CC BY
207
РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ
НАГОРНО-КАРАБАХСКИЙ КОНФЛИКТ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ
Намиг АЛИЕВ
доктор юридических наук, государственный советник второго класса (Баку, Азербайджан)
Intentio inservire debet legibus, non leges intentioni (лат.).
Намерение должно подчиняться законам, а не законы намерению.
В в е д е н и е
Любой международный конфликт можно разрешить только тогда, когда мировое сообщество даст ему объективную политико-правовую оценку. Лишь на основе всестороннего изучения причин противостояния и анализа ситуации, сложившейся на данный момент, возможно:
1) принятие сторонами (при участии посредников) справедливого решения;
2) юридически верное и результативное применение общепризнанных международно-правовых норм;
3) обеспечение стабильного, долговременного мира, гарантированного международным сообществом.
От имени такового призваны выступать авторитетные международные орга-
низации: ООН, ОБСЕ, Европейский союз, Совет Европы, НАТО и др. Их прямая обязанность — поддержание и восстановление мира и стабильности на всей планете и в отдельных ее частях, применение санкций к стране-агрессору.
25 января 2005 года Парламентская ассамблея Совета Европы приняла резолюцию 1416 (2005) «Конфликт в нагорнокарабахском регионе, решением которого занимается Минская конференция ОБСЕ»1 (докладчик Дэвид Аткинсон). В этом документе признается оккупация значительной части территории Азербайджана войсками Армении, а также подчеркивается, что «ок-
1 См.: [http://assembly.coe.int/Documents/Adopted Text/ta05/ERES1416.htm/], 31 марта 2005.
купация иностранной территории любым государством-членом представляет собой серьезное нарушение обязательств данного государства как члена Совета Европы». Таким образом, данную резолюцию можно считать хотя и запоздалым, но, будем надеяться, первым шагом на этом направлении. Подобные документы, оценивающие нагорно-карабахский конфликт с политико-правовой точки зрения, должны принять и другие международные организации, прежде всего ОБСЕ, в рамках которой осуществляется минский переговорный процесс. Ведь отсутствие такой оценки не способствует, прежде всего, появлению у участников конфликта доброй воли к его разрешению, приводит (как это имело место до сих пор) к затягиванию противостояния, к созданию у определенных сил иллюзий, что подобным образом можно
переступить через международно-правовые нормы, оккупировать международно признанную территорию суверенного государства и добиться (после совершенного) в переговорном процессе желаемых дивидендов. При этом следует напомнить, что Азербайджан и Армения подписали Хельсинкский заключительный акт, признав таким образом в соответствии со своими конституциями: высшую юридическую силу норм данного акта как во внутренних, так и во внешних правоотношениях; принципы нерушимости границ и территориальной целостности государств.
Лишь объективная позиция мирового сообщества даст возможность вывести вооруженные силы из зоны конфликта и разрешить его мирным путем, без вооруженного давления, на основе принципов международного права.
Подход к проблеме
Значение исследования правовых аспектов урегулирования этнотерриториальных и эт-нополитических конфликтов в Европе и в других регионах мира обусловлено рядом причин. Во-первых, такие противостояния существовали (Аландские острова в Финляндии, Фландрия в Бельгии) и продолжают существовать (Баскония в Испании, Северная Ирландия в Великобритании, Корсика во Франции) десятки, а иногда и сотни лет. Во-вторых, на протяжении всей истории человечества подобные конфликты часто преодолевали и с помощью конкретных правовых решений, где ключевой вопрос — распределение полномочий между разными инстанциями, между центром и регионом, между государством и автономией, между федерацией и ее субъектом. Теоретически диапазон распределения указанных полномочий располагается между «полным суверенитетом» и «полным безвластием». Естественно, нельзя ликвидировать конфликт при обеспечении лишь одной из этих категорий, поэтому на практике справедливое его разрешение (на конкретном этапе) должно лежать где-то в средней плоскости отмеченного диапазона. Характерен пример из недавней истории Бельгии, которая в свое время была унитарным государством, а поэтапное внесение соответствующих изменений превратило ее в региональное государство, затем в федерацию.
При этом мы учитываем, что положение в Нагорном Карабахе Азербайджана отличается от ситуации в Финляндии, Бельгии, Испании, Великобритании, а также в любой иной стране или другом регионе.
О праве народов на самоопределение
Следует отметить, что мы, опираясь на нормы международного права, по ряду известных аргументов с самого начала категорически исключаем возможность применения принципа «самоопределения народов» к проблеме Нагорного Карабаха.
■ Во-первых, Нагорный Карабах — территория Азербайджана. АР как суверенное государство есть результат выражения воли и самоопределения всего азербайджанского народа (в том числе и этнических армян), проживающего на всей территории данного государства, а не его части. Часть народа не может принимать решений, судьбоносных для всего народа. В соответствии с резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 года «Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным и этническим, религиозным и языковым меньшинствам», принцип самоопределения народов не является правом национальных меньшинств; международное сообщество не нашло возможным и необходимым отразить данный принцип в указанном документе2.
■ Во-вторых, подписав в 1975 году Хельсинкский заключительный акт, страны Европы, а также США и Канада связали предусмотренный в «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» от 24 октября 1970 года принцип равноправия и самоопределения народов с принципом территориальной целостности государств. В этом документе говорится, что эффективное применение принципа равноправия и самоопределения народов «имеет первостепенное значение для содействия развитию дружественных отношений между государствами, основанных на уважении принципа суверенного равенства». Принцип самоопределения может найти свое разрешение только в контексте принципа территориальной целостности государства. В Декларации утверждается, что «любая попытка, направленная на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности государства или страны или их политической независимости, несовместима с целями и принципами Ус-тава»3. Именно поэтому в Заключительном акте этот принцип был поставлен на восьмое (из десяти) место и назван «принципом равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой».
■ В-третьих, Нагорный Карабах — регион Азербайджана, где до этнической чистки, организованной армянами, проживали две общины — армянская и азербайджанская, представлявшие собой население Нагорного Карабаха, но отнюдь не «народ». Народ — категория политическая, народами в данном контексте являются армяне и азербайджанцы, уже реализовавшие свое право на самоопределение в рамках соответственно Республики Армения и Азербайджанской Республики. Термин «народ» не приемлем к населению Нагорного Карабаха Азербайджанской Республики.
■ В-четвертых, даже если мы допустим невозможное, то есть что население Нагорного Карабаха, состоящее из армян и азербайджанцев, является народом, который имеет право на самоопределение, это вовсе не означает, что Нагорный Карабах должен выйти из состава Азербайджанской Республики. В соответствии с пятым разделом Декларации о принципах международного права, подписанной в 1970 году, отстаивание принципа самоопределения не равнозначно поощрению отделения и дробления стран. В данном документе прямо указывается, что принцип самоопределения может и должен найти свое решение в рамках принципа нерушимости границ и принципа территориальной целостности государств. Этот принцип «не должен толковаться как санкционирующий или поощряющий любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или
2 См.: [http://www.un.org/russian/documen/gadocs/convres/r47-135.pdf/], 31 марта 2005.
3 См.: [http://www.terralegis.org/terra/act/b252.html/], 31 марта 2005.
полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств... Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»4.
■ Наконец, в-пятых, ни теории, ни практике международного и конституционного права не известны случаи многократной реализации права народов на самоопределение. Если предположить невозможное и подобный прецедент будет создан, то мировое сообщество столкнется с неизбежностью самоопределения армянского народа в России, США, Франции, Турции, Канаде, Австралии, Иране, Грузии, Узбекистане, Кыргызстане, Украине, Испании, Голландии, Болгарии, Ливане, Сирии и во многих других странах.
В связи с изложенным мы позволим себе не согласиться с «самоопределением без права отделения» как вариантом разрешения «карабахской проблемы», обозначенным Р. Мамедовым5. Право на самоопределение принадлежит народу. Разрешение армяноазербайджанского (нагорно-карабахского) конфликта должно основываться исключительно на соблюдении общепризнанных принципов нерушимости границ и территориальной целостности государств. Безусловными принципами решения этого конфликта должны стать обеспечение защиты прав национальных меньшинств, их безопасности и нахождения в составе Азербайджанской Республики.
Форма государственного устройства
Вопросы, связанные с понятием, предметом и даже терминологией территориального устройства, достаточно разнообразно отображены в законодательстве разных государств, что вызвано не только различием их взглядов, принадлежностью к разным правовым системам, доминированием той или иной правовой концепции, но и обусловлено соответствующими политическими мотивами.
Весьма показателен в этом отношении пример бывшего СССР, где понятие конституционного права было замещено понятием государственного права, что отразилось на всех институтах данной сферы, в частности на институте территориального устройства, переименованном в «государственное устройство» в узком смысле, не включающем в себя политические аспекты проблемы. Введенный в законодательство сталинской Конституцией СССР 1936 года, этот неудачный термин в 1977 году заменили двумя другими — «Национально-государственное устройство» и «Административно-территориальное деление», которые охватывали как политический, так и территориальный аспект рассматриваемой проблемы.
Другой пример. Стремление некоторых государств обеспечить суверенитет и территориальную целостность, а также утвердить свои права на находящиеся на данной территории природные ресурсы, привело к непосредственному описанию в их конституциях географической территории таких стран (например, Филиппины, Куба и др.).
В результате эволюции общества и права составные части государства, как и страна в целом, имеют органы публичной власти, между которыми существуют системы взаимоотношений, регулируемые нормами конституционного права. Нередко современные са-
4 См.: [http://www.terralegis.org/terra/act/b252.html/], 31 марта 2005.
5 См.: Время работает на нас. Карабахская проблема может и должна решаться на основе международного права («Круглый стол») // Азербайджанские известия, 25 января 2005. С. 2.
моуправляющиеся территориальные единицы обладают самостоятельностью в рамках Основного или иного закона. Подобные образования обобщаются единым термином «территориальная автономия».
Таким образом, в одних случаях географические части государства являются его административно-территориальными единицами, не обладающими политической самостоятельностью, в других — это государствоподобные образования с собственным законодательством. Зачастую решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах, установленных конституцией (или законом) автономных прав, не могут быть отменены органами государства и органами публичной власти более крупной структуры, в которую входит данная единица.
В современном разделении форм государственно-территориального устройства, обусловленном взаимоотношением государства как целого с его составными частями, доминируют две основные формы: унитарная и федеративная. Естественно, мы учитываем, что конфедерация как содружество государств (ассоциированных государств) не имеет прямого отношения к проблеме государственно-территориального устройства, так как это объединение не составных частей государства, а суверенных стран. В своих дефинициях доктрина конституционного и международного права достаточно консервативна. Поэтому на протяжении десятилетий ученые пытались вложить в рамки понятий «конфедерация», «федерация» и «унитарное государство» все образцы существующих на практике государственных образований. Однако политический и правовой анализ эмпирики позволяет убедиться, что в чистом виде эти категории практически не существуют, их элементы настолько взаимовнедрены, что можно говорить о создании некоторых гибридных форм. Например, есть общепризнанные федеративные государства, субъекты которых имеют право заключать международно-правовые договоры (земли Австрии, территориальные субъекты Боснии и Герцеговины).
В то же время индуктивные методы исследования данных проблем обуславливают определенные дефинитивные обобщения. На наш взгляд, анализируя разнообразие способов построения внутригосударственных отношений, можно прийти к выводу, что в зависимости от отношений между государством и его составными частями сегодня имеются следующие обобщенные формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное региональное государство и унитарное государство со специальным автономным статусом для некоторых территорий. При этом, как нам представляется, «слепой» подход к традиционным концепциям, определениям и классификациям зачастую приводит к обратному эффекту. Попытка поместить реалии в дефинитивные рамки может привести к упрощению, даже еще хуже — к искажению разнообразия в действующих конституциях, а при разрешении конфликтов — стать помехой и заблокировать их урегулирование. Поэтому при решении этнотерриториального либо этнополитического конфликта следует иметь в виду доктринальные концепции и дефиниции конституционного и международного права, рассматривать существующие в мире конституционные и международно-правовые реалии и быть готовым к принятию нестандартных, неординарных решений, позволяющих преодолеть конкретный конфликт.
Федерализм
Как одно из правовых средств разрешения армяно-азербайджанского (нагорно-карабахского) конфликта эта форма государственного устройства неоднократно рассматривалась на разных уровнях: медийном, экспертно-научном, дипломатическом, политическом, в том числе и самом высоком. Следует заранее отметить негативное отношение в азербайджанском обществе к федерации как форме государственного устройства Азер-
байджанской Республики. Для этого есть немало оснований, прежде всего наличие агрессивного сепаратизма, с которым наша страна живет уже много лет.
Вместе с тем внедрение федеративных отношений позволило урегулировать ряд эт-нополитических конфликтов в Европе (Бельгия, Великобритания, Испания). Именно федерализм (в форме, которую еще предстоит выработать) может позволить нам решить конфликт на основе принципов освобождения оккупированных территорий и сохранения Нагорного Карабаха в составе Азербайджанской Республики. В то же время уступка со стороны Азербайджанской Республики (кстати, о необходимости которой так много говорят в мировом сообществе) теоретически может заключаться в том, чтобы отказаться от вертикальных отношений между регионом Нагорного Карабаха и центральной властью данного государства. В этом случае отношения между центром и автономией будут зависеть от распределения законодательных полномочий. Научное понятие федерации предполагает, что каждый уровень правления получает свою власть согласно конституции, то есть не находится в прямом административном подчинении. Любые изменения в распределении законодательных полномочий между уровнями власти возможны лишь при прямом или косвенном участии в этом процессе как субъекта федерации, так и федерального центра.
Вполне очевидно, что в результате разрешения конфликта отношения между Азербайджанской Республикой и Нагорно-карабахским регионом могут носить элементы федерации, даже если в мирное соглашение не будут включены термины «федерализм», «федерация», «федеральный».
Некоторые формы федеративных отношений и автономия
Прослеживая различия между унитарным и федеративным устройством государства, отметим, что составные части федерации (ее субъекты) обычно имеют свои конституции, например штаты в США, земли в Германии, республики в Российской Федерации или законы, скажем уставы областей, краев и автономий — в РФ. Таким образом устанавливается система органов государственной власти субъектов федерации, их полномочий и т.д. Эту мысль сформулировал и профессор Фрайбургского университета доктор Конрад Хессе: «Несмотря на всю общность структурных принципов, каждое федеративное государство представляет собой конкретно-историческую индивидуаль-ность»6.
Система органов власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве и их компетенция устанавливаются конституцией и законами государства.
В отличие от составных частей унитарного государства субъекты федерации обладают широкой политической самостоятельностью, государственной автономией. Однако было бы ошибкой считать, что во всех унитарных государствах управление страной централизовано, а для федеративных государств характерны децентрализация и четкое разделение предметов ведения между центром и регионами. У каждого унитарного и федеративного государства есть свои особенности, порой весьма существенные. Например, в таких унитарных странах, как Испания и Италия, высшим территориальным единицам предоставлена такая государственная автономия, которой не имеют субъекты некоторых федеративных государств. В связи с этим достаточно вспомнить практику СССР, Югославии и Чехословакии в условиях тоталитарных режимов, где по существу вся власть была монополизирована ее центральными органами.
6 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юридическая литература, 1981. С. 114.
Статус отдельных составных частей в унитарных и федеративных государствах нередко отличается от статуса других составных частей того же государства. В связи с этим государственно-территориальное устройство может быть как простым (симметричным), так и сложным (асимметричным). Симметричное устройство государства характеризуется тем, что все его составные части имеют равный статус. Например, земли в Австрии и Германии, воеводства в Польше и области в Беларуси равноправны. При асимметричном государственно-территориальном устройстве составные части государства имеют различный статус. Так, наряду с областями, обладающими одинаковым статусом, в унитарной Украине есть Крымская Автономная Республика, которой предоставлен особый статус. Сицилия, Сардиния, Венеция-Джулия и другие области Италии (в соответствии с конституцией страны) имеют особые формы и условия автономии, согласно специальным статусам, утвержденным конституционными законами. Стране Басков, Каталонии, Галисии, Андалусии и другим регионам Испании предоставлена автономия. В каждом из самоуправляющихся регионов функционирует избираемая его населением ассамблея, которая издает законы, действующие на данной территории. Великобритания, будучи унитарным государством, состоит из исторически сложившихся частей — Англии, Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Что касается их административно-территориального деления, то в Англии и Уэльсе это графства, Северная Ирландия делится на округа, Шотландия — на области. Самостоятельной административно-территориальной единицей является Большой Лондон.
Таким образом, как отмечено выше, объем территориальной автономии может быть разным, а в зависимости от указанного объема выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Первая характеризуется тем, что ее носитель имеет внешние признаки государства: парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.д. Причем в конституции страны обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и другие законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда и сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.д.).
Территориальным единицам со значительной частью инонационального населения, отличающегося особенностями быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, подчас предоставляется особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальный. Например, такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, автономные территории Китая (основную часть их коренных жителей составляют неханьские народы), населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, Занзибар в Танзании и другие.
В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство (с гарантированной компетенцией), свое гражданство. (Коренным жителям Аландов автоматически предоставляют финское гражданство, однако другие финские граждане, даже поселившиеся на этих островах, аландское гражданство автоматически не получают.) Впрочем, президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов парламент Финляндии принимает двумя третями голосов и аландский парламент одобряет его таким же большинством. Еще один примечательный факт: в 1985 году автономная Гренландия вышла из Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжала сохранять свое членство.
С финской и датской системами во многом схожа модель территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. Однако оснований для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны — Та-ганьика — не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными. В сущности Танзания — унитарное государство с автономией Занзибара.
Также своеобразна не имеющая своих законодательных и исполнительных органов автономия Шотландии в составе Великобритании. Но, в соответствии с Актом об унии 1707 года, за ней признается право иметь собственную правовую и судебную систему, свою церковь (пресвитерианскую), специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях).
Территориальная или национальная автономия либо самоуправление могут быть и весьма широкими, и очень узкими. В качестве примеров самого широкого самоуправления отметим Швейцарию, США и отчасти Англию. Швейцарская республика состоит из отдельных государств или кантонов, каждый из них пользуется полной автономией — имеет свое выборное правительство, которому для решения дел кантона не требуется испрашивать разрешения или утверждения центрального правительства. Это — вопросы войны и мира, сотрудничество с другими государствами, железные дороги и фабричное законодательство, телеграф, финансы, таможенная сфера и ряд других.
Полномочия государства и автономии
Говоря о распределении полномочий между государством и автономией, наобходи-мо, на наш взгляд, определить следующее: исключительные полномочия центральной власти; исключительные полномочия автономии; возможности предоставления остаточных полномочий либо центральной власти, либо автономии; условия применения такого метода законодательной техники, как «параллельные полномочия», без предоставления остаточных полномочий центральной власти или автономии; возможность принятия центральной властью рамочных законов, в пределах которых осуществляется правотворчество автономии.
Принцип «параллельных полномочий», без предоставления остаточных полномочий центральной власти или автономии, применен при решении вопроса Аландских островов. Тем не менее, на наш взгляд, реализация его технически трудна и впоследствии может привести к определенным осложнениям: на практике очень трудно составить исчерпывающий перечень полномочий, а также распределить их между государством и автономией. В то же время предметом распределения между Финляндией и Аландскими островами были законодательные полномочия и исполнительная власть. Вопросы судебной власти не вошли в соглашение о самоуправлении, поэтому применение законодательства Аландских островов отнесено к компетенции судов Финляндии, систему которых возглавляют Верховный суд и Верховный административный суд страны.
По нашему мнению, распределение законодательных полномочий между государством и автономиями должно основываться на четком разграничении исключительных полномочий государства и субъекта автономии. В остальных сферах можно пойти несколькими путями: создание конкурентных (конкурирующих) полномочий, то есть субъекты автономии принимают законодательные акты по вопросам, которые не нашли своей регламентации в соответствующих законах государства; на основе принятия ра-
мочных законов; делегирование (по обоюдному согласию посредством санкционирующего закона) ряда законодательных или административных полномочий государства автономному региону.
Международная практика показывает, что такие сферы, как внешняя политика, оборона, кредитно-денежная система, таможня, интеллектуальная собственность, банкротство и некоторые другие остаются в юрисдикции государства (центральной власти).
Принятие центральной властью рамочных законов, в пределах которых должно осуществляться правотворчество автономии, заключается в том, что центральная власть устанавливает определенные границы для функционирования автономной власти. В этих рамках центральная власть не может вмешиваться в деятельность автономии. А за пределами этих границ власть принадлежит центру.
Компромиссы
Со стороны Республики Армения: 1) прекращение оккупации земель Азербайджанской Республики и вывод своих вооруженных сил с ее территории; 2) расформирование и разоружение вооруженных формирований Нагорного Карабаха.
Со стороны Азербайджанской Республики: 1) предоставление Нагорному Карабаху самого высокого статуса автономии; 2) непредъявление Республике Армения претензий в Международном суде по поводу восстановления разрушенных в ходе войны районов, а также относительно выплаты компенсаций за более чем 13-летний срок принудительного выселения их жителей, за нанесенный экономический и моральный ущерб;
3) согласие на временный ввод в Нагорный Карабах миротворческих сил под эгидой ООН; 4) согласие на установление горизонтальных отношений центра с Нагорно-Карабахской автономией при четком разграничении полномочий в рамках одного из вышеуказанных вариантов.
