотря на различное количественное содержание направлений государственной финансовой политики, все исследователи сходятся во мнении, что обязательной составляющей таких направлений должна быть налоговая политика.
В системе управления финансовыми отношениями налоговая политика обеспечивает государство поступлением финансовых ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей и задач, а также для реализации функций государственных органов, в том числе при осуществлении мероприятий в рамках других направлений финансовой политики. В связи с этим налоговая политика является важнейшим направлением финансовой политики государства.
научные подходы к определению сущности налоговой политики
Несмотря на значимость и особую роль налоговой политики, законодательно данное определение не закреплено. В научных кругах существуют
различные точки зрения, касающиеся определения сущности налоговой политики.
Часть исследователей, давая определение налоговой политики, подчеркивают лишь одну ее сторону — фискальный характер. Так, например, Т. Ф. Юткина определяет налоговую политику как «совокупность управленческих решений в области налогового планирования, регулирования и контроля, принимаемых высшим руководством страны» [15]. Экономист И. И. Кучеров понимает налоговую политику как «совокупность осуществляемых государством мероприятий, направленных на обеспечение своевременной и полной уплаты налогов и сборов в объемах, позволяющих доставить ему необходимое финансирование» [4]. Автор считает подобный подход не совсем оправданным, поскольку налоговая политика — явление многостороннее, сочетающее в себе две из трех функций налогов — фискальную (распределительную) и регулирующую (с ее стимулирующей и сдерживающей подфункциями). Фискально-распределительная функция выражается в уровне налогового бремени экономики. Регулирующая функция проявляется через механизм налоговых льгот и освобождений, специальных налоговых режимов, призванных способствовать предпринимательской и трудовой активности граждан, инновационной и инвестиционной активности хозяйствующих субъектов.
Автор считает, что налоговая политика является важнейшим финансовым рычагом государственного регулирования экономики. Помимо чисто фискальной функции налоговая политика служит механизмом экономического воздействия на общественное производство, его структуру и динамику, размещение, ускорение научно-технического прогресса. Посредством налогов и сборов можно стимулировать или, наоборот, ограничивать деловую активность, а следовательно, развитие тех или иных отраслей предпринимательской деятельности; создавать предпосылки для снижения издержек производства.
В связи с этим, выделение только фискальной функции налоговой политики, аккумулирующей финансовые ресурсы, показывает односторонний подход к определению ее сущности.
Автор полагает, что более правильным будет рассмотрение двустороннего характера налоговой политики. С одной стороны, налоговая политика обеспечивает аккумуляцию денежных средств в бюджет и внебюджетные фонды посредством взимания государством налогов и сборов, а с другой — налоговая политика выступает важным финансо-
вым рычагом, оказывающим воздействие на процесс воспроизводства и распределения, стимулируя или сдерживая развитие тех или иных отраслей экономики. В связи с этим, на взгляд автора, давая определение налоговой политики необходимо учитывать обе указанные особенности.
В научной среде существует ряд определений налоговой политики, подчеркивающих ее многосторонний характер и сущность. Так, Д. Г. Черник рассматривает налоговую политику как «одно из основных направлений воздействия финансово-бюджетного механизма на процесс расширенного воспроизводства» [14]. Экономист В. Г. Пансков полагает, что налоговая политика представляет собой «совокупность экономических, социальных, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов» [9].
На взгляд автора, определение налоговой политики, предложенное Д. Г. Черником, раскрывает данное понятие в широком смысле, не конкретизируя отличительных черт налоговой политики, позволяющих отграничить ее от других направлений финансовой политики. Автор считает, что, давая определение какой-либо дефиниции, необходимо указать ее характерные черты, позволяющие отделить одно явление от другого.
Определение, предложенное В. Г. Пансковым, наиболее точно отражает сущность налоговой политики. По мнению автора, небольшие уточнения данного определения, касающиеся характеристики мер, используемых государством при реализации налоговой политики, а также определения ее целей позволят получить наиболее точную дефиницию рассматриваемого явления. Автор считает, что меры, используемые государством, всегда носят нормативно-правовой характер, так как они находят свое отражение в законах и подзаконных актах. Поскольку данные меры осуществляются в рамках финансовых отношений, то их неотъемлемой чертой является их финансово-правовой характер. Кроме того, все меры имеют свою цель — социальную, политическую и т. д., что позволяет определить характер используемых государством финансово-правовых мероприятий налоговой политики, различающихся в первую очередь областью их применения и поставленными целями.
Необходимо уточнить, что налоговая политика — это совокупность проводимых уполномочен-
60
финансы и кредит
ными государственными органами финансово-правовых мероприятий стратегического и тактического характера, предусматривающих аккумуляцию денежных средств в бюджетную систему, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований, а также косвенное финансирование в целях регулирования развития различных отраслей экономики. Схематично сущность налоговой политики представлена на рис. 1.
Рассматривая сфор-м ул и р о в а н н о е а в т о р о м определение, необходимо подчеркнуть, что данное направление финансовой политики отражает не только фискальную сущность, но и социально-экономический характер налоговой политики, а также ее внутреннюю структуру, включающую долгосрочные меры стратегического характера и оперативно-тактические (относительно краткосрочные) мероприятия.
реализация налоговой политики в российской Федерации
В Российской Федерации налоговая политика осуществляется Министерством финансов РФ, а также его подведомственным учреждением — Федеральной налоговой службой. Комплекс мероприятий по реализации налоговой политики определяется исходя из тех стратегических ориентиров, которые были поставлены Правительством РФ на долгосрочную перспективу. Согласно бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. направления налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости обеспечения принципов нейтральности и справедливости налоговой системы, а также поддержания такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, отвечает потребностям правительства в доходах для предоставления важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него функций [10].
Источник: разработка автора.
рис. 1. Сущность налоговой политики государства
Реализация обозначенных принципов налоговой политики в краткосрочной перспективе обеспечивается Правительством РФ через основные направления налоговой и финансовой политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу, озвучиваемые главой российского государства в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ.
Впервые документ, определяющий концептуальные подходы к формированию налоговой политики в стране на трехгодичный плановый период, был разработан Минфином России в 2007 г. Несмотря на ненормативный характер данного документа, он является основанием для внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, которые разрабатываются в соответствии с предусмотренными в нем положениями. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнози-руемости налоговой политики государства.
Особое значение основных направлений налоговой политики заключается в определении среднесрочных ориентиров в налоговой сфере, исходя из запланированных стратегических целей и задач, что приводит к повышению стабильности и определенности условий ведения экономической деятельности на территории России, а также защищает экономику от принятия необдуманных решений в области реформирования налогообложения.
Цели налоговой политики государства
Цели налоговой политики Плановый период
Создание эффективной, сбалансированной налоговой и бюджетной системы. Отказ от необоснованных мер в области увеличения налогового бремени 2008-2010 гг.
Создание эффективной налоговой системы. Сохранение сложившегося к настоящему моменту времени налогового бремени 2010-2012 гг.
Создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе 2011-2013 гг.
Источник', разработка автора.
Основные приоритеты Правительства РФ в области налоговой политики на протяжении нескольких лет остаются в большей части неизменными и ориентированными на создание эффективной, сбалансированной налоговой и бюджетной системы. Цели налоговой политики государства, обозначенные Правительством РФ в основных направлениях налоговой политики, представлены в таблице.
Таким образом, цели налоговой политики государства на протяжении нескольких лет остаются в большей части неизменными и ориентированными на соответствие долгосрочной стратегии Правительства РФ. Подобная последовательность Правительства РФ обеспечивает стабильность налоговой системы и укрепление авторитета на-
Снижение издержек налогоплательщиков по исполнению
налогового законодательства
Налоговое администрирование
Улучшение качества работы налоговых органов
Источник, разработка автора.
рис. 2. Направления совершенствования налогового администрирования
логового законодательства в глазах российских граждан и организаций, иностранных инвесторов и мировых рейтинговых агентств, что является немаловажным условием укрепления инвестиционной привлекательности страны.
Ориентируясь на соблюдение обозначенных ранее принципов налоговой политики, Правительство РФ разработало ряд стратегически важных направлений ее реализации в долгосрочной перспективе.
Повышение эффективности налогового администрирования как стратегическое направление совершенствования налоговой политики
Задача повышения эффективности налогового администрирования является одной из приоритетных в налоговой политике. Подобный интерес со стороны властей обусловлен особым положением налогового администрирования в системе налогов и сборов любого государства, поскольку его развитие отражает не только качество функционирования налоговой системы, но и удовлетворенность граждан и организаций работой фискальных органов.
В краткосрочной и среднесрочной перспективе планы по повышению эффективности налогового администрирования, принятые Правительством РФ, реализуются по нескольким направлениям. Схематично данные направления изображены на рис. 2.
Вопросам совершенствования налогового администрирования в Российской Федерации стало уделяться внимание с 2006 г. Так, с 2007 г. введен в действие комплекс изменений в налоговое законодательство, направленных на совершенствование налогового администрирования [7]. Внесенные в Налоговый кодекс РФ поправки касались наиболее конфликтных ситуаций при взаимоотношении налоговых органов и налогоплательщиков, возникавших в процессе осуществления мероприятий налогового контроля.
Сокращение числа
уклонений от налогообложения
Увеличение объема собираемости налогов
Эффективное осуществление налогового администрирования, по мнению Правительства РФ, позволяет достичь одной из целей налоговой политики — снижения налоговой нагрузки на бизнес. Процесс реализации данного положения осуществляется в первую очередь через улучшение качества контрольных мероприятий в области налогообложения, в том числе за счет достижения высокого уровня налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков. Задача повышения эффективности проведения контрольных мероприятий в области налогообложения является одной из наиболее актуальных для Российской Федерации ввиду высокого уровня нарушений налогового законодательства. О данном факте свидетельствуют показатели количества арбитражных дел по взысканию задолженности по обязательным платежам (рис. 3).
Реализация указанной задачи позволит увеличить собираемость налоговых доходов, а также повысить грамотность налогоплательщиков, что в конечном итоге приведет к сокращению количества налоговых правонарушений, а также случаев уклонения от уплаты налогов, сократит расходы бюджета на осуществление контрольных мероприятий за счет повышения качества их осуществления. Анализ динамики поступления и начисления налогов за период с 2006 по 2010 г. позволяет сделать вывод о положительном эффекте проводимых мероприятий по улучшению качества налогового администрирования, поскольку
1 500 000 ед.
Источник: разработка автора на основании данных Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
рис. 3. Динамика рассмотрения арбитражных споров с участием налоговых органов
с 2002 по 2009 г.
Источник: разработка автора на основании данных Федеральной налоговой службы. рис. 4. Соотношение поступивших и начисленных налогов за 2006—2010 гг.
соотношение начисленных и уплаченных налогов свидетельствует об увеличении доли добровольно уплачиваемых в бюджет обязательных платежей (рис. 4). В связи с этим вопрос повышения качества контрольных мероприятий налоговых правонарушений является ключевым для эффективного осуществления налогового администрирования и достижения целей налоговой политики.
Кроме того, с помощью налогового администрирования государство создает стимулы для развития хозяйства путем введения в законодательство норм, предусматривающих определенные налоговые льготы и гарантии для субъектов хозяйственной деятельности. Так, основные направления налоговой политики государства на 2010—2011 гг. предусматривают, в частности, совершенствование порядка представления отсрочек (рассрочек) по уплате налогов, расширение возможностей получения инвестиционного налогового кредита, уточнение сроков и процедур взыскания задолженности по уплате налогов. Другим немаловажным изменением в законодательстве стало введение ограничений на количество проверок предприятий малого бизнеса.
Данные мероприятия направлены на поддержание баланса интересов между государством и хозяйствующими субъектами посредством избавления налогоплательщиков от излишнего административного давления и сохранения за налоговыми органами достаточных полномочий по контролю за соблюдением налогового законодательства. Мероприятия по эффективному осуществлению налогового администрирования являются особенно актуальными на современном этапе - в период мировой финансовой нестабильности. Это обусловлено необходимостью поддержания и даже сокращения налоговой нагрузки на бизнес в целях стимулирования его развития и сохранения потребительского спроса в стране в условиях возрастающих расходных обязательств бюджетной системы и неопределенности прогнозов внешнеэкономической конъюнктуры. Подобные меры демонстрируют доверие властей к хозяйствующим субъектам, а также ориентацию Правительства РФ на сотрудничество с деловым сообществом в борьбе с негативными последствиями финансовой нестабильности.
Автор полагает, что улучшение качества налогового администрирования является одной из важнейших задач государства в вопросе реализации налоговой политики, обеспечивающей стабильное развитие налоговой системы страны.
реформирование единого социального налога как стратегическое мероприятие налоговой политики
Одним из крупномасштабных направлений в стратегии Правительства РФ по проведению налоговой политики являются реформирование
единого социального налога (ЕСН) и введение страховых взносов работодателей.
Необходимость столь радикального изменения была обусловлена рядом факторов. Во-первых, в силу конструкции ЕСН на протяжении нескольких лет наблюдалось снижение эффективной ставки налога. Так, до 2010 г. ЕСН взимался по регрессивной шкале ставок, причем пороги регрессии не индексировались с момента их введения. Подобная политика Правительства РФ привела к тому, что размер эффективной ставки ЕСН начиная с 2006 г. снижался темпами, составляющими около 1 п. п. в год [10]. В целях предотвращения дальнейшего снижения эффективной ставки ЕСН Правительство РФ приняло решение о ее восстановлении на уровне 2005 г. (начиная с января 2010 г.), о недопущении ее снижения в будущем, а также о реализации мер, направленных на полную уплату ЕСН всеми налогоплательщиками, производящими выплаты по трудовым и гражданско-правовым договорам.
Для реализации поставленных задач был проведен ряд мероприятий. Так, с 01.01.2010 был введен в действие Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (далее — Закон № 212-ФЗ), распространяющий свое действие на правоотношения, связанные с уплатой страховых взносов во внебюджетные фонды в связи с отменой единого социального налога.
В указанном законе не предусмотрено регрессивной шкалы, применявшейся для целей ЕСН, в отношении страховых взносов. Начиная с 2011 г. предельная величина дохода будет ежегодно индексироваться в размере, определяемом Правительством РФ, в соответствии с ростом средней заработной платы. Как отмечает Правительство РФ, индексация порогов регрессии не означает повышения уровня налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. Скорее, период постоянного снижения эффективной ставки налогообложения фонда оплаты труда в течение 4 лет (с 2006 по 2009 г.) следует рассматривать как период предоставления временной налоговой льготы налогоплательщикам [10].
Таким образом, большая часть задач, поставленных Правительством РФ в рамках реформирования ЕСН на долгосрочную перспективу, реализована. В перспективе, к 2020 г., Правительство РФ планирует также увеличить ставки пенсионных
рис. 5. Динамика доходов федерального бюджета с 2005 по 2012 г.
| Фактическое исполнение по состо янию ^ Утверждено законом
Источник: данные Министерства финансов РФ и Федерального казначейства.
взносов на 3 % в связи с ухудшением соотношения численности работников и пенсионеров. Полученные средства планируется направить на финансирование страховой части пенсий.
Оценить эффективность проводимых государственными органами мероприятий в данной области будет можно только на основании первых результатов реформы. В настоящее же время следует отметить, что введение Закона № 212-ФЗ значительно увеличило налоговую нагрузку на бизнес. Разрабатывая стратегию налоговой политики на период до 2020 г., Правительство РФ ориентировалось, в частности, на тенденцию увеличения доходов федерального бюджета, ВВП страны, а также на динамику увеличения цены на нефть. Данные показатели на тот период свидетельствовали не только об обеспеченности бюджета денежными средствами, но и о развитии и укреплении реального сектора экономики. В связи с этим реформа ЕСН не должна была существенно увеличить налоговую нагрузку на бизнес. Вместе с тем изменение внешнеэкономических условий привело к значительному сокращению доходной части бюджета, о чем свидетельствуют показатели, указанные на рис. 5. Тем не менее, несмотря на такую тенденцию, Правительство РФ не отказалось от намеченных планов и продолжило реализацию долгосрочной стратегии развития налоговой и бюджетной политики.
По мнению автора, подобный подход противоречит общей политике государства в области поддержки реального сектора экономики в условиях рецессион-ных последствий финансового кризиса. Несмотря на то, что реформа ЕСН рассматривается Правительством РФ как окончание «налоговых каникул» налогоплательщиков, тем не менее очевидно, что ее результатом станут увеличение налоговой нагрузки на бизнес, а также снижение заинтересованности налогоплательщиков в легализации заработной платы.
На взгляд автора, необходимость и возможность внесения в законодательство столь радикальных изменений, как реформа ЕСН, требуют особого анализа и оценки, тем более в условиях финансовой нестабильности. В связи с этим, учитывая нацеленность государства на эффективное расходование средств консолидированного бюджета, необходимо трезво оценивать необходимость и эффективность намечаемых мероприятий с учетом сложившейся экономической ситуации. Автор считает, что любые стратегически обозначенные мероприятия должны получать дополнительную оценку и подвергаться тщательному анализу непосредственно перед их реализацией. Подобные меры позволят более эффективно расходовать бюджетные средства, а также предотвратят усложнение процедур администрирования налогов.
Совершенствование налогообложения добычи нефти и природного газа
Следующее стратегически важное направление в налоговой политике государства — совершенствование налогообложения добычи нефти и природного газа.
Реформирование данного направления является важным шагом не только с точки зрения улучшения налогового администрирования данной отрасли, но и с точки зрения бюджетной политики, поскольку налоговые поступления от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) являются основными в составе доходов федерального и консолидированного бюджетов и позволяют поддерживать относительно низкий уровень налоговой нагрузки на другие секторы экономики.
Законодательство в области налогообложения добычи нефти с 2002 г. претерпевало значительные изменения, продиктованные в первую очередь
ФИНАНСЫ и кредит
65
стремлением Правительства РФ создать благоприятные условия для разработки новых месторождений в конкретных регионах и дальнейшей разработки нерентабельных месторождений. Подобная тенденция сохраняется и в настоящее время. В 2008 г. Правительством РФ было принято решение о постепенном изменении системы налогообложения добычи нефти, которое подразумевало изменение критериев предоставления «налоговых каникул», а также применение территориального понижающего коэффициента к ставке НДПИ.
В рамках указанных направлений был осуществлен ряд мероприятий. В частности, с 2009 г. был увеличен необлагаемый минимум при расчете ставки НДПИ на нефть с 9 до 15 долл. за баррель, были расширены возможности по применению понижающего коэффициента при добыче нефти на участках недр с высокой степенью выработан-ности, был расширен перечень территорий, при добыче нефти на которых установлены «налоговые каникулы».
Данные решения приведут к тому, что нефтегазовые доходы в ВВП в 2023 г. будут существенно ниже (на 5,7 п. п.) аналогичных показателей 2007 г. [10]. Количественные характеристики существующей системы изъятия рентных доходов у нефтяной отрасли (объем поступающих в бюджет доходов) в среднесрочной перспективе будут являться объектом особого контроля, так как они обеспечивают бюджетную стабильность и стабильность налогового бремени в прочих секторах экономики.
В долгосрочной перспективе (с 2014 по 2015 г.), по мере наработки соответствующих методов налогового администрирования, возможен переход к налогообложению добавочного дохода, получаемого при добыче углеводородного сырья, рассчитываемого по четко установленным правилам [10].
Иные мероприятия налоговой политики
Введение налога на недвижимость является задачей, требующей решения, и особым направлением налоговой политики на протяжении многих лет. Целью данной реформы является увеличение доходной части региональных и местных бюджетов.
Введение налога на недвижимость предполагает замену налога на имущество и земельного налога. При этом налоговая база будет определяться на основе кадастровой стоимости объектов недвижимости, близкой к рыночной стоимости. Однако реализация указанной задачи предполагает разработку кадастра объектов недвижимости, а
также методику массовой оценки недвижимости на основе данных кадастра, что создает дополнительные трудности в ее осуществлении. В связи с этим проведение данной реформы в настоящее время затруднено.
Помимо перечисленного Правительство РФ реализует и другие мероприятия, направленные на повышение эффективности налоговой системы в долгосрочной перспективе. Среди последних можно отметить следующие мероприятия:
• создание эффективной системы контроля за трансфертным ценообразованием в целях недопущения использования этого инструмента для минимизации налоговых обязательств;
• повышение ставок акцизов в целях придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов;
• совершение налогообложения операций с ценными бумагами и др.
Учитывая изложенное необходимо отметить, что реализация налоговой политики государства осуществляется исключительно по направлениям, разработанным государственными органами на долгосрочную перспективу, что позволяет положительно оценить последовательность и приверженность Правительства РФ намеченному плану развития. На взгляд автора, долгосрочная концепция налоговой политики должна подвергаться постоянному анализу и корректировке с учетом складывающейся экономической ситуации, поскольку резкое изменение внешних или внутренних условий ее реализации может негативно отразиться на эффективности намеченных планов, а также существенно увеличить расходные обязательства бюджета. Данный вывод обусловлен также тем, что налоговая политика, являясь частью финансовой политики, обладает определенной самостоятельностью и логикой развития, вследствие чего может оказывать свое влияние на экономику страны, состояние финансов, о чем свидетельствует не только отечественный, но и зарубежный опыт [11].
Использование инструментария налоговой политики в регулировании экономического развития страны
В связи с возникшим мировым финансово-экономическим кризисом правительства многих стран стали проводить мероприятия, направленные на поддержку отраслей национальных экономик. Помимо использования обычных инструментов субсидирования большинство стран предприня-
ли меры по стимулированию потребительского спроса путем снижения налогового бремени на предприятия и граждан. Так, Кипр и Мальта приняли меры по снижению налогового бремени на туризм. В Австрии с 2009 г. введен в действие закон о налоговой реформе, предполагающий ежегодное освобождение от налогов примерно 3 млрд евро (это 1,1 % ВВП). В Дании была снижена нижняя ставка НДФЛ с 5,26 до 3,76 %, отменен средний налоговый интервал со ставкой 6 %, уменьшена верхняя ставка с 63 до 56 % [12]. Италия и Нидерланды сделали акцент на усилении налогового администрирования.
Правительство РФ также осуществило ряд мероприятий, направленных на снижение уровня налогового бремени в экономике. К числу первоочередных мер следует отнести снижение ставки налога на прибыль организаций с 24 до 20 % (с увеличением доли налога, зачисляемого в бюджет субъектов РФ до 18 %). Экономический эффект от данных мероприятий составит около 400 млрд руб. Кроме того, был увеличен размер амортизационной премии с 10 до 30 %, что позволило «оставить» у предприятий более 100 млрд руб. Общий размер предпринятых Правительством РФ антикризисных налоговых нововведений составил около 556 млрд руб., что соответствует 1,1 % ВВП [6].
Очевидно, что использование инструментов налоговой политики позволяет органам государственной власти проводить мероприятия по стимулированию развития отраслей народного хозяйства, по поддержке предпринимательских структур, что позволяет сохранить их работоспособность и эффективность. Необходимо отметить, что в условиях финансового и экономического кризиса налоговая политика государства имеет особую значимость и влияние. С одной стороны, налоговая политика должна быть направлена на противодействие негативным последствиям кризиса, выразившимся в сокращении доходной части бюджета, а с другой — на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста предприятий.
Учитывая сущность и характер налоговой политики, а именно, ее фискальную и регулирующую направленности, необходимо отметить сложность в осуществлении обозначенных мер. Природа налоговой политики связана в значительной степени со сбором налогов, обеспечением поступлений финансовых ресурсов в бюджетную систему страны. Проведение стимулирующих налоговых мероприятий в краткосрочной перспективе приводит к уменьшению налоговых поступлений
и, соответственно, сокращению доходной части бюджета. Однако проведение подобных мероприятий должно иметь долгосрочный эффект в виде развития отраслей народного хозяйства, которые в перспективе будут обеспечивать наполняемость бюджетов за счет выплачиваемых ими налогов и сборов. В связи с этим реализация эффективной налоговой политики, особенно в кризисный период, является сложным процессом и требует тщательных прогнозов и планов развития, определения точных стратегических ориентиров и приоритетов, обеспечивающих рост экономики с одновременным развитием предпринимательской сферы.
Примером эффективного использования инструментов налоговой политики является введение в Российской Федерации специальных налоговых режимов, что позволило в значительной степени снизить налоговую нагрузку на малый бизнес и сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также способствовало развитию производства, расширению инвестиционной деятельности. Кроме того, упрощение налогообложения не только снизило издержки налогоплательщиков на ведение налогового и бухгалтерского учета, но и повысило административную эффективность налогообложения, в результате чего поступления налогов, уплачиваемых в связи с применением специальных налоговых режимов, выросли в 3,3 раза [8].
Автор считает, что рациональное применение инструментов налоговой политики является не только необходимым условием для поддержания и развития субъектов хозяйственной деятельности, но и основой для стимулирования их экономической активности.
Проводя налоговые мероприятия по стимулированию развития отраслей экономики, необходимо учитывать низкую чувствительность предпринимательских структур к незначительным налоговым льготам. В сложных экономических условиях (в кризисный период) наибольший стимулирующий эффект для развития предпринимательства дает только комплексный подход к формированию налоговой политики. В этой связи, на взгляд автора, фундаментальным принципом налоговой политики должно быть достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной направленностями налоговой политики.
Реализация указанного принципа в Российской Федерации осуществляется по следующим направлениям:
1) реформирование действующего налогового
законодательства путем устранения пробелов
и коллизий в праве, введения новых правовых норм, соответствующих потребностям хозяйственной жизни общества;
2) стимулирование развития налогового администрирования;
3) международное сотрудничество, интеграция в международные организации и соглашения, информационный обмен;
4) создание налоговых стимулов для осуществления инновационной деятельности.
Первое направление налоговой политики государства является наиболее распространенным и используемым.
Ежегодно законодательные органы власти принимают законопроекты, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ (НК РФ), в частности, в часть вторую НК РФ, регулирующую вопросы налогообложения конкретных налогов. Наиболее часто и масштабно вносятся изменения в такие налоги, как налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и в специальные налоговые режимы. Как правило, такие изменения не носят глобального характера, они лишь уточняют, дополняют или корректируют содержание существующих норм.
Следующим направлением работы государства в области налоговой политики является международное сотрудничество и информационный обмен. Сопоставление государств между собой по уровню налоговой нагрузки на бизнес, количеству налогов и административному давлению позволяет оценить инвестиционную привлекательность каждого государства, выявить проблемы и недостатки в действующих налоговых системах и предложить успешные методы их решения, апробированные другими странами. Однако не все успешно функционирующие в западных странах инструменты налоговой политики одинаково хорошо применяются в российских условиях.
Как отмечает Минфин России, проблемы с внедрением в Российской Федерации инструментов налоговой политики, которые успешно функционируют во многих зарубежных странах, свидетельствуют не о неэффективности данных инструментов, а о том, что причины этих проблем лежат вне системы принятия решений в отношении налоговой политики [8]. Кроме того, многие проблемы связаны с недостаточной эффективностью применения и администрирования законодательства о налогах и сборах, судебной системы, органов государственной власти и управления в целом. Данные проблемы могут быть решены путем адаптации инструментов налоговой политики к современным
условиям российской экономики, а также их тесной координации с социально-экономическими преобразованиями в иных областях.
Итоги последнего исследования налоговых систем разных стран, проведенные Всемирным банком, показали заметное улучшение налогового климата в Российской Федерации по сравнению с прошлыми годами [2]. Исследователи отмечают, что в Российской Федерации уменьшилась административная нагрузка, в частности, по уплате НДС. Положительное влияние на улучшение рейтинга России оказал также и тот факт, что стала активно использоваться электронная система подачи налоговой отчетности.
Одной из постоянных задач Правительства РФ в области налоговой политики является создание стимулов для развития инновационной деятельности. Очевидно, что экономическое развитие современного государства в своей основе характеризуется ведущей ролью используемых научных достижений и разработок. Интенсивность ведения инновационной деятельности во многом определяет уровень развития национальной экономики. При глобальной экономической конкуренции выигрышные позиции занимают те страны, которые обеспечивают благоприятные условия для занятия такой деятельностью [5]. Одним из условий ее стимулирования является создание налоговых стимулов для поддержки конкурентной среды в экономике для развития процесса инновационных разработок.
В целях реализации данной задачи законодательные органы власти регулярно принимают законы, устанавливающие налоговые льготы, освобождения и гарантии для предприятий, занятых научно-исследовательскими разработками. В частности, такие мероприятия проводятся в рамках налога на добавленную стоимость и налога на прибыль. Данные меры отражают ориентацию государства на стимулирование инновационной деятельности и развитие научных разработок.
На взгляд автора, стратегическим направлением совершенствования налоговой политики является налоговое администрирование, особая роль которого связана, в частности, с реализацией задачи совершенствования контроля за налоговыми правонарушениями, что позволит обеспечить эффективное осуществление мероприятий как стратегического, так и тактического характера в рамках налоговой политики РФ. Влияние государственного контроля за налоговыми правонарушениями и его роль в налоговой политике отражены на рис. 6.
ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
.......хс
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА РОССЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
л
и
8 £
к
Я
X
&
В
^
а
л
х ©
й л а
Б £
3 £ о и о
4 л X
м
Ч
О
а
н
X ©
а «
3
X
X
&
Й н
о &
л
£
о о
и
1.1.: СУБЪЕКТЫ:
• государство в лице уполномоченных органов;
• налогоплательщики
зе~
ОБЪЕКТ:
общественные отношения в сфере формирования и реализации налоговой политики РФ
ЦЕЛЬ:
• создание эффективной налоговой
системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе
— «а» .
ЗАДАЧИ:
• аккумуляция денежных средств в бюджет и внебюджетные фонды;
• контроль за поступлениями денежных средств в бюджет и внебюджетные фонды;
• регулирование развития отраслей экономики
Стратегия налоговой политики Российской Федерации до 2023 г.
Повышение эффективности налогового администрирования
Реформирование ЕСН
Совершенствование налогообложения добычи нефти и природного газа
Прочие стратегические мероприятия
Оперативно-тактические мероприятия налоговой политики:
г'
Г
введение • отмена ЕСН и • увеличение • создание системы
ограничений на введение страховых необлагаемого контроля за
количество проверок взносов во минимума при трансфертным
предприятий малого внебюджетные расчете ставки ценообразованием;
бизнеса; фонды; НДПИ; • повышение ставок
совершенствование • введение ежегодной • расширение акцизов;
порядка индексации доходов возможности • совершенствование
представления налогоплательщиков применения налогообложения
отсрочек (рассрочек) понижающего операций с ценными
по уплате налогов; коэффициента при бумагами
уточнение сроков и добыче нефти на
процедур взыскания I участках недр с
задолженности по высокой степенью
уплате налогов выработанности;
• расширение перечня
территорий, где
установлены
«налоговые
каникулы»
Источник: разработка автора.
рис. 6. Схема формирования и реализации налоговой политики
Таким образом, налоговая политика заслуживает глубокого теоретического анализа и взаимосвязанного с ней исследования широкого круга существующих смежных микро- и макроэкономических проблем финансовой политики.
Налоговая политика на современном этапе охватывает два направления: с одной стороны, она направлена на противодействие негативным последствиям экономического кризиса, а с другой — на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. Как отмечает Минфин России, важнейшим фактором проводимой на данное время налоговой политики будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы.
Реализация мероприятий налоговой политики должна основываться на глубоком анализе необходимости и эффективности предлагаемых мероприятий. Концепция налоговой политики, отражающаяся в ее основных направлениях, должна быть последовательной и целенаправленной. Автор полагает, что необходимо избегать необдуманных и преждевременных решений, которые не только не приносят ожидаемого эффекта, но и негативно сказываются на авторитете налогового закона и государственной власти.
Список литературы
1. Бабич А. М, Павлова Л. Н. Финансы. М.: ФБК ПРЕСС, 2006.
2. Баженов О. Всемирный банк рапортует об улучшении налогового климата в России. Бизнес утверждает обратное. URL: http: //www. vegaslex. ru/text/37982.html.
3. Глущенко В. В., Чехунов В. Н. Финансы. URL: http: // exsolver.narod.ru/Books/Fininvest/ Finance/c8.html.
4. Кучеров И. И. Налоговое право России. М.: УКЦ «ЮрИнфоР», 2001. С. 26.
5. Мамедов А. А. Инновационная деятельность в России: проблемы правового регулирования // Налоги. 2009. № 5.
6. Налоговые нововведения обойдутся бюджету РФ в 556 млрд руб. Официальный сайт бизнес-газеты «Росбизнесконсалтинг». URL: http://top. rbc. ru/economics/20/11/2008/262198.shtml.
7. О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования: Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-Ф3 // Рос. газ. 2006. № 165.
8. Основные направления налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin.ru/ru/ tax_relations/policy/.
9. Пансков В. Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации. М.: Книжный мир, 1999. С. 24.
10. Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin. ru/ru/.
11. Титов А. С. Понятие, сущность и основные направления развития налоговой политики Российской Федерации // Финансовое право. 2005. № 5. С. 17.
12. Тютюрюков Н. Н., Тернопольская Г. Б., Тю-тюрюков В. Н. Антикризисные налоговые меры: страны Европейского союза и Россия // Финансы и кредит. 2009. № 41 (377). С. 26.
13. Финансовая политика: учеб. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2008. С. 162.
14. Черник Д. Г., Починок А. П., Морозов В. П. Основы налоговой системы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. С. 89-90.
15. Юткина Т. Ф. Налоги и нлогообложение. Изд. 2-е перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 210-211.
издательски и дом
ШАНСЫ
\
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
_)
