CC BY
755. Eroshina T.A. Problema cheloveka v filosofii Drevnego Vostoka (The problem of man in the philosophy of the Ancient East), Lichnost' v menya-yushchemsya mire: zdorov'e, adaptatsiya, razvitie. 2014. No. 1 (4). Pp. 3 [Elektronnyi resurs]. URL: www.humjournal.rzgmu.ru (accessed date: 12.02.2017).
6. Zakony Manu (Laws of Manu). [Elektronnyi resurs]. URL: www.Bharatia.ru (accessed date: 12.02.2017).
7. Ivanova O.V. Puti garmonizatsii otnoshenii cheloveka i prirody (Ways to harmonize relations between man and nature), Sotsial'no-ekologicheskie tekhnologii. 2015. No. 1-2. Pp. 5-12.
8. Kozikov I.A. M.V. Lomonosov, D.I. Mendeleev, V.I. Vernadskii o Rossii (M.V. Lomonosov, D.I. Mendeleev, V.I. Vernadsky about Russia). Moscow. Izd-vo Moskovskogo universiteta, 2011.
9. Kochergin A.A., Kochergin A.N. Koevolyutsionnoe vzaimodeistvie obshchestva i prirody kak uslovie perekhoda biosfery v noosferu (Co-evolutionary interaction of society and nature as a condition for the transition of the biosphere to the noosphere), Biocosmology-neo-Aristotelism. 2015. No. 2. T. 5. Pp. 158-173.
10. Myakinnikov S.P. Spetsifika zapadnogo tipa mirovozzreniya obshchestva kak prepyatstvie dlya glob-al'noi ekologizatsii (Specificity of the Western type of the world outlook of society as an obstacle to global ecologization), Vestnik Orenburgskogo gosudarstvennogo universiteta. 2015. No. 7 (182). Pp. 30-37.
11. Popova A.V., Abramova M.G. Konstitutsionnoe pravo zarubezhnykh stran (Constitutional law of foreign countries): uchebnik i praktikum dlya akademicheskogo bakalavriata. Moscow. Izd-vo Yurait, 2016.
12. Rezhabek B.G. Uchenie V.I. Vernadskogo o noosfere i poisk puti vykhoda iz global'nykh krizisov (The doctrine of V.I. Vernadsky of the noosphere and the search for a way out of global crises), Vek globalizatsii. 2008. No. 1. Pp. 159-167.
13. Rovinskii R.E. Biosfera i fenomen cheloveka (The biosphere and the phenomenon of man), No-vaya epokha. 1996. No. 2 (10). Pp. 159-167 [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.newepoch.ru/ journals/10-8/biosphere.html (accessed date: 14.02.2017).
14. Declaracion Universal de los Derechos de la Madre Tierra [Elektronnyi resurs]. URL: http://rio20.net/propuestas/declaracion-universal-de-los-derechos-de-la-madre-tierra/ (accessed date: 12.02.2017).
15. Ley De de la Madre Tierra [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.slideshare.net/ ecuadordemo-cratico/bolivia-ley-de-la-madre-tierra (accessed date: 12.02.2017).
Дата поступления: 20.11.2017 Received: 20.11.2017
УДК 349.6
НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УСТЮКОВА Валентина Владимировна
доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором аграрного и земельного права, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт государства и права Российской Академии наук, Москва, Россия. E-mail: landlaw@igpran.ru
В статье на основе анализа судебной практики рассмотрена деятельность органов, осуществляющих государственный лесной надзор, выявлены недостатки в их работе, а также показана важная роль этих органов в обеспечении рационального многоцелевого и неистощи-тельного использования лесов при сохранении их экологических функций.
SUPERVISION OVER COMPLIANCE WITH FOREST LEGISLATION
USTYUKOVA Valentina Vladimirovna
Doctor of Sciences (Law), Professor, Head of the Sector of Agrarian and Land law, Federal State Budgetary Institution of Science, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia. E-mail: landlaw@igpran.ru
In the paper on the basis of the analysis of judicial practice, the author examines the activities of the bodies exercising state forest supervision, reveals shortcomings in their activities, and also shows the important role of these bodies to promote reasonable multi-purpose and sustainable forest management while maintaining their ecological functions.
Ключевые слова: лесной надзор, лесная охрана, экологический надзор, государственный пожарный надзор, правонарушение, административная ответственность за нарушения лесного законодательства
Key words: forest monitoring, forest protection service, environmental supervision, state fire supervision, offense, administrative responsibility for violation of forest legislation.
Государственный лесной надзор (лесная охрана) является разновидностью государственного экологического надзора. Согласно ст. 96 Лесного кодекса РФ под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимается деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (далее - требования лесного законодательства). Основными формами организации государственного лесного надзора, как и других разновидностей экологического надзора, является организация и проведение проверок юридических лиц и граждан, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) осуществляют: Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках переданных полномочий РФ.
Кроме того, федеральный государственный лесной надзор могут осуществлять государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ в пределах полномочий указанных органов, а также государственные учреждения, подведомственные Федеральному агентству лесного хозяйства, в пределах полномочий указанного агентства (п. 3 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 № 394).
Постоянное реформирование правового регулирования лесных отношений, в том числе перераспределение управленческих функций и полномочий между органами, не способствуют стабильности системы управления лесами. Органы исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении переданных им Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений не в полной мере используют имеющиеся возможности для выявления и пресечения нарушений [1, с. 14-18]. В связи с этим потребовалось осуществлять и надзор за соответствующими органами государственной власти субъектов РФ [2] (надзор за органами, осуществляющими надзор!), что не способствует эффективной организации лесной охраны, о чем неоднократно говорилось в юридической литературе [11, с. 72-79]. Справедливости ради, надо отметить, что и деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере осуществления лесной охраны также не всегда является эффективной, о чем будет сказано ниже. Результатом осуществления государственного лесного надзора при выявлении правонарушений становится привлечение виновных лиц к административной ответственности по соответствующим статьям Кодекса РФ об административных правонарушениях (нарушение правил использования лесов, самовольное использование лесов, нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, незаконная рубка, нарушение правил санитарной и пожарной безопасности в лесах и др.). Лица, привлеченные к ответственности за нарушения лесного законодательства, нередко обжалуют действия органов, осуществляющих государственный лесной надзор. Результаты такого обжалования могут быть разными: в одних случаях суды признают действия надзирающих органов законными, в других - отменяют решения о привлечении к ответственности, даже несмотря на то, что лесное правонарушение имело место быть. Рассмотрим наиболее типичные недостатки в осуществлении органами государственного лесного надзора их деятельности, влекущие отмену постановлений о привлечении к административной ответственности.
1. Неправильная квалификация совершенного деяния. Например, действия Общества по оставлению невывезенной и неокоренной древесины были квалифицированы по ч. 2 ст. 8.25 КоАП РФ, т.е. как нарушение порядка проведения рубок лесных насаждений, в то время как данное деяние следует рассматривать как незаконную заготовку древесины, т.е. по ч. 1 той же статьи [10].
2. Различные нарушения процедуры наложения административного взыскания. В приведенном выше судебном деле были выявлены следующие нарушения: составление протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя Общества и ненадлежащее извещение его о времени и месте составления протокола.
Нередко имеют место и другие процессуальные нарушения, например, постановления о привлечении к административной ответственности выносятся уполномоченными органами за пределами установленного срока, после истечения срока давности привлечения к ответственности и т.п. [3, 4].
3. Нарушение порядка проведения проверок соблюдения требований лесного законодательства.
Так, Комитету лесов республики Коми было отказано в иске о взыскании с акционерного общества 267 767 руб. вреда, причиненного незаконной вырубкой леса. Из материалов дела видно, что 20.06.2014 при проверке разработки Обществом лесосек, заявленных в лесной декларации, в частности, при осмотре мест рубок на делянке 14, нарушений обязательных требований лесного законодательства не выявлено, о чем составлен соответствующий акт. Одновременно установлено, что с северной стороны лесосеки прорублен волок, уходящий за пределы лесосеки, что является незаконной рубкой. Однако, поскольку в этот день осмотру подлежали еще несколько лесосек, а в пределах самой делянки 14 нарушений не выявлено, то было принято решение обследовать участок незаконной рубки в рамках государственного лесного надзора при патрулировании лесного фонда. Мероприятие по патрулированию проведено лесничеством 16.07.2014. По итогам данного мероприятия составлен ряд документов, на основании которых Комитет лесов и обратился с соответствующим иском к Обществу. Исследовав документы, суд пришел к выводу, что фактически была проведена повторная проверка (а не патрулирование), при этом были нарушены нормы лесного законодательства и нормы Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В частности, акт патрулирования и акт о лесонарушении содержат сведения о том, что при их составлении участвовал представитель ответчика, подпись которого в актах, а также отметка об отказе данного лица подписать акты, отсутствуют; абрис-чертеж не содержит сведений о способе совершения правонарушения, доказательствах его выявления и фиксации; перечетная ведомость составлена лицом, не участвовавшим в осмотре. Все это и послужило основанием для отказа в иске о возмещении вреда лесам [5]. Анализ судебной практики показывает, что такого рода нарушения со стороны органов, осуществляющих лесной надзор, далеко не единичны и в других регионах, но обращает на себя внимание тот факт, что подобные дела были и ранее с участием того же Комитета лесов Республики Коми [6]. И если суды уже отказывали Комитету в исках по причине недоказанности факта причиненного лесному фонду ущерба, то Комитету следовало более внимательно относиться к сбору доказательств, оформлению актов и т.п., однако сотрудники Комитета не сделали выводов из предыдущих ошибок, что отрицательно сказывается на состоянии лесного фонда.
Следует сказать, что в тех ситуациях, когда судами отменяются (признаются недействительными) постановления о взыскании штрафов, это влечет «потери» для бюджета. Конечно, при относительно небольших размерах штрафов эти «потери» не очень значительны в каждом конкретном случае, но в масштабах страны могут складываться в солидные суммы. Однако когда суды отказывают в исках о возмещении ущерба, причиненного лесам, то по таким делам не просто бюджет недополучает соответствующие деньги, но и само возмещение вреда лесам также осуществляется уже не за счет лесопользователя-нарушителя, а за счет государства. Есть примеры и иного рода, когда органы, осуществляющие государственный лесной надзор, добросовестно выполняют свои обязанности с тем, чтобы нарушители не уходили от ответственности. Один из таких примеров касается такой важной стороны деятельности надзорных органов, как осуществление государственного пожарного надзора. Охрана лесов от пожаров является важным направлением обеспечения экологической безопасности и сохранения ресурсного потенциала лесов. Постановлением Комитета лесного хозяйства Московской области акционерное общество было привлечено к ответственности по ч. 3 ст. 8.32 КоАП РФ за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима. Оно выра-
зилось в том, что на лесных участках, на которых расположены линии электропередачи, заготовленная древесина в виде спиленных деревьев оставлена на месте рубки с необрубленными кронами и неопиленными сучьями, не складирована в штабеля и не отделена противопожарной минерализованной полосой.
Первоначально арбитражный суд Московской области согласился с доводами Общества об отсутствии в его действиях вины, поскольку заготовленная древесина является собственностью РФ, решение вопроса о вывозе и хранении заготовленной древесины возложено на органы Росимущества, а потому Общество не наделено правом распоряжаться заготовленной древесиной, так как не является ее собственником и не может нести затраты по содержанию чужого имущества. На этом основании данное постановление Комитета было признано незаконным. Десятый арбитражный апелляционный суд оставил это решение без изменений. И лишь Федеральный арбитражный суд Московского округа признал указанные выводы судов ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права [7]. Интересно, что, несмотря на «поражение», спустя всего лишь два месяца то же акционерное общество вновь обжаловало аналогичное постановление Комитета лесного хозяйства Московской области по тем же основаниям. Но здесь уже суды всех трех инстанций отказали Обществу в удовлетворении требований о признании незаконным и об отмене постановления о назначении административного наказания, предусмотренного ч. 3 ст. 8.32 КоАП РФ. Суды правильно указали, что, несмотря на то, что работы по расширению просеки вела подрядная организация, это не освобождает Общество от исполнения требования законодательства по содержанию лесных участков, выделенных для размещения линий электропередачи. Учитывая, что заготовленная древесина является собственностью РФ, вопрос о вывозе и хранении заготовленной древесины подлежал согласованию с территориальными управлениями Росимущества. Однако доказательств обращения за таким согласованием Обществом не представлено. Таким образом, вина общества состояла в том, что оно имело возможность для соблюдения норм и правил действующего законодательства в целях исполнения надлежащим образом своих публично-правовых обязанностей, но не приняло необходимых мер [8].
В заключение рассмотрим еще одно дело, представляющее, на наш взгляд, интерес. Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском к Агентству лесного хозяйства Иркутской области о признании недействительными отдельных положений заключенного между сторонами договора аренды лесного участка. По мнению Общества, закрепление в договоре права арендодателя осуществлять проверку соблюдения арендатором условий договора без ссылок на порядок проведения проверок, установленный Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 294-ФЗ, нарушает его права, так как позволяет арендодателю бесконтрольно, то есть вне рамок каких-либо правил (требований о периодичности их проведения, надлежащего уведомления и прочих гарантий прав предпринимателей), установленных законом, проверять арендатора.
Суды всех трех инстанций не согласились с доводами Общества, указав, что Агентство лесного хозяйства в рамках осуществления им государственного лесного контроля и надзора вправе проводить плановые и внеплановые проверки соблюдения лесного законодательства. Вместе с тем, на основании Положения о территориальном отделе агентства лесного хозяйства Иркутской области по Усть-Удинскому лесничеству названный территориальный отдел имеет право осуществлять контроль за выполнением лицами, использующим леса, условий соответствующих договоров. Таким образом, право осуществлять проверку соблюдения арендатором условий договора установлено за ответчиком как арендодателем и не ставится в зависимость от выполнения агентством публично-правовой обязанности по проведению плановых и внеплановых проверок по использованию арендатором лесного участка в соответствии с лесным законодательством, особенности организации и проведения которых в части, касающейся сроков и периодичности их проведения установлены Федеральным законом№ 294-ФЗ. С учетом изложенного, суды пришли к правомерному выводу о том, что оспариваемое положение договора не противоречит закону и не нарушает права Общества Г91. Таким образом, агентство может осуществлять проверку соблюдения требований лесного законодательства и в рамках государственного лесного надзора, и в рамках гражданско-правовых отношений по аренде лесных участков.
Следует отметить, что надзор за соблюдением лесного законодательства осуществляют не только уполномоченные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, но и органы прокуратуры, активная деятельность которых по обеспечению противопожарной безопасности в лесах освещалась в юридической литературе [1, с. 14-18]. Эффективное выполнение всеми органами, осуществляющими государственный лесной надзор, своих обязанностей, своевременное выявление нарушений требований лесного законодательства, оперативное реагирование на них, привлечение виновных к ответственности будет способствовать обеспечению рационального многоцелевого и неистощительного использования лесов при сохранении их экологических функций.
Библиографические ссылки
1. Лихачева Е.Ю., Баскакова С.И. Надзор за исполнением лесного законодательства // Законность. 2011. № 1. С. 14-18.
2. Порядок организации работы по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации по осуществлению государственного лесного контроля и надзора (утв. Приказом Минсель-хоза России от 26 сентября 2008 г. № 443) // СПС КонсультантПлюс. Законодательство.
3. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 06.04.2010 № А03-387/2010 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
4. Постановление Десятого апелляционного суда от 02.02.2015 № 10АП-16265/2014 по делу № А41 -68428/14 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
5. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.11.2015 г. по делу № А29-15/2015 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
6. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.04.2015 г. по делу № А29-4556/2014 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
7. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18.05.2015 г. по делу № А41-52612/14 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
8. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 8.07.2015 г. по делу № А41 -67704/14 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
9. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03.04.2014 г. по делу № А19-7223/2013 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
10. Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 30.10.2009 по делу № А26-8377/2009 // СПС КонсультантПлюс. Судебная практика.
11. Шуплецова Ю.И. Перспективы и направления развития лесного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 72-79.
References
1. Likhacheva E.Yu., Baskakova S.I. Nadzor za ispolneniem lesnogo zakonodatel'stva (Supervision over the implementation of forest legislation), Zakonnost'. 2011. No. 1. Pp. 14-18.
2. Poryadok organizatsii raboty po kontrolyu i nadzoru za ispolneniem organami gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii peredannykh im polnomochii Rossiiskoi Federatsii po osushchestvleniyu gosudarstvennogo lesnogo kontrolya i nadzora (utv. Prikazom Minsel'khoza Rossii ot 26 sentyabrya 2008 g. № 443) (The order of organization of work to control and supervise the execution by state authorities of the subjects of the Russian Federation of the powers of the Russian Federation referred to them to implement state forest control and supervision (approved by Order No. 443 of the Ministry of Agriculture of the Russian Federation of September 26, 2008)). SPS Konsul'tant-Plyus. Zakonodatel'stvo.
3. Postanovlenie Federal'nogo arbitrazhnogo suda Zapadno-Sibirskogo okruga ot 06.04.2010 № A03-387/2010 (Judgment of the Federal Arbitration Court of the West Siberian District of 06.04.2010 No. A03-387 / 2010). SPSKonsul'tantPlyus. Sudebnayapraktika.
4. Postanovlenie Desyatogo apellyatsionnogo suda ot 02.02.2015 № 10AP-16265/2014 po delu № A41-68428/14 (Judgment of the Tenth Appeal Court of 02.02.2015 No. 10AP-16265/2014 in case No. A41-68428 / 14). SPSKonsul'tantPlyus. Sudebnayapraktika.
5. Postanovlenie Federal'nogo arbitrazhnogo suda Volgo-Vyatskogo okruga ot 26.11.2015 g. po delu № A29-15/2015 (Judgment of the Federal Arbitration Court of the Volga-Vyatka District of 26.11.2015 in case No. A29-15 / 2015). SPS Konsul'tantPlyus. Sudebnaya praktika.
6. Postanovlenie Federal'nogo arbitrazhnogo suda Volgo-Vyatskogo okruga ot 28.04.2015 g. po delu № A29-4556/2014 (Judgment of the Federal Arbitration Court of the Volga-Vyatka District of 28.04.2015 in case No. A29-4556 / 2014). SPS Konsul'tantPlyus. Sudebnaya praktika.
7. Postanovlenie Federal'nogo arbitrazhnogo suda Moskovskogo okruga ot 18.05.2015 g. po delu № A41-52612/14 (Judgment of the Federal Arbitration Court of the Moscow District of 18.05.2015 in case No. A41-52612 / 14). SPS Konsul'tantPlyus. Sudebnaya praktika.
8. Postanovlenie Federal'nogo arbitrazhnogo suda Moskovskogo okruga ot 8.07.2015 g. po delu № A41-67704/14 (Judgment of the Federal Arbitration Court of the Moscow District of 8 July 2015. in case No. A41-67704). SPS Konsul'tantPlyus. Sudebnaya praktika.
9. Postanovlenie Federal'nogo arbitrazhnogo suda Vostochno-Sibirskogo okruga ot 03.04.2014 g. po delu № A19-7223/2013 (Judgment of the Federal Arbitration Court of the East Siberian District of 04/03/2014 in case No. A19-7223 / 2013). SPS Konsul'tantPlyus. Sudebnaya praktika.
10. Reshenie Arbitrazhnogo suda Respubliki Kareliya ot 30.10.2009 po delu № A26-8377/2009 (Decision of the Arbitration Court of the Republic of Karelia on 30.10.2009 in case No. A26-8377 / 2009). SPS Konsul'tantPlyus. Sudebnaya praktika.
11. Shupletsova Yu.I. Perspektivy i napravleniya razvitiya lesnogo zakonodatel'stva Rossiiskoi Feder-atsii (Prospects and directions of the development of forest legislation of the Russian Federation), Zhurnalrossiiskogoprava. 2015. No. 3. Pp. 72-79.
Дата поступления: 20.11.2017 Received: 20.11.2017
УДК 349.6
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЛИЧНОСТИ CONSTITUTIONAL RIGHT OF THE
НА БЛАГОПРИЯТНУЮ PERSON TO A FAVORABLE
ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ ENVIRONMENT
УТЯШЕВ Марат Мухарович
доктор политических наук, профессор кафедры теории государства и права Института права ФГБОУВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа. Россия. E-mail: marat_ut@rambler.ru
Статья посвящена трем проблемам, составляющим содержание конституционного права личности на благоприятную окружающую среду. Автор исходит из того, что реализация рассматриваемого права полностью зависит от государственной власти: это право на получение объективной, полной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и право на возмещение вреда личности или имуществу от экологического правонарушения, а также право на участие в обсуждении и принятии решений, связанных с экологиче-
UTYASHEV Marat Mukharovich
Doctor of Political Sciences, Professor of the Chair of Theory of State and Law of the Institute of Law of the FSBEI HE "Bashkir State University", Ufa. Russia.
E-mail: marat_ut@rambler.ru
The article is devoted to three problems that make up the content of the constitutional right of the individual to a favorable environment. The author proceeds from the fact that the realization of the right under consideration depends entirely on the state authorities: this is the right to receive objective, complete and timely information about the state of the environment and the right to compensation for harm to the person or property from an environmental offense, and the right to participate in the discussion and decision-making related to environmental prob-
