CC BY
174УДК 347.962(477)
Е. Н. Овчаренко,
канд. юрид. наук Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
НАДЛЕЖАЩЕЕ ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СУДЕЙ КАК ГАРАНТИЯ ИХ НЕЗАВИСИМОСТИ
В статье исследуются сущность и содержательное наполнение финансово-правовых гарантий независимости судей и предлагаются пути их усовершенствования.
Ключевые слова: судья, независимость судей, судейское вознаграждение, ежемесячное пожизненное денежное содержание судьи.
С принятием Верховной Радой Украины Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля 2010 г., № 2453-Ш в стране начался очередной этап судебной реформы [11; 2011. - № 59. - Ст. 2349]. Основной целью изменений судоустройства определено укрепление одной из базовых ценностей демократического общества - независимости судей. Этот принцип закреплен в ст. 129 Конституции Украины [2; 1996. - № 30. -Ст. 141], действующем процессуальном и судоустройном законодательстве. К сожалению, практическое состояние соблюдения провозглашенного принципа независимости судей на сегодня является неудовлетворительным. В частности, фиксируются многочисленные случаи давления на суд, проявления неуважения в суд, недофинансирование судебных учреждений. В отечественной научной литературе справедливо отмечается, что реальное обеспечение принципа независимости судей нуждается в создании эффективных гарантий его реализации, одной из которых есть надлежащее финансовое обеспечение судов и судей [См.: 3, с. 19-31; 4, с. 12-15]. Учитывая большую актуальность данной проблематики, целью нашего исследования является анализ современного состояния финансирования судейской деятельности и создание дополнительных экономических стимулов для добросовестного выполнения судьями своих должностных обязанностей.
Международные стандарты надлежащего судопроизводства отмечают важность обеспечения государством достойных условий труда судей. Так, в Монреальской универсальной декларации о независимости правосудия (1983 г.) указывается, что наивысшим приоритетом государства является обеспечение судов адекватными средствами для надлежащего отправления правосудия, включая материальные средства и помещения, которые создавали бы соответствующие условия для независимой, достойной и эффективной работы судей, надлежащим судебным и административным персоналом и достаточным текущим бюджетом (п. 33) [8, с. 22-27]. В рекомендации № (2010) 12 Комитета Министров Совета Европы «Относительно судей: независимость, эффективность и обязанности» (2010 г.) подчеркивается прямая обязанность государства обеспечить судьям условия, которые давали бы им возможность выполнять свою миссию и достигать эффективности, защищая и уважая независимость и непредубежденность судей, чтобы статус и вознаграждение судей отвечали достоинству их профессии и ответственности, которую они берут на себя (п. 32). Комитет Министров СЕ также рекомендует государствам избегать внедрений систем, в которых основная оплата труда судей зависит от их достижений, поскольку в таком случае могут возникнуть препятствия для независимости судей [14].
Относительно конкретных рекомендаций по оплате судейского труда, то и вышеуказанная рекомендация, и Европейская хартия о законе «О статусе судей» в 1998 г. содержат похожие положения. В частности, указано, что «размер вознаграждения может зависеть от стажа судьи, характера исполняемых судьей должностных обязанностей, а также от важности заданий, которая положена на судей, причем оценка указанных факторов должна осуществляться на условиях гласности». Дальше указывается, что «Закон должен обеспечить гарантии для профессиональных судей от социальных рисков, связанных с болезнью, беременностью и родами, инвалидностью, старостью и смертью. В частности, судьи, которые достигли установленного законом возраста для выхода в отставку и исполняли судейские обязанности в течение определенного периода, должны получать пенсию по выходу в отставку, уровень которой должен быть как можно ближе до уровня последней заработной платы на должности судьи» (п. 6 Хартии, пункты 53, 54 Рекомендации) [8, с. 22-27; с. 91-95].
При этом важно сделать существенное предостережение: уровень материально-правовых гарантий деятельности судьи в соответствии с анализируемыми выше международно-правовыми документами не должен сужаться во время пребывания на должности. В то же время нельзя рассматривать эти значительные гарантии и компенсации как личные привилегии судьи, они являются лишь правовыми средствами обеспечения достижению судьей тех целей, которые ставит перед ним общество, вверяя эту ответственную должность. Аналогичную позицию занял и Конституционный Суд Украины в решении по делу о независимости судей как составляющей их статуса от 1 декабря 2004 г., указав, что она является конституционным принципом
организации и функционирования судов, а также профессиональной деятельности судей, которые при осуществлении правосудия подчиняются лишь закону [11; 2004. - № 49. - Ст. 3220].
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Украины в решении по делу о приостановлении или прекращении действия либо ограничения льгот, компенсаций и гарантий от 1 декабря 2004 г. действующее законодательство о судоустройстве и статусе судей «гарантирует достигнутый уровень независимости судей и запрещает при принятии новых законов и других нормативных актов, внесении изменений к ним отменять или суживать существующие гарантии независимости судей, в том числе мероприятия их правовой защиты материального и социального обеспечения» [11; 2004. - № 50. - Ст. 3289]. В решении по делу о гарантиях независимости судей от 18 июля 2007 г. Суд уточнил, что нормы о материальном и бытовом обеспечении судей, установленные ст. 44 Закона Украины «О статусе судей» от 15 декабря 1994 г., не могут быть отменены или снижены без соответствующей компенсации. Предоставление судьям предвиденных данным Законом льгот, компенсаций и гарантий не может относиться в зависимость от денежных доходов судей и тем самим не могут снижаться гарантии их независимости [11; 2007. - № 54. - Ст. 2184].
Указанные правовые позиции Конституционного Суда Украины были учтены при принятии нового Закона «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля 2010 г., п. 6 ст. 47 которого указывает, что при принятии новых законов или внесении изменений к действующим законам не допускается сужение содержания и объема определенных Конституцией Украины гарантий независимости судьи.
Важной гарантией независимости судей является надлежащая оплата их труда. До недавнего времени эти вопросы были урегулированы Законом Украины «О статусе судей» от 15 декабря 1992 г. и рядом подзаконных нормативных актов (постановлений Кабмина) [2; 1993. - № 8. - Ст. 56]. Устанавливалось, что размер заработной платы судьи: а) должен быть достаточным для обеспечения финансовой независимости судей и не может быть уменьшен; б) устанавливается в процентном отношении к должностному окладу Председателя Верховного Суда Украины и не может быть меньшим от 50 % последнего. Кроме этого, он не может быть меньшим от 80 % должностного оклада председателя соответствующего суда.
Фактически же размеры должностных окладов судей зависели от решений органов исполнительной власти, поскольку предопределялись текущим уровнем финансирования судебных органов. При этом возникал ряд проблем.
Во-первых, в соответствии с ч. 1, 2 ст. 44 Закона Украины «О статусе судей» от 15 декабря 1992 г. заработная плата судей состояла из должностного оклада, премий, доплат за квалификационные классы, надбавок за выслугу лет и других надбавок [2; 1993. - № 8. - Ст. 56]. Размеры должностных окладов судей устанавливались постановлением Кабинета Министров Украины «Об оплате труда и ежемесячном денежном содержании судей» от 3 сентября 2005 г. [11; 2005 р. - № 36. - Ст. 2195]. При этом по данным Государственной судебной администрации Украины в структуре оплаты труда судьи разнообразные надбавки занимали до 4050 % [6, с. 25].
Во-вторых, не проводилась индексация размера окладов судей, связанная с инфляцией и повышением уровня минимальной заработной платы. В частности, в п. 4-1 постановления Кабинета Министров «Об оплате труда и ежемесячном денежном содержании судьи» № 865 от 03.09.2005 г. указывалось, что размеры должностных окладов, предвиденных этим постановлением, устанавливаются исходя из размера минимальной заработной платы 332 грн и в дальнейшем при повышении минимальной заработной платы их пересчет не осуществляется1 . По данным Государственной судебной администрации Украины, по состоянию на 1 ноября в 2008 г. среднемесячная заработная плата судей (включая надбавки и доплаты) должна была составлять 4160 грн для судей местных судов и 5050 грн - для судей апелляционных судов [6, с. 15]. Оценить этот размер можно в сравнении с показателем среднемесячной заработной платы по Украине за соответствующий год. Например, в 2008 г. последняя составляла 1573,99 грн [12]. Следовательно, оплата труда судьи местного общего суда была почти втрое больше от оплаты труда среднестатистического украинца. Впрочем, этот показатель, по нашему мнению, не является существенным, поскольку важность государственных функций, положенных на судью, не есть соизмеримый с таким уровнем вознаграждения. Можно с определенностью утверждать, что при таких условиях финансирования судей не исключаются коррупционные риски при отправлении правосудия.
Проблема заработной платы отечественных судей стала предметом исследования иностранных экспертов. По результатам оценки факторов, важных для судебной реформы в странах с молодой демократией, проведенных Американской Ассоциацией Юристов в 2005 г., размер заработной платы судей является «зависимым от желаний» исполнительной власти, поскольку финансирование судов осуществляет Государственная судебная администрация Украины, центральный орган исполнительной власти со специальным статусом. Кроме того, эксперты указали, что «низкие размеры заработной платы считаются основной причиной коррумпированности судебной системы» [1, с. 25].
1 Должностные оклады судей исчислялись как совокупность размеров минимальной заработной платы (в зависимости от уровня суда и должности судьи) и определенных законом надбавок [11; 2005 г. - № 36. - Ст. 2195].
Значительный шаг в улучшении материального обеспеченные судьи сделаны в Законе Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля 2010 г. В нем изменен как принципиальный подход к определению заработной платы судьи, так и его размеры.
Во-первых, в разделе ІХ Закона прописаны принципы обеспечения судьи. Впервые в законодательстве введен термин «судейское вознаграждение», который применяется к денежному содержанию судей. Его приложение означает изменение самого подхода к финансированию судейской деятельности, повышения социальной значимости оплаты труда судьи как носителя власти, который осуществляет общественно полезные функции, приведение ее уровня к международным стандартам, которые предусматривают создание достойных условий для выполнения функций государства.
Во-вторых, существенно повышен уровень материального обеспечения судей. Статьей 129 нового Закона четко урегулированный размер должностного оклада судьи, а также установлен исчерпывающий перечень доплат к должностному окладу. В частности, указано, что судейское вознаграждение регулируется Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей», Законом Украины «О Конституционном Суде Украины» и не может определяться другими нормативно-правовыми актами. Она состоит из должностного оклада и доплат за: (1) выслугу лет; (2) пребывание на административной должности в суде; (3) научную степень; (4) работу, которая предусматривает доступ к государственной тайне. При этом размер этих доплат в процентах к должностному окладу судьи значительно уменьшено. Да, Законом не предвиденны надбавки к должностному окладу за квалификационный класс, выполнение особенно важной работы, почетное звание «Заслуженный юрист Украины», премирование.
Должностной оклад судьи местного суда устанавливается в размере 15 минимальных заработных плат, определенных законом, который вводится поэтапно - с 2011 по 2015 гг. Оценить уровень повышения судейского вознаграждения можно путем сопоставления цифр. Например, в 2011 г. размер заработной платы судьи местного общего суда составлял 6 тыс. 577 грн [10], тогда как среднемесячная заработная плата по Украине - 2370,52 грн [12].
Указанные новации будут иметь безусловный позитивный эффект, поскольку увеличивается размер вознаграждения судьи, из которого осуществляется налогообложение, а также отчисление в Пенсионный фонд Украины и другие социальные платежи. С другой стороны, привязка размера вознаграждения к «минимальной заработной плате» значит, что она будет постоянно расти с ростом соответствующего показателя. Следовательно, регулярно будет происходить индексация размера судейского вознаграждения.
В-третьих, по новому законодательству должностные оклады других судей устанавливаются пропорционально к должностному окладу судьи местного суда с коэффициентом: 1) судьи апелляционного суда - 1,1; 2) судьи высшего специализированного суда - 1,2; 3) судьи Верховного Суда Украины, судьи Конституционного Суда Украины - 1,3. Раньше применялся другой подход к определению размера оплаты труда судей разных уровней с учетом количества размеров минимальной заработной платы. При этом устанавливались такие соотношения, которые создавали значительный разрыв между оплатой труда судьи Верховного Суда Украины (12 размеров минимальной заработной платы) и местного общего суда (8 размеров минимальной заработной платы). Теперь этот разрыв значительно сокращен, поскольку заложен принципиально новый подход: размер должностного оклада судьи определяется в соотношении с судьей местного суда. Это вполне справедливо, ведь судьи этого судебного звена по данным судебной статистики рассматривают наибольшее количество дел на месяц.
Стоит подчеркнуть, что Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля в 2010 г. не только изменены принципы оплаты труда судей, но и отменены такой институт, как ежемесячное пожизненное денежное содержание судьи. Эта выплата была впервые введена Указом Президента Украины в 1995 г. для судей в отставке и работающих судей, которые имеют право на отставку. Позже был принят приказ Г осударственной судебной администрации Украины «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного денежного содержания работающим судьям и ежемесячного пожизненного денежного содержания судьям в отставке» 1314/11594 от 1 ноября 2005 г., которым урегулированы все процедурные аспекты соответствующих выплат [11; 2005 . - № 44. - Ст. 2801]. Согласно п. 3-1 Постановления Кабмина «Об оплате труда и ежемесячном денежном содержании судей» № 865 от 3 сентября 2005 г. судьи, которые имеют право на отставку и продолжают работать на должности судьи, получают заработную плату и ежемесячное денежное содержание в размере 100 %, судьи Конституционного Суда Украины, Верховного Суда Украины, высших специализированных судов - 50 % предусмотренного законом ежемесячного пожизненного денежного содержания, должного им в случае выхода в отставку [11; 2005 р. - № 36. - Ст. 2195].
Согласно Закону Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля в 2010 г. ежемесячное пожизненное денежное содержание будут получать лишь судьи в отставке, которые выбрали этот вид пенсионного обеспечения, а также судьи, которые не достигли пенсионного возраста, но реализовали свое право на отставку. Работающие судьи избавляются этого вида денежного обеспечения. Относительно судей, которые получили право на отставку к вступлению в силу Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей», но остаются работать на соответствующих должностях, то они также должны получать судейское вознаграждение на общих основаниях. Если же в результате соответствующего пересчета заработная плата работающего судьи
уменьшается, то он будет получать доплату к тому моменту, пока его заработная плата не достигнет предыдущего уровня в результате поэтапного повышения судейского вознаграждения.
Интересной является правовая природа ежемесячного пожизненного денежного содержания судьи. Если рассматривать его как аналог пенсионного обеспечения, то это есть разновидность социальной выплаты, которая насчитывается государством за результатом многолетнего труда судьи на должности. Однако, во-первых, соответствующее материальное обеспечение выплачивается как судьям в отставке, так и работающим судьям, которые имеют установленный законом стаж работы на должности, а во-вторых, оно является составляющей правового статуса судьи, выступая в качестве финансовой гарантии судейской независимости.
Этого подхода придерживается Конституционный Суд Украины, который выразил следующие правовые позиции относительно ежемесячного пожизненного денежного содержания судьи. Во-первых, особенностью указанной выплаты является то, что она не принадлежит к судейскому вознаграждению и потому не является составляющей заработной платы судьи. Во-вторых, она служит обеспечению надлежащего содержания судьи, в том числе после освобождения от выполнения обязанностей судьи. В-третьих, указанная выплата насчитывается для работающих судей - из Государственного бюджета Украины, а для судей в отставке - из Пенсионного фонда Украины за счет средств Государственного бюджета Украины [См.: 11; 2004. - № 50. - Ст. 3289; 2005. - № 42. -Ст. 2662; 2011. - № 100. - Ст. 3666; 2011. - № 100. - Ст. 3666].
Стоит заметить, что реализация права судьи на ежемесячное пожизненное денежное содержание в разные годы сталкивалось с рядом трудностей. В частности, не всегда бюджетное финансирование органов судебной власти позволяло осуществлять соответствующие выплаты работающим судьям. Задержки приводили к представлению судебных исков, при этом суды, как правило, становились на сторону судей и присуждали надлежащие суммы выплат [5].
Спорным моментом также был вопрос налогообложения ежемесячного пожизненного денежного содержания судей. С момента принятия норм о соответствующих выплатах судьям, они не облагались налогом, поскольку не входят в состав должностного оклада. Ситуация изменилась с принятием в 2010 г. Налогового кодекса, в соответствии с подпунктом «е» подпункта 165.1.1 п. 165.1 ст. 165 которого в общий месячный (годового) облагаемый налогом доход плательщика налога не включаются такие доходы, как «сумма пенсий или ежемесячного пожизненного денежного содержания, получаемых плательщиком налога из Пенсионного фонда Украины или бюджета по закону, а также из иностранных источников, если согласно международным договорам, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, такие пенсии не подлежат налогообложению или облагаются налогом в стране их выплаты». Такая формулировка вызывала неоднозначное применениям налогового законодательства Украины в части налогообложения ежемесячного денежного содержания судей, которые имеют право на отставку и продолжают работать на должности судьи. Конституционный Суд Украины, проанализировав действующее законодательство, пришел к заключению, что ежемесячное пожизненное денежное содержание судей является освобожденной от налогообложения выплатой [11; 2011. - № 100. - Ст. 3666].
Кроме того, с принятием в 2011 г. Закона Украины «О судебном сборе» часть выплат судьям, связанных с заработной платой и денежным содержанием финансируется из фонда судебной власти, который формируется за счет поступлений от судебного сбора [11; 2011. - № 59. - Ст. 2349]. Это вызывает отрицание, как самих судей, так и органов судейского самоуправления, поскольку ставит оплату труда в зависимость от собраний, которые платят граждане при представлении исковых заявлений и жалоб [7]. Такой подход не отвечает международным стандартам, за которыми государство должно обеспечить финансирование судов [8, с. 22-27, с 25; 14]. Кроме того, статьей 130 Конституции Украины провозглашено, что государство обеспечивает финансирование и надлежащие условия для функционирования судов и деятельности судей. В Государственном бюджете Украины отдельно определяются расходы на содержание судов. К последним должны полностью входить и расходы на оплату труда сотрудников судов. Конституционный Суд Украины в своих решениях неоднократно подчеркивал, что финансирование судов должно осуществляться исключительно за счет Государственного бюджета Украины [11; 2012 . - № 3. - Ст. 100; 2010.- № 21. - Ст. 881].
Подытоживая изложенное, можно сделать такие выводы. Надлежащее финансовое обеспечение направлено на достижение такого уровня жизни и деятельности судей, который отвечает важности выполняемых ими государственно-властных полномочий. Эти гарантии должны действовать как во время выполнения судьями своих обязанностей, так и по завершению профессиональной карьеры, а также выполнять стимулирующую функцию, побуждая носителей судебной власти к добросовестному труду. Иностранный опыт свидетельствует, что в случае неудовлетворительного денежного содержания судей появляются значительные риски проявлений коррупции в судейском корпусе, который является недопустимым в правовом государстве. В соответствии с международными стандартами и правовой позицией Конституционного Суда Украины обязанность обеспечить надлежащее финансирование судебной власти возложена на государство.
Список литературы: 1. Американці поставили Україні негативний індекс, бо негаразди судової системи - біда всієї держави // Закон і бізнес. - 2006. - № 24. - С. 25, 26. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Галайденко Т. В. Фінансово-правові гарантії принципу незалежності судді / Т. В. Галайденко // Вісн. Вищої Ради юстиції. - 2010. - № 4. - С. 19-31. 4. Ермошин Г. Т. Гарантии
независимости судьи - носителя государственной власти. Социально-правовые аспекты I Г. Т. Ермошин II Рос. судья. - 2005. - N° 5. -С. 12-15. 5. За невыплату пожизненного содержания судьи просят привлечь к ответственности должностных лиц ГСА [Электрон. ресурс]. - Режим доступа : http://www.judges.org.ua/dig2037.htm. 6. Інформаційно-аналітичні матеріали діяльності ДСА України з питань організаційного забезпечення діяльності судів. - К. : ЇХ з’їзд суддів, 2008. - 372 с. 7. Мамченко М. Зарплаты судей не должны зависеть от судебного сбора I М. Мамченко [Электрон. ресурс]. - Режим доступа : http://www.judges.org.ua/dig2583.htm. 8. Міжнароді стандарти незалежності суддів : зб. док. I укл. Міжнар. фонд «Центр суддівських студій». - К. : Поліграф-Експрес, 2008. - 184 с. 9.Мінченко О. Суддівська діяльність у Німеччині I О. Мінченко II Підпр-во, госп-во і право. - 2008. - № 2. - C. 152-155. 10. Оплата праці суддів та працівників суду за 2010 рік: дані ДСА України [Електрон. ресурс]. - Режим доступу :
http://uaca.org.ua/moodle/mod/forum/discuss.php?d=476. 11. Офіційний вісник України. 12. Показники середньомісячної заробітної плати для призначення пенсій: за даними Пенсійного фонду України [Електрон. ресурс]. - Режим доступу :
http://www.nibu.factor.ua/ukr/info/pens/zp-pen-a/. 13. Про службові жилі приміщення: затв. пост. Ради Міністрів УРСР від 04.02.1988 р., № З7 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/37-88-%D0%BF/print1343387673224223. 14. Щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки: Рекомендація № R (94)12 Комітету Міністрів РЄ від 17.11.2010 р. [Електрон. ресурс]. -Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-
НАЛЕЖНЕ ФІНАНСОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СУДДІВ ЯК ГАРАНТІЯ ЇХ НЕЗАЛЕЖНОСТІ
Овчаренко О. М.
У статті досліджуються сутність і змістовне наповнення фінансово-правових гарантій незалежності суддів і пропонуються шляхи їх удосконалення.
Ключові слова: реда, незалежність суддів, суддівська винагорода, щомісячне довічне грошове утримання
судді.
PROPER FINANCIAL PROVIDING OF JUDGES AS GUARANTEE OF THEIR INDEPENDENCE
Ovcharenko O. M.
The author studies nature and content of financial and legal guarantees of judicial independence and suggests the ways of their improvement.
Key words: judge, independence of judges, judicial salary, monthly permanent money alimony of a judge.
Поступила в редакцію 05.10.2012 г.
