CC BY
320
УДК 336.22
налог на доходы физических лиц как инструмент реализации социальной политики государства
Проанализирована социальная роль налогов в общем и налога на доходы физических лиц (ндФЛ) в частности. социальная роль ндФЛ рассмотрена на примере общетеоретических задач социальной политики и конкретных целей, установленных концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Предложены направления реформирования ндФЛ.
Ключевые слова: налог на доходы физических лиц; справедливость налогообложения; социальная политика; социальная роль налога.
The social role of taxes in general and the personal income tax (PIT) in particular has been analyzed. The social role of the PIT has been considered in the context of the general social policy theory and particular objectives set up by the Concept of the Long-Term Socio-Economic Development of the Russian Federation until 2020. Directions of the PIT reform have been suggested.
Keywords: personal income tax; tax equity; social policy; social role of a tax.
^ЦЩ^ Изотова Ольга Игоревна
^ШШр щ ведущий эксперт Банка России, Щ соискатель кафедры Як «Налоги и налогообложение» —Г""" JPF Финансового университета E-mail: izotova.o87@gmail.com
определение социальной роли налогообложения
Социальная роль налогообложения заключается в возможности воздействия посредством различных элементов налогов на социальные процессы, протекающие в обществе, с целью регулирования в нем социальной стабильности, которая невозможна без обеспечения справедливости налогообложения. Принцип справедливости — основополагающий принцип классической теории налогообложения — был впервые выдвинут А. Смитом в работе «Исследование о природе и причинах богатства народов»: «подданные государства должны по возможности соответственно своей способности и силам участво-
вать в содержании правительства, т.е. соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства» [1]. Таким образом, справедливость налогообложения обеспечивается в случае соответствия размеров уплаченных налогов величине полученных доходов1. Следовательно, если в государстве действует налоговая система, в которой в полной мере выполняется вышеуказанный принцип, значительная дифференциация общества по размерам доходов маловероятна. Уровень социального равенства и справедливости в определенной степени характеризуется уровнем экономического развития государства. Этот вывод подтверждает тот факт, что уровень жизни в странах с наиболее развитой экономикой всегда выше по сравнению с другими государствами. Степень дифференциации общества по размеру доходов характеризуется коэффициентом Джинни2, который равен в отношении России по итогам 2012 г. 42%, в то время как в отношении развитых стран Европы — от 25 до 34%.
1 В философии термин «справедливость» подразумевает требование соответствия между практической ролью человека и социальной ролью в обществе.
2 Характеризует дифференциацию денежных доходов населения в виде степени отклонения фактического распределения доходов от абсолютно равного их распределения между жителями страны.
Функции системы управления социальной справедливостью
По мнению российских экономистов, система управления социальной справедливостью должна выполнять следующие функции:
• аналитическую (оценка и прогноз потенциальных угроз социальной справедливости);
• целеполагания (определение целей деятельности по управлению социальной справедливостью);
• организационную (осуществление мероприятий, направленных на достижение социальной справедливости) [2].
По нашему мнению, отдельные функции данной системы нуждаются в уточнении, в частности на этапе целеполагания необходимо предусмотреть постановку как долгосрочных, так и средне- и краткосрочных целей, а также выполнение задач, позволяющих достичь социальной справедливости в обществе. Данные цели и задачи могут определяться в процессе разработки основных направлений социальной и налоговой политики. При этом осуществление мероприятий, непосредственно связанных с налоговой политикой, должно предусматривать возможность изменения налоговых ставок, установление налоговых льгот и вычетов, налоговое администрирование, определение основных принципов, формирующих фискальную политику государства. В этой связи систему обеспечения справедливости налогообложения необходимо выделять как отдельную составную часть общего процесса обеспечения социальной справедливости.
Элементы подоходного налогообложения, обеспечивающие социальную справедливость в обществе
В соответствии с концепцией Ю.Д. Шмелева основными элементами подоходного налогообложения физических лиц, позволяющими достигать социальной справедливости, являются:
• освобождение от уплаты налога отдельных физических лиц;
• определение налоговой базы с учетом социальных, демографических, семейных и других факторов, характеризующих налогоплательщика;
• установление такой шкалы налогообложения, которая позволит учитывать не только различия в уровне доходов налогоплательщиков, но и их семейное положение, особенности общей социальной политики государства;
• возможность организации контроля за соответствием расходов уровню получаемых доходов [3].
По нашему мнению, принципу справедливости налогообложения противоречат следующие элементы НДФЛ:
• налогоплательщиками являются все физические лица, являющиеся налоговыми резидентами, без каких-либо исключений. По нашему мнению, полное освобождение от уплаты налога, например инвалидов, будет способствовать в определенной мере усилению социального эффекта НДФЛ, а многодетных родителей — реализации демографической политики государства и т.д.;
• существующий метод расчета налоговой базы в некоторой степени позволяет учитывать индивидуальные особенности налогоплательщика посредством установления налоговых вычетов, применяемых для уменьшения суммы налога, которая подлежит выплате за счет сумм платежей, направленных на образование, медицинское обслуживание, пенсионные накопления и т.д., а также для отдельных групп физических лиц, однако в настоящее время размеры вышеуказанных вычетов не всегда отражают потребности налогоплательщиков, так как не учитывают различия в уровнях цен в различных регионах, а также не предполагают индексацию с учетом инфляции;
• пропорциональная шкала налогообложения не позволяет учитывать разницу в размерах доходов налогоплательщиков и соответственно фактическую способность налогоплательщиков к уплате налога.
На основании вышеприведенного можно сделать вывод, что существующая система подоходного налогообложения физических лиц не создает условий для организации контроля за соответствием доходов налогоплательщика выплатам, которые он осуществляет в пользу государства. Такая система не способствует реализации регулирующей функции налога, не отвечает вышеуказанному принципу справедливости налогообложения, а также следующему принципу, провозглашенному в НК РФ: «при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога» [4]. Таким образом, сложившаяся в России система налогообложения доходов физических лиц не способствует обеспечению социального равенства и справедливости в обществе.
Функции социальной политики государства
Россия является в соответствии со ст. 7 Конституции социальным государством. По нашему мнению, социальным называется государство, которое имеет политическую систему, подразумевающую регули-
рование экономики и направленную на обеспечение достойного уровня жизни всех без исключения представителей общества. Ввиду того что функции государства реализуются посредством мобилизуемых в его распоряжение доходов, полученным благодаря сбору налогов, налоговая политика имеет важное значение для реализации государством его социальных функций.
Основными функциями социальной политики государства являются:
• обеспечение социальной устойчивости, социальной безопасности общества;
• обеспечение политической устойчивости;
• обеспечение такого распределения власти, которое признавалось бы большинством справедливым;
• налаживание такой системы распределения экономических ресурсов и экономического эффекта, которая устраивала бы подавляющее большинство населения;
• обеспечение необходимого и достаточного уровня экологической безопасности;
• обеспечение необходимого и достаточного уровня социальной защищенности населения в целом и каждой из социальных групп.
В системе функций социальной политики НДФЛ играет главенствующую роль в реализации функции распределения экономических ресурсов, а также обеспечения социальной защищенности населения. Для решения задачи наиболее эффективного распределения экономических ресурсов государство устанавливает налоговые ставки и льготы по НДФЛ. Причем задача обеспечения социальной защищенности населения напрямую связана с мобилизацией достаточных средств для осуществления расходов, направленных на поддержку социально незащищенных россиян.
Анализ мнений различных экономистов показывает, что многие из них придерживались мнения о необходимости достижения социальной справедливости посредством использования прогрессивного налогообложения доходов физических лиц. Так, А. Смитом было провозглашено «золотое правило», которое гласит: с большего дохода — больший налог. В соответствии с теорией Д. Локка [5] налоговые системы стран с высокоразвитой экономикой характеризуются отсутствием прямого подоходного налогообложения, которое компенсируется эффективным прогрессивным налогообложением доходов. В слаборазвитых странах, наоборот, доходы, как правило, облагаются налогом по предельным налоговым
ставкам. Исходя из этой теории Россию можно отнести в настоящее время к числу стран со слаборазвитой экономикой.
В защиту прогрессивного налогообложения высказывался также В. Петти [6], который утверждал, что социальное равенство достижимо только в случае применения прогрессивного прямого налогообложения. Ученый также обращал внимание на тот факт, что недопустима излишняя прогрессивность прямого налогообложения, которая также подрывает основополагающие принципы социального равенства.
В начале XX в. российские экономисты А.А. Исаев, И.Х. Озеров, М.И. Соболев и др. доказали следующее: основным инструментом реализации регулирующей функции налогов является прямой подоходный налог, взимаемый по прогрессивной шкале и использующий не облагаемый налогом минимум доходов.
Опыт зарубежных стран с наиболее высоким уровнем жизни показывает, что для обеспечения принципа справедливости налогообложения в качестве инструмента перераспределения доходов используется прогрессивное налогообложение наряду с предоставлением налогоплательщикам возможности применения системы льгот.
По нашему мнению, справедливость налогообложения может быть обеспечена при условии, что имеется определенное равенство возможностей удовлетворения налогоплательщиками первостепенных потребностей и одновременно есть прямая корреляция между размерами уплачиваемых налогов и полученных доходов. В случае подоходного налога данное соответствие выполняется в наибольшей степени при организации прогрессивного налогообложения с установлением зависимости размеров налоговых ставок от общей суммы полученного за налоговый период дохода.
Реализация задач социальной политики с помощью нДФЛ
Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662р (далее — Концепция), поставлены задачи государства в области социальной политики, которые могут выполняться в условиях российской экономики с помощью НДФЛ с учетом следующих предложений:
1) ввиду сокращения численности населения в Концепции обозначена задача преодоления
негативных демографических тенденций посредством стабилизации численности населения и создания условий для его роста, повышения качества жизни. По нашему мнению, для решения вышеуказанной задачи необходимо принять дополнительные меры по стимулированию рождаемости. Следует признать, что в настоящее время сохраняется тенденция увеличения налоговых вычетов на детей, а также предоставляются налоговые вычеты на лечение и обучение детей и близких родственников, но этого явно недостаточно. Работа по совершенствованию системы налоговых вычетов должна быть продолжена посредством усиления социальной направленности, например повышения их размеров в соответствии со средними расходами на содержание ребенка («потребительская корзина»), которые могут увеличиваться с возрастом ребенка;
2) одной из проблем в Концепции названо снижение доступности и качества медицинских и образовательных услуг. Для решения вышеуказанной проблемы необходимо увеличение расходования бюджетных средств на эти цели, что возможно, если увеличить налоговые ставки для налогоплательщиков, получающих доходы выше среднего. Кроме того, для повышения доступности рассматриваемых услуг можно увеличить размеры налоговых вычетов на лечение и обучение до размеров фактических затрат. Кроме того, целесообразным является предоставление налоговых вычетов по процентам, уплаченным за пользование образовательными кредитами в сумме фактических затрат;
3) одной из задач Концепции является преодоление проблемы бедности пенсионеров (повышение размеров пенсий до двух-трех прожиточных минимумов). С целью выполнения вышеуказанной задачи возможно изменение существующего механизма предоставления налоговых вычетов по взносам налогоплательщиков на добровольное пенсионное страхование. Например, в части превышения размеров взносов суммы, указанной в п. 2 ст. 219 НК РФ, возможно принятие дополнительных сумм взносов к вычету по процентным ставкам от суммы внесенных взносов, причем систему ставок с целью стимулирования вышеуказанных расходов целесообразно предусмотреть прогрессивной: с большего взноса — большая сумма к вычету;
4) в рассматриваемой автором Концепции неоднократно упоминаются проблемы социального
неравенства, региональной дифференциации, значительного расслоения населения по уровню доходов. Для достижения вышеперечисленных задач целесообразно установить прогрессивную шкалу налоговых ставок, предусматривающую снижение налоговой нагрузки на малообеспеченные слои населения и повышение нагрузки на высокообеспеченных налогоплательщиков;
5) с целью повышения качества жизни поставлена задача создания условий для устойчивого роста заработных плат. Для достижения этой цели возможно введение предельного размера годовых доходов, с которых работодателем выплачиваются страховые взносы во внебюджетные фонды. В указанном случае повышение заработных плат работников не повлечет повышение размеров выплат во внебюджетные фонды;
6) задачей Концепции является создание эффективной адресной поддержки лиц, относящихся к категории бедных, и предоставление социальных услуг для пожилых людей, инвалидов и детей. Реализация вышеуказанной задачи возможна при наличии дополнительных средств бюджета для финансирования адресной поддержки перечисленных лиц. Поступление дополнительных средств возможно в случае повышения налоговых ставок для лиц, получающих высокие доходы;
7) с помощью механизма подоходного налогообложения возможна также реализация поставленной в Концепции задачи реабилитации и социальной интеграции инвалидов путем освобождения указанных групп граждан полностью либо частично от уплаты НДФЛ.
Литература
1. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2007. 960 с.
2. Кадис [Электронный ресурс]: правовой портал / 1997-2011. URL: http://www.kadis.ru. (дата обращения: 12.02.2013).
3. Шмелев Ю.Д. Концепция реформирования налоговой системы Российской Федерации, основанная на реализации принципа справедливости и социальной функции налогов: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2008.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации. М.: Эксмо, 2013. 784 с.
5. Локк Д. Сочинения в 3 томах. М.: Мысль, 1985. 1866 с.
6. Петти В. Трактат о налогах и сборах. М.: Ось-89. 112 с.
