CC BY
161
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА: ЦЕЛИ, СТРУКТУРА И ПЕРСПЕКТИВЫ
А.З. ДАДАШЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налоговой политики и налогового администрирования Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России
В современном мире выделяют две основные модели налоговой политики: либеральную и социально ориентированную. Критериальным признаком их разграничения служит уровень налогового бремени экономики, определяемый долей налоговых доходов в структуре ВВП. Либеральная (англо-саксонская) модель налоговой политики характеризуется относительно низким уровнем налогового бремени экономики, определяемым бременем государства, стоимостью реализаций, взятых на себя (перед обществом) функций. Власти ограничивают свое участие и вмешательство в сфере экономики, а финансирование социальной политики осуществляется в значительной мере бизнесом и (или) за счет средств граждан (США, Япония, Ирландия, Великобритания).
Социально ориентированная модель налоговой политики характеризуется высоким уровнем налогового бремени экономики, благодаря которому в бюджетной системе государства аккумулируются от 40 до 55 % ВВП. Эта модель применяется в Швеции, Дании, Германии, Италии и в ряде других европейских странах. В таких странах на финансирование социальной политики (образование, здравоохранение, культура и искусство, физическая культура и спорт, социальное обеспечение) расходуется две трети и более консолидированного бюджета: в Швеции — 65,8 %, Дании — 75,5 %, Германии - 72,5 %, Италии - 73,4 % (2000 г.).
Налоговая политика является составной частью финансовой политики и инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе. В первом случае посредством налогового механизма государство регулирует формирование собственных средств хозяйствующих субъектов (прибыль, амортизация),
своих централизованных фондов финансовых ресурсов (бюджеты всех уровней, государственные внебюджетные фонды) и доходов населения. Здесь реализуется фискальная (распределительная) функция налогов.
Во втором случае налоги используются в качестве инструмента воздействия на условия и факторы общественного воспроизводства. В этом качестве налоги реализуют свою регулирующую функцию и формируют таким образом механизм налогового регулирования экономики. Инструментами механизма налогового регулирования являются отдельные категории плательщиков, освобождаемые от уплаты налога (сбора), и элементы налога — объект налогообложения, налоговая база, ставка налога.
Обобщая ранее изложенное, отметим, что налоговая политика представляет собой взаимосвязанную совокупность правовых и организационных основ и мероприятий в сфере налоговых отношений, обеспечивающих, во-первых, формирование финансовых ресурсов, необходимых государству для выполнения взятых на себя функций, и оказывающих, во-вторых, регулирующее воздействие на процессы социально-экономического развития страны.
Налоговая система государства призвана обеспечивать мобилизацию и аккумуляцию платежей по налогам и сборам в бюджетную систему страны. Налоговая система представляет собой совокупность законодательно установленных налогов и сборов, составляющих налоговые обязательства организаций и граждан, и органы, уполномоченные обеспечивать государственный контроль за правильным исчислением, полнотой и своевременным перечислением соответствующих платежей в бюджетную систему страны. Исходя из данного определения, налоговая
система включает две подсистемы:
1) подсистему налогов и сборов или налоговый механизм системы налогообложения;
2) подсистему уполномоченных органов или организационный механизм.
Если налог — это инструмент мобилизации и аккумуляции средств в доходах бюджетной системы государства, то налогообложение — это сам процесс мобилизации и аккумуляции платежей по законодательно установленным правилам. В системе налогообложения реализуется налоговая политика государства. Можно говорить: российская система налогообложения, российская налоговая система.
В 1991 г. российские власти, спешно формируя законодательную базу национальной налоговой системы, не рассчитывали бремени нового суверенного государства с его обязательствами перед обществом в связи с переходом к рыночной системе хозяйствования. Следовательно, не рассчитывали и налогового бремени экономики, других доходов государства, призванных обеспечивать должную сбалансированность с расходами, определяемыми бременем государства, его обязательствами перед обществом. Подтверждением данного факта является то, что основной финансовый закон страны — федеральный бюджет — начиная с 1992 г. принимался на один квартал, а в годовой форме — нередко в середине года, и продолжалось это в течение первых лет переходного периода. Полноценный федеральный бюджет впервые был принят на 1996 г.
Налоговая система РФ к концу 90-х гг. ХХ в. сформировалась в результате бессистемных законодательных и других нормативно-правовых актов, принятых в течение 1991 — 1998 гг. исходя из фискальных интересов (нередко по указу президента или постановлением федерального правительства и «задним числом» в нарушение принципа, устанавливающего, что закон обратной силы не имеет) либо в поддержку определенных субъектов деятельности (типа Национальный фонд спорта). Все это мешало формированию оптимальной налоговой системы, ее логической структуры, учитывающей особенности экономики страны и ее ресурсного потенциала.
В конечном счете именно в налоговой системе реализуется налоговая политика государства, трактуемая автором как особая система образования и налогообложения доходов субъектов экономических отношений и налоговых доходов государства, призванная способствовать устойчивому развитию общественного производства и росту народного благосостояния. Налоговая политика — это искусство
управления в сфере налоговых отношений, опирающееся на классические принципы налогообложения и потенциальные возможности функций налогов — фискально-распределительную, регулирующую (с ее стимулирующей и дестимулирующей подфункциями) и контрольную.
Фискально-распределительная функция выражается в уровне налогового бремени экономики. Регулирующая функция выражается в первую очередь через систему льгот и преференций в налогообложении, систему специальных налоговых режимов, призванных активизировать деятельность хозяйствующих субъектов в тех или иных отраслях реального сектора экономики.
Прогнозные расчеты динамики населения, выполненные Росстатом на 2006 — 2025 гг., показывают, что уже за первое десятилетие ХХ1 в. численность трудоспособного населения сократится более чем на 10 %. Исходя из ожидаемой перспективы формирование налоговой политики следует ориентировать на проведение трудосберегающей, трудовысвобождающей политики, призванной обеспечивать экономический рост на интенсивной основе по трудовым ресурсам, т. е. за счет повышения производительности труда.
Налоговая реформа 2000 — 2005 гг. способствовала снижению (примерно на четверть) уровня налогового бремени при одновременном сужении регулирующего потенциала налогов (в форме сокращения льгот по налогам). Налоговая нагрузка на труд как на фактор производства снизилась еще в большей мере: номинально с более чем 52 до 39 %. В таком случае у хозяйствующих субъектов ослабляются стимулы к научно-техническому прогрессу и проведению трудовысвобождающей политики.
Снижая уровень налогового бремени на экономику, государство способствует увеличению собственных средств хозяйствующих субъектов, ожидая от последних наращивания инвестиционной активности в условиях отмены инвестиционной льготы по налогу на прибыль, существовавшей до 2002 г. (до введения гл. 25 Налогового кодекса РФ). Однако инвестиционная активность хозяйствующих субъектов, измеряемая долей собственных средств в объеме инвестиций в собственный капитал, снизившаяся в 2002 г. до 45 % (49,4 % в 2001 г.), растет медленно: 45,2 % в 2003 г., 46,8 % в 2004 г. и 47,2 % в I полугодии 2005 г. (48,6 % в I полугодии 2004 г.).
Вместе с тем следует отметить четкую тенденцию повышения доли иностранного источника в инвестициях в основной капитал: 2001 г. — 2,3 %, 2002 г. - 3,6 %, 2003 г. - 4,1 %, 2004 г. - 5,6 %, I полугодие 2005 г. - 7 % (I полугодие 2004 г. - 4,5 %). Несмотря на опережающие темпы обновления ос-
новных фондов (без скота) по сравнению с темпами их выбытия в течение 2000 — 2004 гг., степень износа основных фондов увеличилась с 39,4 % на начало 2000 г. до 44,0 % на начало 2002 г., затем снизилась до 42,2 % и вновь возросла до 43 % на начало 2004 г.
Можно согласиться с профессором В. Мау, считающим, что проблема обеспечения в России устойчивого инвестиционного роста «...не может быть решена столь популярными сейчас методами налоговой политики»1. Тем не менее налоговое регулирование инвестиционной активности следует рассматривать как одно из основных звеньев механизма государственного регулирования экономики. Для того чтобы активизировать его потенциал, необходимо многократно увеличить масштабы предоставления инвестиционного налогового кредита и упростить механизм его получения.
Введение с 01.01.2006 единовременной 10 %-ной «амортизационной премии» (разовое отнесение на расходы 10 % балансовой стоимости основных средств, вводимых в эксплуатацию), а также полное списание в затраты расходов на НИОКР, не давших положительного результата, нацелены на стимулирование инвестиций в основной капитал и затрат на научно-технические разработки.
Принятие Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и его реализация нацелены на формирование налоговых условий инвестиционной привлекательности территорий, призванных обеспечить высокую рентабельность инновационных проектов и предпринимательскую активность.
Близится к завершению реформирование налоговой системы, точнее, ее подсистемы налогообложения организаций и физических лиц (совершенствование другой подсистемы — налогового администрирования — еще продолжается). Многолетний труд правительства и законодателей в сфере правового регулирования налоговых отношений материализован в результате компромисса между разными групповыми интересами депутатов: по оценке С. Д. Шаталова, «.законодательные акты по налогам и сборам, выходящие из стен Государственной Думы, практически всегда значительно отличаются от тех законопроектов, которые ранее были внесены Правительством»2.
Таким образом, нынешняя налоговая политика сформировалась не на основе налоговой доктрины,
1 Мау В. Итоги 2003 года и итоги четырехлетия: политика против экономики // Вопросы экономики. 2004. — № 3. — С. 12.
2 Развитие налоговой системы Российской Федерации: опыт,
проблемы, перспективы. Доклады и выступления участников Круглого стола (3 ноября 2004 г.). — М.: Финансовая академия при Правительстве РФ. — 2005. — С. 22.
выработанной обеими ветвями государственной власти, а в результате компромиссных решений. Было бы логичным в этой связи дать возможность утрястись сложившейся системе налогообложения в течение одного — двух лет и провести комплексный анализ ее эффективности в системе общественного воспроизводства — воспроизводства общественного продукта и воспроизводства человека, человеческих ресурсов. По результатам комплексного анализа необходимо будет дать оценку влияния налоговой политики на развитие малого предпринимательства, на налогообложение труда и капитала, на инвестиционную активность, в том числе в особых экономических зонах и в несырьевых отраслях промышленности, и, наконец, на масштабы ненаблюдаемой (теневой) экономики и скрытой оплаты труда (в структуре ВВП ее доля, по данным Росстата, ежегодно увеличивалась и достигла 11,7 % в 2004 г. по сравнению с 11,1 % в 2000 г.).
Президент В. В. Путин еще в начале 2004 г. отмечал: «Прежде всего надо решить вопрос о снижении единого социального налога, упростить налоговое администрирование, навести порядок в имущественных налогах, в вопросах налогообложения сверхдоходов экспортеров сырья при высоких мировых ценах. После того как мы добьемся снижения совокупного налогового бремени, наша налоговая система должна приобрести долгожданную стабильность»3.
Сегодня известно о двух инициативах по дальнейшему совершенствованию российской системы налогообложения: одна связана со снижением ставки НДС с 18 до 13 % с 2007 г. (председатель Правительства РФ М. Фрадков), а другая — с заменой НДС налогом с продаж с 2009 г. (А. Дворкович, руководитель Экспертного управления Администрации Президента РФ). По поводу первой инициативы можно сказать, что предыдущее снижение ставки с 20 до 18 % выразилось в трансформацию сэкономленной суммы НДС в прибыль предприятия, благодаря чему поступления по налогу на прибыль в бюджетную систему возросли в большей мере, чем ожидалось по итогам 2004 г.
А. Данилов-Данильян (бывший руководитель Экономического управления Президента РФ, а ныне председатель Экспертного совета «Деловой России») считает, что если вести речь о дальнейшем снижении налогового бремени экономики, то более эффективно уменьшить ставку ЕСН, чем ставку НДС, и снизить до нуля ставки таможенных пошлин на технологии и оборудование, которое не
3 Выступление на встрече с доверенными лицами и руководителями предвыборных штабов в МГУ 12.02.2004 // Российская газета. — 2004. — 13 фев.
производится в России. Такой подход, по его мнению, обусловлен необходимостью модернизации основных фондов и выводом из тени заработных плат и доходов. 4 По поводу последнего ожидания расширения налоговой базы и увеличения налоговых поступлений в связи со снижением ставки ЕСН с 35,6 до 26 % следует отметить, что оно пока не оправдывается: темп роста (2005 г. по отношению к 2004 г.) поступлений по налогу на доходы физических лиц в консолидированный бюджет РФ отстает от темпа роста налога на прибыль: соответственно 123,2 и 156,0 %. Поступления же ЕСН в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды возросли всего на 5,6 %. Что касается оценок последствий очередного снижения ставки ЕСН, то такой шаг приведет к дальнейшему сокращению налогообложения труда как фактора производства и затормозит темпы обновления основных производственных фондов.
По мнению А. Дворковича, выступавшего на 10-й ежегодной конференции инвесторов «Россия: взгляд в будущее» (19 - 20.06.2006), нынешняя налоговая нагрузка на российские предприятия велика - в изменении нуждаются налог на добавленную стоимость, единый соцналог, налог на прибыль5.
А как же все-таки со стабильностью системы налогообложения, так необходимой экономике, бизнесу? И если нет пророка в своем отечестве, то приведу выдержку из выступления шведского предпринимателя Ф. Экмана на недавно состоявшейся в Стокгольме Международной конференции «08: лидерство России - новые возможности для бизнеса».
Он заявил, что для бизнеса шведские условия не сахар: 55 % ВВП изымаются посредством налогов. При такой «контрибуции» убежишь куда угодно...шведских бизнесменов притягивает в Россию сравнительно небольшие налоги6. Уровень налогового бремени российской экономики с
4 Данилов-Данильян А. 13 - процент удачи // Российская газета. - 2005. - 18 окт.
5 Российская газета. 20.06.2006.
6 Российская газета. 17.06.2006.
учетом возросших поступлений таможенных вывозных пошлин составляет 36,8 %, что ниже, чем в 15 «старых» странах Европейского союза - около 40 %. При нынешнем уровне налогового бремени целесообразно усилия государства направить на повышение регулирующей роли налога, шлифовку его отдельных элементов (дифференцированное налогообложение нефтегазовых месторождений, налоговое стимулирование субъектов инновационной деятельности и др.).
В июне 2006 г. уже прошли в первом чтении поправки в Налоговый кодекс РФ: по увеличению с 2007 г. размера социальных вычетов на обучение и на лечение с 38 до 50 тыс. руб. в год. Таким образом, часть уплаченного налога на доходы физических лиц после представления декларации в налоговую инспекцию и документов, подтверждающих расходы на обучение и на лечение, будут возмещены налогоплательщику. Сумма возврата возрастет с 4 940 руб. (13 % от 38 тыс. руб.) до 6 500 руб. (13 % от 50 тыс. руб.). Это, конечно, маловато, учитывая, что в вузах страны обучаются 3 882 тыс. студентов с полным возмещением затрат на обучение (56,4 % общей численности студентов), в среднем составляющих около 13 - 14 тыс. руб. за семестр7. Таким образом, сумма компенсации покрывает лишь четвертую часть годовых затрат на обучение. Представляется, что поддержка государства могла бы быть более весомой в части предоставления налогового вычета и составить 100 тыс. руб.
К этому следует добавить, что с 2007г. будет разрешено учитывать при определении социального вычета не только фактические расходы налогоплательщика на оплату своего лечения, но и его взносы страховым организациям по договорам добровольного страхования, которыми предусматривается оплата страховщиками исключительно услуг по лечению застрахованных физических лиц.
7 Рассчитано по: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005: Стат. сб. / Росстат. - М., 2005. -С. 388, 390.
❖ ❖ ❖
