CC BY
58
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2019
Л.Н. ЛЫКОВА
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
НАЛОГОВАЯ КОНКУРЕНЦИЯ КАК ФАКТОР НАЛОГОВЫХ РЕФОРМ В ЭКОНОМИЧЕСКИ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ1
В статье рассмотрен фактор налоговой конкуренции и особенности его учета при проведении в США налоговой реформы, а также при корректировке корпоративного подоходного налогообложения в Канаде в 2018-2019 гг. Проанализированы уровни налоговых нагрузок двух стран накануне реформ по налогам на прибыль, по индивидуальным подоходным налогам и налогам на потребление. Показано, что Канада проигрывала налоговую конкуренцию США по большинству из рассмотренных налогов как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях. Проанализированы потенциальные направления воздействия налоговой реформы в США на экономику Канады.
Ключевые слова: налоговая конкуренция, налог на прибыль корпораций, индивидуальный
подоходный налог, налоги на потребление, налоговая реформа, предельная эффективная
налоговая ставка, налоговые ставки.
1БЬ: Н20, Н21, Н30.
Э01: 10.24411/2073-6487-2019-10073
Налоговые системы экономически развитых стран в последние годы претерпевали существенные изменения под воздействием целого ряда факторов. Так, экономический кризис 2008-2009 гг. привел к весьма значительным корректировкам режимов налогообложения большинства европейских стран: в одних странах эти изменения носили характер реформ, в других были не столь масштабными и представляли собой частные корректировки отдельных элементов налогообложения. Долговой кризис 2011 г. также имел своим следствием внесение изменений в ключевые параметры налоговых систем ряда европейских стран (Греции, Ирландии, Испании и др.). Не избежали существенных изменений налогового законодательства и ключе-
1 Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных по теме Финансового университета при Правительства Российской Федерации НИОКТР АААА-А19-119092590051-2.
вые азиатские страны - Япония (2015-2017 г.) и Китай (2012, 2019 гг.). В каждой из стран, естественно, имели место и специфические ситуации и специфические меры. Однако при этом можно выявить некоторые общие черты как в основных мероприятиях налоговых реформ так и в их последствиях.
Налоговые реформы начала XXI в. в зависимости от обстоятельств имели своими целями:
• получение дополнительных доходов для снижения уровня государственного долга;
• стимулирование экономической активности на территории страны и преодоление последствий кризиса;
• повышение инвестиционной привлекательности страны;
• решение социальных проблем (снижение уровня налоговой нагрузки на низкодоходные категории населения)
• усиление налогового регулирования проблем в сфере экологии, а также некоторых других более частных проблем.
В целом же те цели, которые преследовались налоговыми реформами в начале XXI в., с определенной долей условности, могут быть определены как внутриэкономические цели, непосредственно связанные с состоянием национальных экономик (даже если это состояние было результатом каких-то глобальных кризисов). В качестве примера могут быть приведены основные задачи налоговой реформы Греции (2013 г.), для которой во главу угла было поставлено наращивание налоговых поступлений (при соблюдении целого ряда других требований и условий) для сокращения масштабов государственного долга.
Второе десятилетие XXI в. привносит в цели налоговых реформ новые обстоятельства и факторы - в первую очередь это фактор международной налоговой конкуренции. Налоговая конкуренция в неявном виде учитывалась и ранее, но как выраженная цель реформы - повышение конкурентоспособности национальной налоговой системы на фоне налоговых систем других государств - она обозначена только в настоящее время. Просматриваются два аспекта проведения налоговых реформ с ориентацией на данный фактор - это проблема учета фактора недобросовестной налоговой конкуренции и проблема изменения конкурентных позиций преимущественно в рамках международной добросовестной конкуренции (хотя первый фактор, так и или иначе, также учитывается).
Проблема недобросовестной конкуренции, имеет целый ряд аспектов. Для учета данного фактора и ограничения его масштабов странами ОЭСР были приняты специальные меры, среди которых наиболее важными являются разработка плана BEPS (Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting - план мероприятий по противодействию размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообло-
жения), а также оказание явно выраженного давления на офшорные юрисдикции и страны, использующие элементы недобросовестной конкуренции. Так, в целом ряде стран были проведены (и все еще проводятся) налоговые реформы для выполнения требований плана ВЕРБ (в Республике Кипр, Нидерландах, Ирландии и в некоторых других).
Проведенная в 2018 г. налоговая реформа в США представляет второе направление налоговых реформ, ориентированных в значительной мере на учет фактора международной налоговой конкуренции, причем не только и не столько недобросовестной, сколько добросовестной конкуренции. Радикальная реформа налоговой системы наиболее мощной с экономической и финансовой точки зрения страны не может не оказать влияния на соотношение конкурентных позиций налоговых систем стран - ключевых партнеров, в том числе и на изменение направлений и динамики основных финансовых потоков.
Остановимся более подробно на учете фактора добросовестной налоговой конкуренции в отношении двух стран с существенными экономическими и социальными связями - Канады и США - в ходе налоговых реформ 2018-2019 гг.
1. Налоговая конкуренция США и Канады накануне налоговой реформы США
Рассмотрим следующие основные блоки налоговых систем двух стран: налогообложение прибыли корпораций; налогообложение потребления и налогообложение доходов физических лиц. Каждый из этих блоков оказывает влияние на различные аспекты хозяйственной активности, а через систему прямых и обратных связей - и на экономическую динамику в целом.
Конкурентные позиции двух стран в рамках рассматриваемых блоков налогообложения накануне реформы существенно различались. Наиболее серьезно США проигрывали налоговую конкуренцию своему северному соседу (равно как и основным торговым партнерам и большинству европейских стран) по налогу на прибыль корпораций (см. рис. 1). Именно этот налог является ключевым для развития среднего и крупного бизнеса в стране: он существенно влияет на объемы и направления инвестиций, сказывается на темпах экономического роста и на динамике рынка труда в стране.
На протяжении большей части второй половины XX в. - начала XXI в. налогообложение прибыли корпораций в США было существенно выше, чем в основных странах - экономических партнерах. Прибыль облагалась по прогрессивной шкале (сложно устроенной) при максимальной ставке 39,1% (с учетом субналога). Средняя ставка налога была существенно ниже и составляла 29% (см. рис. 1). Эти пока-
45,0 12,5
СШ Канада Великобритания Франция Германия Япония
■ Максимальная номинальная ставка
Средняя ста в ка
• Налог на прибыль а ККогВИЛ (правая шкала)
Ж Налоговая нагрг/зка на прибыль корпоративного сектора, % (правая шкала)
Источник: рассчитано автором по данным ОЭСР. data.oecd.org (дата обращения: 10.09.2019).
Рис. 1. Налоговые ставки и показатели налоговой нагрузки на прибыль корпораций в некоторых странах ОЭСР, 2017 г.
затели для Канады были значительно ниже. Так, максимальная номинальная ставка налога на прибыль (суммарная федеральная и провинциальная) составляла всего 26,1%, а средняя - 16,1%. Столь значительное различие в уровне налоговых ставок выливалось и в разные показатели налоговой нагрузки данного налога на ВВП, однако соотношение уже было иным. Если по ставкам просматриваются существенно более высокие значения в США, то собственно показатели налоговой нагрузки ощутимо выше в Канаде. Так, по итогам 2017 г. поступления налога на прибыль корпораций в этой стране составляли 3,4% ВВП, в то время как в США - только 1,9%. Налоговая нагрузка налога на прибыль корпоративного сектора2, по данным СНС, в Канаде состав-
2 Налоговая нагрузка на прибыль корпоративного сектора рассчитывалась как отношение суммы налогов на прибыль корпораций к сумме чистой операционной прибыли и доходов от собственности для сектора финансовых и нефинансовых корпораций по данным СНС. Этот подход является существенным упрощением методологии, используемой Евростатом, для расчета полной налоговой ставки налога на капитал (implicit tax rate). Более подробно данная методология описана в [6].
ляла 8,6% против 5,7% в США3. Несмотря на то что итоговые показатели налоговой нагрузки на прибыль корпораций в США накануне реформы были ниже, чем в Канаде, конкурентные позиции страны и в экономической литературе [1; 2; 3; 4], и на официальными уровне [5] оценивались как проигрышные.
Существенно ниже, чем в США, были и номинальные и средние налоговые ставки в ключевых европейский странах и в Японии. При этом если доля налога на прибыль в ВВП в США была самой низкой из всех рассматриваемых (1,9%), то по налоговой нагрузке на корпоративный сектор страна проигрывала только Германии (5,7 против 5,6%).
Описанное выше соотношение налоговых ставок и итоговых показателей налоговой нагрузки в значительной мере является следствием применяемых моделей налоговых льгот и вычетов в этих странах. Значения доли налога на прибыль корпораций в ВВП представляют собой итог деятельности корпораций, которые используют все инструменты налогового планирования для снижения налоговой нагрузки, в том числе и перевод деятельности и финансовых ресурсов в другие юрисдикции, включая и офшорные.
В процессе принятия инвестиционных решений компании в большей степени ориентируются на значения номинальных и средних налоговых ставок, чем на аналитические показатели налоговой нагрузки относительно ВВП и его компонентов в рамках СНС. Для двух североамериканских стран сложившиеся соотношения рассматриваемых показателей весьма существенны. Взаимная торговля этих стран и их взаимные инвестиции весьма значительны. Так, доля США в общем объеме накопленных иностранных инвестиций в Канаду по итогам 2017 г. оценивалась в 52,2%, а доля Канады в накопленных иностранных инвестициях в США - 13,0% (наиболее значительный показатель среди стран-инвесторов)4.
По уровню налогообложения потребления Канада существенно проигрывала США как по номинальным, так и по итоговым показателям. Так, по итогам 2017 г. налогообложение потребления в США (налоги на товары и услуги) накануне реформы составляло в общей сложности 3,7% ВВП, а в Канаде 7,1% ВВП (см. табл. 1). При этом, если в США доли общих и специальных налогов на товары и услуги были в целом близки (2,0% - первые и 1,7% - вторые), то в Канаде ситуация была иной. Общие налоги на товары и услуги (федеральный НДС, гармонизированные налоги с продаж и налоги с продаж провинций) составляли 4,6% ВВП, а специальные налоги (в основном это акциз-
3 Рассчитано по данным OECD statistics. stats.oecd.org (дата обращения: 20.09.20019).
4 По данным ОЭСР. data.oecd.org/fdi/inward-fdi-stocks-by-partner-country.htm#indicator-chart (дата обращения: 20.09.2019).
ные налоги и акцизные сборы) не превышали 2,5% ВВП. Налоги на потребление формируют, по сути, налоговую нагрузку на население (на конечного потребителя). Различные варианты оценок налоговой нагрузки налогов на товары и услуги (см. табл. 1) свидетельствуют о существенно более высоком уровне налогообложения потребления в Канаде по сравнению с США. Так, налоги на товары и услуги в Канаде составляют 12,5% доходов сектора домохозяйств (суммы заработной платы наемных работников, доходов от собственности и социальных трансфертов населению по данным СНС) против 4,7% в США. Существенно выше в Канаде и отношение налогов на товары и услуги к расходам сектора домохозяйств на конечное потребление - 13,2% против 6,5% в США. Таким образом, в части налогообложения потребления Канада проигрывает налоговую конкуренцию своему южному соседу.
Таблица 1
Показатели налоговой нагрузки на население в США и Канаде (%), 2017 г.
Показатели США Канада
Налоги на товары и услуги
в % от ВВП 3,7 7,1
в % от доходов сектора домохозяйств и НКООДХ 4,7 12,5
в % от расходов на конечное потребление сектора домохозяйств и НКООДХ 6,5 13,2
Суммарная налоговая нагрузка на доходы сектора домохозяйств (индивидуального подоходного налога, налогов на товары и услуги, взносов на социальное страхование, уплачиваемых работниками) 20,3 36,2
Предельная ставка индивидуального подоходного налога, 2017/2018 г. 39,6/ 37,0 33,0/33,0
Средняя ставка индивидуального подоходного налога, 2017/2018 г.
для одинокого налогоплательщика без детей 17,2/ 23,8 22,8/ 23,0
для пары с одним источником доходов и двумя детьми 14,3/11,7 18,0/18,4
Поступления индивидуального подоходного налога
в % от ВВП 10,5 11,6
в % от доходов сектора домохозяйств и НКООДХ* 10,3 18,8
* Использование при оценках налогового бремени общего показателя доходов сектора домохозяйств и НКООДХ не вполне корректно, однако отсутствие данных о доходах собственно сектора домохозяйств за рассматриваемый период в источнике (stats.oecd. org) не позволят провести более корректное сопоставление.
Источник: рассчитано автором по данным сайта OECD. stats.oecd.org (дата обращения: 10.09.2019).
Наиболее остро налоговая конкуренция между странами в части налогов на потребление ощущается на уровне провинций и штатов в приграничных районах двух стран (см. табл. 25), когда при наличии открытой границы население имеет возможность покупать товары (потребительские, в первую очередь) в соседней стране по существенно более низким ценам. Все канадские провинции проигрывают налоговую конкуренцию штатам, с которыми они граничат (см. табл. 2). Наиболее значительно по номинальным показателям проигрывает провинция Квебек относительно штатов Вермонт и Мэн. Однако эти данные не учитывают ни степени транспортной доступности, ни еженедельные реальные потоки. По абсолютным значениям наиболее существенные потери налоговых поступлений фактически несут бюджеты провинций Саскачеван, Онтарио и Квебек. Описываемые конкурентные соотношения затрагивают в первую очередь бюджеты провинций и практически не затрагивают доходы федерального бюджета страны. Таким образом, налоговую конкуренцию в рамках налогообложения потребления очевидно выигрывают США.
Аналогичная картина (проигрыш налоговой конкуренции) имеет место по налогообложению доходов физических лиц (индивидуальному подоходному налогу). Но здесь картина отчасти напоминает ситуацию с налоговой нагрузкой на корпорации - предельные ставки индивидуального подоходного налога в 2017 г. были существенно выше в США (на 6,6 п.п.), но при этом средние налоговые ставки были ниже и для одинокого налогоплательщика, и для супружеской пары с двумя детьми (см. табл. 1). В первом случае налоговая нагрузка на налогоплательщика в Канаде была выше на 5,6 п. п., а во втором - на 3,7 п. п. Выше в Канаде и общая налоговая нагрузка индивидуального подоходного налога на доходы сектора домохозяйств - 18,8% против 10,3% в США.
Если же оценивать суммарный уровень налоговой нагрузки на доходы сектора домохозяйств в двух странах (по трем основным группам налогов - индивидуальному подоходному, налогам на товары и услуги и взносам на социальное страхование, уплачиваемым работниками), то его показатели для Канады существенно превосходят американские - 36,2% против 20,3%.
Таким образом, накануне налоговой реформы в США (по итогам 2017 г.) большинство показателей налоговой нагрузки для населения Канады существенно превышали таковые для ее южного соседа.
5 Сопоставление номинальных ставок, которые к тому же в ряде случаев для Канады представляют собой сложное сочетание федерального НДС и провинциальных налогов с продаж, со средними для штатов США не вполне корректно, однако для иллюстрации проблемы налоговой конкуренции в сфере налогов на потребление представляется допустимым.
Таблица 2
Ставки налогов на товары и услуги в приграничных провинциях Канады и штатах США, 2018 г.
Канада США Преимущество США, процентные пункты (разница в ставках Канада - США)
провинция, территория ставки налогов на товары и услуги*, о/ % ставки налогов на товары и услуги**, % штат
Юкон 0+5 1,43 Аляска +3,57
Британская Колумбия*** 12+5 9,17 Вашингтон +7,83
6,03 Айдахо +5,97
0 Монтана +12
Альберта 0+5 0 Монтана + 5
Саскачеван 6 + 5 0 Монтана +11
6,85 Северная Дакота +4,15
Манитоба 8+5 6,85 Северная Дакота +6,15
7,43 Миннесота +5,57
Онтарио 13 7,43 Миннесота +5,57
6 Мичиган + 7
7,17 Огайо +5,83
6,34 Пенсильвания + 6,66
8,49 Нью Йорк +4,51
Квебек 9,975+5 8,49 Нью Йорк +6,485
6,18 Вермонт +8,795
6,25 Мен +8,725
Нью-Брансуик 15 6,25 Мэн +8,75
* приведены ставки НДС, гармонизированного налога с продаж, налогов с продаж провинций в зависимости от модели, действующей на территории той или иной провинции; ** приведены средние комбинированные ставки штата и муниципальных образований, действующие на территории штата; *** в Британской Колумбии ставки дифференцированы, приведено максимальное значение.
Источник: составлено автором по данным сайта Налоговой службы Канады. www. canada.ca/en/revenue-agency (дата обращения 10.09.2019); [7].
2. Основные мероприятия налоговой реформы США, меняющие конкурентные позиции страны
Налоговая реформа в США 2018-го г. (The Tax Cut and Jobs Act (TCJA) - «Закон о снижении налогов и создании рабочих мест»6 был принят в 2017 г.) [8] представляла собой масштабный пересмотр ключевых параметров налоговой системы страны. Основной задачей реформы была поддержка экономического роста за счет стимулирования компаний к инвестициям на территории страны и к созданию именно здесь новых рабочих мест. Ключевым направлением различных составляющих реализуемых мер было повышение конкурентоспособности налоговой системы страны в условиях как добросовестной, так и недобросовестной налоговой конкуренции. Задачей реформы было сделать инвестирование на территории страны более предпочтительным по сравнению с вывозом капитала, а репатриацию прибыли от иностранных инвестиций более предпочтительной по сравнению с инвестированием в страну - источник прибыли.
С определенной долей условности большинство мероприятий этой налоговой реформы могут быть сгруппированы в два блока: (1) меры, нацеленные на укрепление позиций страны в системе добросовестной налоговой конкуренции и (2) меры, нацеленные на повышение инвестиционной привлекательности страны на фоне наличия юрисдикций, осуществляющих недобросовестную конкуренцию. Более подробно мероприятия реформы были рассмотрены в [9; 10].
В рамках первого блока наиболее существенно на соотношение конкурентных позиций двух стран могут повлиять такие меры, как:
• изменение порядка налогообложения прибыли - переход от прогрессивного налога к пропорциональному, по существенно более низкой ставке (21% - ставка федерального налога на прибыль против действовавшей ранее ставки в 35%);
• введение модифицированной территориальной модели налогообложения прибыли, при которой прибыль компаний, полученная за рубежом, не подлежит налогообложению в стране, если доля в зарубежной компании превышает 10%;
• право на «налоговую амнистию» для компаний, которые могут ввезти в страну накопленную за рубежом прибыль, уплатив при этом минимальный налог в размере 15,5% или 8%, в зависимости от категорий ввозимых активов;
• введение механизма, заинтересовывающего компании держать нематериальные активы в стране и получать именно здесь патентную защиту. Доходы от такого рода нематериальных активов
6 ТС[А - «Закон о снижении налогов и создании рабочих мест». - Перевод авт.
будут облагаться по пониженной ставке (этот механизм получил название - Foreign Derived Intangible Iincome - FDII);
• изменение режима амортизационных списаний по различным категориям активов; по некоторым видам активов размеры амортизационной премии повышаются с 50% до 100%;
• отмена альтернативного минимального налога, который действовал в стране с 1969 г.;
• снижение максимальной ставки индивидуального подоходного налога ( с 39,6 до 37%) и изменение интервалов прогрессии (в пользу налогоплательщиков);
• существенное повышение стандартного вычета для всех категорий налогоплательщиков и внесение целого ряда изменений в порядок применения и значения различных категорий вычетов и скидок;
• радикальный пересмотр порядка налогообложения пассивных доходов.
Выше приведены лишь основные мероприятия, нацеленные на снижение налоговой нагрузки на американские компании и физических лиц и на активизацию инвестиционной активности именно на территории страны. Отчасти эти меры нацелены на стимулирование репатриации как прибыли от иностранных инвестиций, так и различных форм активов (нематериальных в том числе).
Ко второй группе налоговых новаций, ориентированных на адаптацию налоговой системы США к фактору недобросовестной налоговой конкуренции, можно отнести следующие:
- в рамках налогообложения прибыли корпораций введен механизм, названный налог «на глобальные доходы от нематериальных активов, облагаемых по пониженной ставке» (Global Intangible Low-Taxed Income (GILTI)), суть которого в налогообложении тех доходов от зарубежных нематериальных активов, которые в стране происхождения облагаются по пониженной ставке (фактически по ставке ниже 13,125%);
- дополнительно вводится налогообложение всех трансграничных платежей между дочерними и материнскими компаниями, если эти платежи принимаются к вычету при налогообложении прибыли со сложной процедурой расчета. Этот механизм получил название «Base Erosion and Anti-Abuse Tax (BEAT)».
Таким образом, в рамках налоговой реформы есть мероприятия, нацеленные на снижение налоговой нагрузки (для подавляющего большинства налогоплательщиков), а также мероприятия по повышению уровня налогообложения, при определенных условиях. По прошествии чуть более года после введения основных мероприятий еще сложно говорить о каких бы то ни было существенных результатах, однако изменение конкурентных позиций налоговой системы страны и некоторая переориентация финансовых потоков уже просматриваются [11].
3. Конкурентные позиции Канады на фоне налоговой реформы в США
Если до налоговой реформы Канада выигрывала налоговую конкуренцию с США только в рамках налога на прибыль корпораций и выра-женно проигрывала ее во всех остальных ключевых сегментах, то после проведенных мероприятий и это преимущество может быть потеряно.
Остановимся более подробно на возможном (и отчасти уже реализующемся) влиянии налоговой реформы в США на экономику Канады через призму налоговой конкуренции этих двух стран за инвестиции, доходы, трудовые ресурсы и др. факторы и результаты экономической активности хозяйствующих субъектов.
С определенной долей условности могут быть выделены следующие направления потенциального воздействия налоговой реформы президента Д. Трампа на экономику страны-соседа:
- улучшение экономической ситуации на рынках США, повышение темпов экономического роста, оживление экономической активности в стране будут иметь своим следствием в целом позитивное влияние на экономику соседней страны, которая, с точки зрения сложившейся терминологии, является малой открытой экономикой. Однако краткосрочные, средне- и долгосрочные макроэкономические последствия реформы могут различаться;
- выбор между двумя странами при осуществлении новых инвестиций со стороны хозяйствующих субъектов третьих стран будет осуществляться исходя из новых соотношений потенциального дохода от этих инвестиций и, вероятно, будет существенно зависеть от отраслевого фактора;
- для американских компаний будет более выгодно размещать подразделения, осуществляющие научные исследования и разработки в США, чем в Канаде. В результате Канада может лишиться как некоторой части рабочих мест, которые компании здесь создают, так и доходов бюджетов всех уровней;
- для компаний будет более выгодно осваивать зарубежные рынки, находясь непосредственно в США, и не использовать свои дочерние структуры в других странах (в том числе и в Канаде). Это также может повлечь за собой сокращение числа рабочих мест и потери доходов как физических лиц, так и бюджетов;
- поведение транснациональных компаний с точки зрения размещения различных структурных подразделений в двух странах, размещение нематериальных активов и, соответственно, политика формирования центра аккумулирования доходов от этих активов и их выбор между двумя странами в настоящее время не очевиден. Однако весьма вероятно, что реформа в США приве-
дет и к изменению локализации части нематериальных активов и соответственному изменению направлений финансовых потоков, генерируемых ими; - поведение наиболее мобильной составляющей высококвалифицированной рабочей силы Канады также может иметь своим следствием либо полное изменение юрисдикции, либо сложную комбинацию места работы и места жительства, особенно в приграничных регионах. В случае реализации этих угроз потери для Канады будет выражаться не только в сокращении числа рабочих мест, но и в потере доходов физических лиц, в потере доходов бюджетов (как федерального, так и ряда провинций). Итогом может стать если не абсолютное снижение параметров ВВП, то существенное замедление темпов роста. Наиболее серьезные потери [12] могут понести такие провинции, как Онтарио -самая мощная в промышленном отношении провинция (по оценкам, на нее приходится более 40% общей суммы потерь), а также Альберта (19%) и Квебек (еще 16%) [12, p. 104]. При этом, поскольку Квебек является наиболее крупной провинцией с точки зрения абсолютных сумм выравнивающих трансфертов федерального бюджета, ее потери потребуют увеличения расходов федерального бюджета на эти цели.
Экономические потери от изменения конкурентных позиций налоговых систем двух стран отчасти могут быть компенсированы повышением темпов экономического роста в США вследствие проведенной реформы. Существенную роль в этом случае будут играть соотношения темпов экономического роста, поддержанных налоговой реформой, и темпы роста дефицита федерального бюджета США и объема долга вследствие падения доходов. Имеющиеся в экономической литературе оценки последствий зачастую существенно различаются [10; 13].
В рамках проблемы собственно налоговой конкуренции ключевым вопросом является налоговая привлекательность размещения инвестиций в рамках той или иной юрисдикции. Для принятия инвестиционных решений при размещении прямых иностранных и национальных инвестиций ключевым ориентиром являются оценки предельной эффективной налоговой ставки METR (Marginal Effective Tax Rate) в отношении конкретных проектов. Именно METR в значительной мере определяет потенциальный чистый доход от вложенных в проект инвестиций. Данный показатель используется для оценки налоговой нагрузки на конкретный бизнес-проект и предполагает использование суммарных оценок тех налогов, которые непосредственно влияют на чистую прибыль компаний (на чистую доходность). Традиционно в оценках учитываются налог на прибыль, налог на имущество, налоги на товары и услуги, если таковые взимаются при реализации элементов сырья и материалов, и др. Показатель MEТR рассчитывается как отношение суммы уплачива-
емых налогов, непосредственно связанных с инвестиционным проектом, к сумме дохода до их уплаты7. Этот показатель активно используется в экономической литературе и практике налогового консультирования для оценок состояния налоговой конкуренции.
Так, на протяжении последних почти 20 лет значения МЕТИ в Канаде имели устойчивую тенденцию к снижению (см. рис. 2) -с 44,1% в 2000 г. до 15,4% в 2012 г. Начиная с 2012 г. этот показатель для Канады был существенно ниже американского (30,3%). Таким образом, в этот период страна однозначно выигрывала налоговую конкуренцию с южным соседом. Однако реформа 2018-го г. в США должна привести (по оценкам) к снижению показателя МЕТИ для США до самых низких за последние годы значений - 18,4%. Именно такое снижение (более чем на 11 п. п.) обеспечат по совокупности налоговые новации - снижение номинальной ставки, увеличение амортизационной премии, отмена альтернативного минимального налога и др. По оценке Министерства финансов Канады, до проведения мероприятий 2018 г. (вопрос об изменениях, внесенных в налоговое законодательство Канады в 2018 г. будет рассмотрен ниже) прогнозы показывали, что этот показатель составит 16,8%. По сравнению с имеющимися оценками для США (18,4%) преимущество Канады будет относительно незначительным на фоне существенного проигрыша в налоговой конкуренции по иным составляющим налоговой системы (описанным выше). Это обстоятельство повлечет за собой необходимость внесения изменений (если не реформы) в налоговое законодательство Канады.
Сложнее оценить потенциальное влияние изменения поведения транснациональных компаний в отношении перевода в страну объектов интеллектуальной собственности или проведение операций на рынке третьих стран. В настоящее время налоговые стимулы для возврата объектов интеллектуальной собственности в США для транснациональных корпораций довольно существенны - таким образом компании получают право на существенный вычет собственно при расчете налоговой базы по налогу на прибыль и значительно сокращают базу для расчета налога «на глобальные доходы от нематериальных активов, облагаемых по пониженной ставке» (СШЛ). Наиболее значительную активность здесь могут проявить фармацевтические компании.
Ситуация на рынке труда в США в результате реформы может быть существенно модифицирована [10]. В то же время эти налоговые новации могут значительным образом сказаться на жителях Канады -американских гражданах (которые рассматриваются налоговыми резидентами страны независимо от срока пребывания), так и гражданах Канады. В зону риска в Канаде попадают наиболее высококвали-
7 Разные авторы и институты в своих оценках используют несколько различающиеся методики расчета данного показателя (см., например, [14, р. 4].
2019(1) - оценка для итогов года без учета налоговых новаций в Канаде; 2019(2) - оценка для итогов года с учетом налоговых новаций.
Источник: составлено автором по данным Министерства финансов Канады. шшшЛп. gc.ca/n19/data/19-078-1-eng.asp (дата обращения: 10.09.2019).
Рис. 2. Предельные эффективные налоговые ставки (МБТК) в Канаде и США, данные за отдельные годы.
фицированные работники с высоким уровнем доходов, для которых разрыв в предельных значениях налоговых ставок в Канаде и США в пользу последних еще более усилится. Средняя ставка индивидуального подоходного налога в Канаде для супружеской пары с двумя детьми и одним источником дохода по итогам 2018 г. уже составляла 18,4% против 11,7% в США (см. табл. 1).
Несмотря на столь большой (и далеко не полный) перечень проблем, с которыми может столкнуться страна в результате существенного изменения ее конкурентных позиций относительно южного соседа, вопрос о масштабной налоговой реформе не стоит. Это связано с отсутствием серьезной альтернативы для финансирования значительных по объемам социальных расходов и трансфертов в случае принципиального сокращения бюджетных доходов (как федерального бюджета, так и бюджетов провинций).
Необходимость налоговой реформы в Канаде активно обсуждается в экономической литературе уже довольно давно [15]. Наиболее серьезные претензии высказываются в отношении подоходного налогообложения, системы косвенных налогов и взносов на социальное страхование и налогов на фонд заработной платы. Налоговая реформа в США не только активизировала эти дискуссии, но и привела к некоторой смене акцентов - на первый план выступили вопросы налоговой конкуренции и ее последствий [16]. Результатом стала корректировка
положений налогового законодательства, касающегося корпораций. Были реализованы меры, снижающие предельную эффективную налоговую ставку (METR), как инструмент поддержки конкурентных позиций страны в новых условиях.
Так, с 2019 г. введены в действие некоторые меры, нацеленные на повышение эффективности и активизацию инвестиционного процесса (в рамках реализации планов «по формированию и поддержке растущего среднего класса» [17]). Во-первых, введено единовременное списание расходов на машины и оборудование, используемые в производстве и переработке продукции. Это положение также распространяется на установленный перечень оборудования для производства «чистой энергии». Во-вторых, для объектов, которые не подпадают под действие положения о единовременном списании, вводится «стимулирование ускоренного инвестирования» (Accelerated Investment Incentive), которое позволяет в течение первого года эксплуатации списывать в 1,5 раза большую часть стоимости оборудования, чем было установлено ранее нормативами амортизационных списаний. Так, например, для оборудования, относящегося к амортизационному 8-му классу, для которого установлена стандартная норма ежегодной амортизации в размере 20%, в течение первого года может быть списано 30% стоимости.
Эти положения действительны в отношении объектов, приобретенных после 20 ноября 2018 г. (даты принятия закона). Срок действия данной меры ограничен - она будет постепенно сворачиваться начиная с 2024 г. и полностью будет отменена после 2027 г.
Особенности налоговой системы Канады затрудняют реагирование на те или иные вызовы для налоговой системы в виде снижения номинальных ставок. Федерация имеет право изменять только федеральную ставку, а ставки провинций устанавливаются законодательными актами этих субъектов Канадской федерации. В части установления налоговых ставок канадские провинции имеют широкие возможности проводить собственную политику, которая может свести на нет усилия федеральных властей. В то же время действие Соглашения о сборе налогов для участвующих в нем провинций фактически обязывает их принимать для исчисления налога порядок расчета налоговой базы, установленный федерацией. Именно поэтому в качестве основного инструмента для снижения METR был избран механизм, корректирующий налоговую базу, а не ставки.
Наиболее существенно от данной меры выиграют такие сектора экономики Канады, как производство и обработка, для которого предельная ставка (METR) снизится на 5,9 п. п. (с 15,5 до 12,6%), сельское хозяйство и рыболовство, а также услуги (снижение составит 3,5 п. п.).
В целом, по оценкам Министерства финансов Канады [14], по агрегированному показателю METR страна в 2019 г. сохранит конкурентные преимущества по сравнению с США (см. рис. 2) - 13,7 против 18,4%.
Тем не менее ситуация в различных секторах экономики и регионах страны будет существенно различаться. Если ситуация в таких секторах экономики Канады, как производство и обработка, сельское хозяйство и рыболовство, оптовая и розничная торговля, услуги и коммунальное хозяйство выглядит более предпочтительной, то строительство, лесное хозяйство и транспорт США обладают определенными конкурентными преимуществами с точки зрения налогообложения.
Вопросы налоговой конкуренции, рассмотренные выше, представляют интерес в том числе и при оценках перспектив развития различных экономик. Особенно важным данный аспект становится для стран, экономика которых является малой открытой экономикой (как экономика Канады и России). Потери от проигрыша в налоговой конкуренции фактически выражаются в сокращении объемов валовой добавленной стоимости, производимой тем или иным сектором экономики, а в результате могут выразиться и в снижении темпов роста ВВП страны, падении (или замедлении роста) доходов населения и др. макроэкономических сложностях.
В настоящее время фактор налоговой конкуренции (как недобросовестной, так и добросовестной) начинает приобретать если не ключевое, то существенное значение в процессе принятия экономических и политических решений. Канада сегодня является одной из стран, которая столкнулась с необходимостью учитывать и фактически подстраиваться при формировании ключевых параметров собственной налоговой системы под налоговую политику, проводимую другой юрисдикцией.
ЛИТЕРАТУРА
1. Chan D, Mintz J. Annual Global Tax Competitiveness Ranking: Corporate tax Policy at a Crossroads. University of Calgary // The School of Public Policy Research Papers. 2013. Vol. 6. Issue 35. November 2013.
2. Merrill P.R. Corporate Tax Policy for the 21st Century // National Tax Journal. December 2010. Vol. 63. Issue 4. Part 1. P. 623-634.
3. Duanjie C, Mintz J. U.S. Effective Corporate Tax Rate on New Investments: Highest in the OECD // Tax & Budget Bulletin. 2010. No. 62. Cato Institute, Washington, DC.
4. Lyon A.B., McBride W.A. Assessing US Global Tax Competitiveness after Tax Reform // National Tax Journal. Vol. 71. Issue 4. P. 751-788.
5. International Comparisons of Corporate Income Tax Rates. Congress of the United States. Congressional Budget Office. March 2017. www.cbo.gov/system/ files?file=115th-congress-2017-2018/reports/52419-internationaltaxratecomp.pdf (accessed 02.02.2019).
6. Eurostat. Taxation trends in the European Union. 2014 edition. Eurostat 2014. ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_structures/ index_en.htm (accessed 02.02.2019).
* * *
7. Cammenga J. State and Local Sales Tax Rates. January 2019. Tax Foundation/ Fiscal Fact. #633. Jan.2019.
8. Public Law 115-97-DEC. 22, 2017. An Act To provide for reconciliation pursuant to titles II and V of the concurrent resolution on the budget for fiscal year 2018. www. congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1/text (accessed 02.02.2019).
9. Лыкова Л.Н. Налоговая реформа Президента Трампа // Мировая экономика и международные отношения. 2019. Т. 63. № 6. С. 38-48.
10. Feldstein M. The tax reform legislation of 2017 //Journal of Policy Modeling. 40 (2018). P. 503-508.
11. Погорлецкий А.И. Налоговая реформа в США: глобальные последствия
и возможное влияние на российскую налоговую политику // Известия ДВФУ. Экономика и управление. 2018. № 2. С. 55-67.
12. The Impacts of US Tax Reform on Canada's Economy. PwC. September, 2018. thebusinesscouncil.ca/wp-content/uploads/2018/09/PwC-Final-Report-Impacts-of-US-Tax-Reform-Aug-2018.pdf (accessed 02.10.2019).
13. Barro R.J., Furman J. Macroeconomic Effects of the 2017 Tax Reform // Brookings Papers on Economic Activity. Spring. 2018. P. 257-345.
14. Marginal Effective Tax Rates. Department of Finance. Canada. www.fin.gc.ca/n19/ data/19-078-1-eng.asp (accessed 02.09.2019).
15. Duclos J.-Y., Gingras J. A Roadmap for Federal Tax Reform // Canadian Tax Journal / Revue Fiscale Canadienne. 2000. Vol. 48. No. 2 / no 2 303-339.
16. Bazel P., Mintz J., Thompson A. Tax Competitiveness Report: The Calm before the Storm. University of Calgary. The School of Public Policy Publications // SPP Research Paper. 2017. Vol. 11:7. February 2018.
17. Fall Economic Statement 2018. www.budget.gc.ca/fes-eea/2018/docs/statement-enonce/ fes-eea-2018-eng.pdf (accessed 02.09.2019).
ABOUT THE AUTHOR
Lykova Lyudmila Nikitichna - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia [email protected]
TAX COMPETITION AS A FACTOR OF TAX REFORMS IN ECONOMICALLY DEVELOPED COUNTRIES
In this article the factor of tax competition and the peculiarities of its accounting was considered, when a tax reform in the USA had been conducted, as well as when corporate income taxation in Canada had been adjusted in the years 2018-2019.
The levels of tax burden of the two countries on the eve of reforms on income taxes, on individual income taxes and on consumption taxes, were analyzed. It was shown that Canada was losing the US tax competition for most of the taxes considered at both the federal and subfederal levels. The potential directions of the impact of tax reform in the United States on the economy of Canada, were analyzed.
Keywords: tax competition, corporate profit tax, individual income tax, consumption taxes, tax reform, marginal effective tax rate, tax rates. JEL: H20, H21, H30.
