CC BY
95
АСТРАХАНСКИЙ ВЕСТНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
№ 1 (10) 2007. с. 21-40
НА ПУТИ К НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИДЕЕ
Ю.С.Чуйков Астраханский государственный университет
27 ноября 2007 года в Москве в Кремлевском Дворце состоялась Третья Всероссийская экологическая конференция «Новые приоритеты национальной экологической политики в реальном секторе экономики». Участие в конференции предполагало взнос в размере 500 рублей. Еще за 700 рублей можно было принять участие в практическом семинаре по экологии и природоохранному законодательству 28 ноября в Ленинской библиотеке. Для желающих за 5000 рублей был организован «товарищеский ужин». За суммы в 15 и 20 тысяч рублей можно было получить какие-то медали и ордена, не понятно кем учрежденные, за вклад в охрану природы России.
Оплатив оргвзнос и взнос за участие в практическом семинаре, я направил заявку на выступление на пленарном заседании с докладом: «На пути к национальной экологической идее».
Естественно, возможности выступить на конференции я не получил. На пленарных заседаниях выступали депутаты Государственной Думы РФ, представители министерств и ведомств, имеющих отношение к экологии, представители спонсоров конференции - крупных ресурсодобывающих и перерабатывающих компаний (таких как «Газпром», «Североникель» и т.д.).
Зал был неполон, значительную часть присутствующих составляли студенты каких-то вузов, и по мере течения конференции он постепенно пустел. Уходили и «отстрелявшиеся» члены президиума конференции -сделав дежурный доклад, они считали свою миссию выполненной. Слушать других им было не интересно, да и не нужно, наверное.
К концу пленарного заседания в зале оставались в основном те, кто ожидал вручения оплаченных наград. Многие из них уже начали отмечать это событие и были, мягко говоря, не в очень торжественной форме.
Завершилась конференция вручением наград, к концу которого некоторые награжденные очень не твердо уже стояли на ногах, других же чуть ли не силой пришлось уводить со сцены. В воздухе витала знаменитая фраза из мультфильма: «Щас спою!». Но это произошло, видимо, уже на «товарищеском вечере».
В чем заключались «новые приоритеты национальной экологической политики в реальном секторе экономики» было не ясно. Может быть в том, что - «самые лучшие экологи» - теперь производственники, оплатившие награды за «вклад в охрану природы России»?
А поговорить об этих самых приоритетах стоило. И было о чем. Но напомним о событиях недавней истории природоохранных служб.
После выхода в мае 2000 г. Указа Президента РФ В.В.Путина о структуре органов исполнительной власти, которым был ликвидирован Государственный комитет по охране окружающей среды РФ, а его функции переданы Министерству природных ресурсов, началась реальная ликвидация (уничтожение) природоохранных служб в стране.
3 августа 2000 года состоялось совещание у министра природных ресурсов Б.А.Яцкевича, посвященное реорганизации министерства. На этом совещании было однозначно сказано, что лучшими экологами в стране являются геологи. (Интересно, кто же теперь стал лучшим геологом в России
- сегодня по иронии судьбы федеральное Агентство по недропользованию возглавляет человек с образованием ветеринарного врача. Неужели лучший геолог теперь ... ветеринар?). И геологи приступили к делу. Первое, что сказал один из руководителей МПР было то, что все те, кто так или иначе протестовал против ликвидации Госкомэкологии, не найдут себе места в реорганизуемой структуре. А вычислить таких людей не сложно - на обращениях губернаторов к Президенту стоят фамилии исполнителей. Это, как правило, руководители территориальных органов Госкомэкологии. Вот они-то и останутся без работы. Так оно и произошло - мало кто из руководящего состава Госкомэкологии получил работу в новых структурах.
Рассмотрим это «дело» на примере природоохранных служб Астра ханской области.
Губернатор области - А.П.Гужвин - по праву считавшийся одним из наиболее экологизированных губернаторов России, естественно обращался и к Президенту, и, позже, к министру природных ресурсов по этим вопросам. Письма эти, естественно, готовил по его поручению председатель Г оскомэкологии Астраханской области. Эту должность в течение восьми лет занимал я. Приведу одно из таких писем. Оно было направлено в МПР, когда уже стало ясно, что Госкомэкологию РФ, как самостоятельную структуру сохранить не удастся.
«Министру природных ресурсов Российской Федерации
Б.А.Яцкевичу
Уважаемый Борис Александрович!
Сложившаяся на сегодняшний день экологическая ситуация в Астраханской области характеризуется как напряженная. Область расположена в низовьях Волги. Бассейн этой реки является одним из густонаселенных в России, здесь сосредоточена значительная часть промышленного потенциала страны. В связи с этим в Волгу поступает большое количество загрязняющих веществ от промышленных предприятий
Казани, Самары, Саратова, Волгограда и других промышленных центров Поволжья. Большая часть этих загрязняющих веществ достигает низовьев Волги. Около 90% загрязняющих веществ, которые обнаруживаются в водоемах Астраханской области - это загрязнения, поступающие с вышележащих территорий. Все это вызывает значительную экологическую и социальную напряженность, так как водоснабжение всех населенных пунктов области производится из открытых водоемов.
На Нижней Волге и Северном Каспии сложилась критическая ситуация с запасами ценнейших осетровых рыб, что также требует большого внимания природоохранных органов.
В Астраханской области в последние годы интенсивно развивается торговля и транспорт, в том числе и водный. Строительство и эксплуатация международного порта в поселке Оля тоже требует пристального внимания экологов. Освоение запасов углеводородного сырья на территории области и в Северном Каспии, развитие трубопроводного транспорта (Каспийский трубопроводных консорциум и многое другое), с одной стороны способствуют экономическому развитию региона и страны, в целом, с другой
- создают определенную опасность из-за возможных аварийных ситуаций.
Значительная часть сельскохозяйственных угодий области подвержена деградации и опустыниванию. Как и в других регионах, обострилась проблема утилизации и обезвреживания промышленных и бытовых отходов. На территории области функционируют такие опасные в экологическом отношении производства, как Астраханский газоконденсатный комплекс. Планируется дальнейшее развитие этой отрасли, что требует жесткого государственного контроля за деятельностью промышленных предприятий.
Астраханская область - приграничный регион России. Поэтому экологам области приходится большое внимание уделять трансграничным проблемам переноса загрязняющих веществ, выполнять работы, связанные с международными обязательствами России.
Со всеми этими и многими другими природоохранными проблемами до настоящего времени успешно справлялся Государственный комитет по охране окружающей среды Астраханской области. При значительной финансовой и организационной поддержке Администрации Астраханской области материальная база комитета в последние годы было обновлена и укреплена, создана разветвленная сеть районных и специализированных инспекций по охране окружающей среды. В системе работает около 300 квалифицированных специалистов, значительная часть которых содержится за счет областного и районных бюджетов.
Учитывая эти и многие другие обстоятельства, считаю необходимым сохранить Государственный комитет по охране окружающей среды Астраханской области как самостоятельное подразделение Министерства природных ресурсов с юридическим лицом, не объединяя его с комитетом природных ресурсов и федеральной службой охраны лесов. Это позволит сохранить имеющуюся материальную базу и кадровый состав службы и
успешно при поддержке Администрации области, решать острые экологические проблемы региона.
Глава Администрации
Астраханской области
А.П.Г ужвин»
Понятно, что это письмо не получило адекватного отклика, ведь по мнению тогдашнего министра природных ресурсов (как оказалось -временного) лучшие экологи - это геологи. И машина разрушения природоохранных служб была запущена.
Государственный комитет по охране окружающей среды Астраханской области располагал прекрасной материальной базой, аккредитованной лабораторией, транспортом и флотом, а главное высококвалифицированными кадрами. В комитете работало 10 кандидатов наук, четыре заслуженных эколога РФ. Всего в системе природоохранных органов области работало около 300 человек, среди которых было много высококвалифицированных специалистов, прошедших подготовку и переподготовку во многих крупных российских вузах и центрах, стажировавшихся в Голландии, Германии, Англии, Франции и других странах.
Несмотря на сложную экологическую обстановку на Нижней Волге, в результате четко налаженной работы комитета на территории области в последние годы не было ни одной серьезной экологической аварии. Жестко и квалифицированно организованный экологический контроль заставил даже такое мощное предприятие, как ООО «Астраханьгазпром», значительно улучшить свои экологические показатели и создать на предприятии мощную экологическую службу и одну из лучших в стране систему производственного экологического мониторинга.
За последние пять лет существования службы площадь особо охраняемых природных территорий в области увеличилась вдвое. Были созданы четыре государственных природных заказника и второй в области государственный природный заповедник - Богдинско-Баскунчакский. Против создания новых особо охраняемых природных территорий в области всегда активно выступал геологический комитет, позже преобразованный в комитет природных ресурсов, возглавляемый доктором геолого-минералогических наук Н.И.Ворониным. Только активная поддержка администрации области и губернатора - А.П.Гужвина -позволила реализовать программу развития системы особо охраняемых природных территорий, разработанную Государственным комитетом по охране окружающей среды.
Были разработаны и успешно реализовывались областные экологические программы. В результате осуществления программы «Отходы» удалось предотвратить загрязнение северной, мелководной части Каспийского моря отходами бурения: все отходы буровых установок ОАО «Лукойл» стали
вывозиться с акватории моря и перерабатываться в Астраханской области на ЗАО «Югтанкер». Признанная одной из лучших в России программа экологического образования позволила ввести в школах области экологию, как самостоятельный предмет. Были разработаны и изданы учебные пособия для 5-11 классов школ, в Астраханском государственном педагогическом университете началась подготовка учителей-экологов.
В 1997 году Экологический фонд Российской Федерации передал Госкомэкологии Астраханской области судно «Экопатруль-2», которое за неполных три года провело тщательное обследование акватории Волги от Нижнего Новгорода до Астрахани, дельты Волги и Северного Каспия. Протяженность маршрутов, пройденных судном в рабочем режиме непрерывного экологического контроля превысила 10 тысяч километров. Эти работы позволили получить информацию об экологическом состоянии региона, значительно превышавшую собранную за все предыдущие годы наблюдений. После 2000 г. судно не участвовало ни в одной экспедиции, не эксплуатируется сейчас и является своеобразным памятником экологическим приоритетам прошлого и наплевательским отношением к этим проблемам сейчас.
Госкомэкология Астраханской области проводила обширные научные исследования совместно со многими университетами, научно -исследовательскими организациями России, Голландии, Германии и многих других стран. Успешно реализовывались международные программы по развитию экологического мониторинга, охране и восстановлению водноболотных угодий дельты Волги, внесенных в список особо ценных в соответствии с Рамсарской конвенцией.
Министр природных ресурсов Б.А.Яцкевич уже вошел в историю нашей страны, как человек, чьими руками была уничтожена система природоохранных органов. Его «слава», видимо, вдохновила и председателя комитета природных ресурсов по Астраханской области Н.И.Воронина, назначенного председателем объединенного комитета, в который вошли Г оскомэкология Астраханской области и Астраханское управление лесами. В течение всего реорганизационного периода его усилия были направлены только на то, чтобы заполучить материальную базу этих служб. Судьба специалистов и самого дела его не интересовала.
7 сентября 2000 г первым заместителем министра природных ресурсов РФ В.А.Паком утверждено, подготовленное Н.И.Ворониным положение о Комитете природных ресурсов. В соответствии с этим положением основными задачами нового комитета являлись:
"1) реализация на территории Астраханской области проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации государственной политики и осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства, охраны окружающей среды, обеспечения
экологической безопасности, заповедного дела в целях создания необходимых условий для жизнедеятельности населения и устойчивого экономического и социального развития области;
2) разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей Астраханской области в минерально -сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на основе их изучения, восстановления, рационального использования и обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;
3) комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения Астраханской области информацией о состоянии окружающей среды в целях разработки основных направлений развития природно-ресурсного комплекса и охраны природных ресурсов Российской Федерации".
В этом положении полностью отсутствовал институт государственных инспекторов по охране окружающей среды. Вот те функции, которые поручены Положением комитету природных ресурсов в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия и обращения с отходами:
«57) осуществляет в установленном порядке выдачу (аннулирование) лицензий и разрешений на:
- утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов и веществ (кроме радиоактивных);
- проведение экологической паспортизации, сертификации и экологического аудирования;
- выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, а также вредные физические воздействия на окружающую среду;
- добывание, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, содержание, хранение биологических коллекций, биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенных в Красную Книгу Российской Федерации, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов;
- регистрацию зоологических коллекций, а также питомников и других учреждений по разведению редких и исчезающих видов животных и растений.
58) подготавливает и вносит предложения и рекомендации об использовании средств Экологического фонда Астраханской области;
59) участвует в организации ведения учета объектов, загрязняющих природную среду или оказывающих на нее иное негативное воздействие;
60) составляет и ведет государственный кадастр отходов, государственный реестр объектов их размещения и ведет учет отходов на территории Астраханской области;
61) осуществляет в пределах своей компетенции организацию и
проведение государственной экологической экспертизы, контроль за выполнением требований, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы;
62) участвует в организации системы всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования, в пропаганде знаний в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия;
63) обеспечивает подготовку ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды по Астраханской области;
64) разрабатывает в установленном порядке и в пределах своей
компетенции перечень работ и услуг природоохранного назначения;
65) участвует в формировании экономического механизма регулирования природоохранной деятельности в целях охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
66) осуществляет в соответствии со своей компетенцией контроль за деятельностью в области обращения с отходами, в том числе за деятельностью по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению;
67) осуществляет в пределах своей компетенции руководство и
методическое обеспечение работ по нормированию выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, определению лимитов размещения отходов и допустимых уровней воздействия на окружающую среду;
68) ведет Красную Книгу Астраханской области».
Среди перечисленных функций отсутствует государственный экологический контроль. Видимо это - уничтожение государственного
экологического контроля, так мешающего крупным природопользователям в России в целом, - и было основной задачей данной реорганизации федеральных органов исполнительной власти в стране.
Но прежде, чем продолжить основную тему, отметим «участие» преобразованного комитета в организации всеобщего экологического воспитания и образования (п.62 «Положения»). Как только Н.И.Воронин переселился в здание Госкомэкологии, он отдал распоряжение расторгнуть договор о сотрудничестве с Центром экологического образования населения Астраханской области, по которому этот центр осуществлял на основе имеющихся лицензий бесплатную переподготовку кадров Госкомэкологии. Центру было предписано в течение недели освободить занимаемое им помещение в здании бывшей Госкомэкологии, а вместе с этим государственным образовательным учреждением отсюда должны были убраться на улицу и заочная экологическая школа, в которой обучались школьники из отдаленных районов области, и кафедра экологии Астраханского инженерно-строительного института.
Вот права нового комитета, закрепленные Положением:
«1) представлять Министерство природных ресурсов Российской Федерации в его отношениях с органами исполнительной власти Астраханской области и территориальными органами федеральный органов исполнительной власти;
2) утверждать документацию на работы и объекты, по которым реализует функции государственного заказчика;
3) в пределах своей компетенции прекращать, приостанавливать или ограничивать в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке пользование участками недр, лесного фонда и водными объектами;
4) запрашивать и получать в установленном порядке от органов исполнительной власти, природопользователей информацию о работах по геологическому, водохозяйственному, лесохозяйственному, экологическому и иному изучению и использованию природных ресурсов, а также о соблюдении предусмотренных лицензиями условий пользования ими, об отчислениях на воспроизводство минерально-сырьевой базы и их целевом использовании, другую информацию, необходимую для выполнения своих задач и функций, состав и форму представления которой определяет Министерство природных ресурсов Российской Федерации;
5) запрашивать и получать в установленном порядке от природопользователей информацию по изучению и использованию природных ресурсов, о соблюдении предусмотренных лицензиями условий пользования природными объектами, другую информацию, необходимую для выполнения своих задач и функций;
6) осуществлять в установленном порядке государственный контроль за соблюдением требований законодательства о недрах, водного законодательства, лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды организациями независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, а также гражданами и давать обязательные предписания по устранению нарушений установленного режима природопользования;
8) предъявлять в установленном порядке в суд или арбитражный суд иски;
9) запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы».
И это все. Следовательно, сотрудники комитета не имели права беспрепятственно посещать предприятия и организации с целью осуществления государственного экологического контроля, не имели права составлять в установленном порядке акты и протоколы. Они могли только запрашивать и получать информацию, достоверность которой не могли проверить, могли только давать обязательные предписания, исполнения которых также не могут сами проверить. Кто же и на основании чего должен
осуществлять административное производство, накладывать штрафы за нарушения природопользователями природоохранного законодательства?
Комитет природных ресурсов не мог, следуя этому Положению, создавать, учреждать, формировать какие-либо подразделения, организации, инспекции для осуществления своих функций. Следовательно, уничтожалась система районных и других инспекций и комитетов, существовавшая ранее.
Но Комитет природных ресурсов согласно этому Положению должен «выполнять в пределах своей компетенции функции государственного заказчика и обеспечивать проведение работ для государственных нужд на территории Астраханской области»!
То есть выполнять функции природопользователя.
За примером выполнения таких функций тоже далеко ходить не надо.
В конце сентября 2000 г в еще не ликвидированный Государственный комитет по охране окружающей среды Астраханской области поступило письмо начальника Приволжской гидрогеологической экспедиции А.Г.Скосарева следующего содержания:
«По заявке Комитета природных ресурсов по Астраханской области Приволжская гидрогеологическая экспедиция должна пробурить поисковую скважину на бишофит глубиной 80 м в пределах западной окраины ур.Вактау (восточное гипсовое поле). Местоположение скважины согласовано с Заказчиком и возможно располагается в пределах территории Богдинско-Баскунчакского заповедника. Просим согласовать местоположение скважины и в случае расположения этой скважины в зоне заповедника или заказника, дать разрешение на производство работ. Бурение будет выполнено станком УРБ-2А-2. Природоохранные мероприятия по видам работ применительно к станкам, имеющимся в ПГГЭ, разработаны ПГГЭ совместно с комитетом по охране окружающей среды и утверждены в июне 1995 года. Все природоохранные мероприятия будут строжайше выполняться при производстве работ на бишофит.
Просим дать разрешение на въезд и проведение работ по бурению поисковой скважины на бишофит в пределах урочища Вактау (восточное гипсовое поле) и свое решение передать в Комитет окружающей среды Ахтубинского района.
Местоположение скважины приводится на рис. №1».
4 октября 2000 года А.Г.Скосареву был направлен следующий ответ, подписанный председателем Госкомэкологии Астраханской области:
«Государственный комитет по охране окружающей среды Астраханской области отказывает в согласовании бурения скважины на земельном участке, указанном на прилагаемой Вами карто-схеме, так как он входит в территорию государственного природного заповедника «Богдинско-Баскунчакский» Согласно ст.9 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», такая деятельность на территории государственного природного заповедника запрещается, так как противоречит задачам
заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному Положением о заповеднике».
Что же происходит дальше?
7 октября 2000 г госинспектор Бублик П.В. в присутствии начальника инспекции Камнева О.И. составляет протокол об экологическом правонарушении на Скосареву Э.В., начальника отряда Приволжской гидрогеологической экспедиции, которая совершила следующее правонарушение:
«Допущено нарушение режима охраны заповедника «Богдинско-Баскунчакский». Нарушена ст.9 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», выразившаяся в проезде и нахождении на территории заповедника на автомобиле ЗИЛ-131 (буровая), ГАЗ-53, проведение буровых работ».
В этом же протоколе Э.В.Скосарева дала следующие объяснения: «Бурение скважины по поискам бишофита в пределах заповедника производится по заданию, утвержденному Председателем Комитета природных ресурсов по Астраханской области Ворониным Н.И. По его личному указанию мы начали бурение без письменного разрешения».
Отметим, не было не только письменного разрешения, а был письменный отказ в разрешении, подписанный главным государственным инспектором области по охране окружающей среды. На момент выявления факта нарушения было пробурено уже около 70 м. Нарушитель предъявил также документ, который называется «Геологическое задание Приволжской гидрогеологической экспедиции на бурение одной поисковой скважины на бишофит в пределах урочища Вактау», утвержденный в сентябре 2000 г Председателем Комитета природных ресурсов по Астраханской области
Н.И.Ворониным.
В нем записано:
«1. Цель задания
Произвести бурение одной поисковой скважины в районе ур.Вактау с целью подтверждения наличия в геологическом разрезе кунгурских отложений слоев бишофита...
2. Геологическое задание
2.1. Изучить геологический разрез скважиной до гл. 80 м, определить условия залегания бишофита в разрезе, провести комплексное опробование толщи каменной соли на бишофит и бром.
2.2 Подготовить геологические данные для ведения дальнейших работ.
3. Последовательность и методы работ
3.1. Бурение скважины с целью изучения условий залегания полезной толщи (бишофита).
3.2. Отбор проб бишофита на минералогический и химический виды анализа.
3.3 Проведение геофизических исследований в скважине для расчленения разреза.
3.4. Проведение пробной откачки рассолов водоносного кунгурского терригенно-галогенного комплекса для определения в них концентрации брома и их солевого состава.
4. Ожидаемые результаты работ
4.1. По результатам работ (буровых и геофизических) будет определено наличие слоев бишофита и его положение в геологическом разрезе.
4.2. Будет дана минералогическая и химическая характеристика полезной толщи.
4.3. Будет определена концентрация брома в рассоле галогенных отложений кунгурского возраста и его солевой состав.
5. Сроки проведения работ
5.1. Начало работ - сентябрь 2000 г.
окончание работ - 1 кв. 2001 г.»
Обычное геологическое задание, но выдано оно на территорию государственного природного заповедника и утверждено председателем Комитета природных ресурсов по Астраханской области, на которого уже возложена ответственность за экологическую безопасность региона и соблюдение природоохранного законодательства утвержденным 7 сентября Положением о комитете и который:
«1) осуществляет руководство Комитетом на основе единоначалия, действует без доверенности от его имени, представляет его во всех организациях;
2) издает приказы и распоряжения;
3) выдает доверенности на право представления интересов Комитета;
4) определяет обязанности своих заместителей. Назначение и освобождение от должности заместителей производится по согласованию с Департаментом природных ресурсов по Южному региону».
Контроль за деятельность комитета, согласно этому же положению, осуществляется Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Департаментом природных ресурсов по Южному федеральному округу и другими государственными органами в пределах их компетенции.
Кроме нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях при утверждении этого геологического задания грубо был нарушен закон РФ «Об экологической экспертизе», по которому в то время (сейчас действует другая редакция этого закона) все подобные документы являлись объектом государственной экологической экспертизы (ст. 12). Нарушена также ст.3 этого закона в части обязательности проведения
государственной экологической экспертизы до принятия решения о
реализации объекта экологической экспертизы. И здесь мы вспомним опять о Положении о Комитете природных ресурсов по Астраханской области, который на тот момент являлся специально уполномоченным органом в области проведения государственной экологической экспертизы. Именно он «осуществляет в пределах своей компетенции организацию и проведение
государственной экологической экспертизы, контроль за выполнением
требований, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы».
Таким образом, председатель Комитета природных ресурсов, доктор геолого-минералогических наук Н.И.Воронин, который руководил этим комитетом на основе единоначалия, должен был пресечь незаконные действия природопользователя -нарушителя природоохранного
законодательства в лице того же председателя Комитета природных ресурсов, доктора геолого-минералогических наук Воронина Н.И., остановить незаконно ведущиеся работы, направить обосновывающие их материалы к себе же на государственную экологическую экспертизу, утвердить ее заключение (если следовать букве закона - отрицательное), а также применить к самому себе административное делопроизводство (т.е. оштрафовать самого себя), предъявить в установленном порядке иск к нарушителю, действовавшему «по его личному указанию».
Или это сделало Министерство природных ресурсов РФ? (Например, освободит председателя-нарушителя от занимаемой должности за однократное грубое нарушение должностных обязанностей)
Или - Департамент природных ресурсов по Южному округу?
Или - природоохранная прокуратура возбудила против него уголовное дело за нарушение при исполнении служебных обязанностей природоохранного законодательства и нанесения ущерба особо охраняемой природной территории федерального значения?
Отнюдь нет!
Приказом Министра природных ресурсов РФ от 3 августа 2000 г председатель ликвидируемого Государственного комитета по охране окружающей среды Астраханской области, главный государственный инспектор Ю.С.Чуйков был предупрежден о предстоящем освобождении от занимаемой должности, «в прядке, предусмотренном трудовым законодательством».
А дальше - сопоставляйте даты - 5 октября 2000 г. первый заместитель Министра В.А.Пак издал приказ "О Чуйкове Ю.С.":
«Освободить 29 сентября 2000 г. от должности председателя Государственного комитета по охране окружающей среды Астраханской области в связи с его переходом на должность заместителя председателя Комитета природных ресурсов по Астраханской области».
(Письмо о недопустимости проведения буровых работ в заповеднике было подписано мною 4 октября, и в соответствии с этим приказом, изданным задним числом, якобы не имело юридической силы).
При этом было совершено большое количество нарушений трудового законодательства.
В новый, объединенный комитет перешли только около 30 госслужащих из Г оскомэкологии Астраханской области.
К буровым работам в заповеднике больше не возвращались (случай этот получил широкую огласку в российской прессе). Но в конце декабря 2000 г. я
был уволен из «объединенного» комитета по надуманному предлогу. Через некоторое время также по надуманному предлогу было заведено уголовное дело на начальника Богдинско-Баскунчакской инспекции О.И.Камнева. На основании этого он также был уволен с занимаемой должности, после чего уголовное дело было закрыто «за отсутствием состава преступления». Но Камнев в должности восстановлен не был.
В последние годы на нашу страну обрушиваются одна за другой техногенные катастрофы и аварии. И тогда выясняется, что некому выполнять работы по спасению экипажа подводной лодки «Курск», не кому выполнять работы по ликвидации разливов нефти. Таких служб просто нет уже в нашей стране.
Нет теперь и службы, целое десятилетие успешно обеспечивавшей предотвращение экологических аварий и катастроф, защищавшей конституционные права населения России на здоровую и безопасную окружающую среду.
В июне 2003 года рабочая группа президиума Государственного совета Российской Федерации под руководством Губернатора Астраханской области А.П.Гужвина представила Президенту РФ В.В.Путину доклад «Об оздоровлении экологической обстановки в Российской Федерации». В этом докладе была проанализирована и ситуация с осуществлением государственного экологического контроля в стране (полный текст доклада опубликован в ж. «Астраханский вестник экологического образования» за 2004 г).
В докладе было отмечено, что система охраны природы в кризисный период складывалась в основном под воздействием трех основных факторов:
- острый дефицит средств;
- незаконченность, переходность законодательной базы;
- изменение статуса природоохранного ведомства страны.
Динамику контрольной деятельности природоохранных органов до 2000
г. (Министерства по охране окружающей среды и природных ресурсов, впоследствии - Г оскомэкологии России) иллюстрируют суммы наложенных ими штрафов и взысканного ущерба, отнесенные к объему ВВП. При этом отчетливо видно, что максимальное применение штрафных санкций (два их своеобразных пика) приходится на 1995 и 1999 гг. Характерно, что именно в периоды, наступающие за временем максимального применения штрафных санкций, производилось понижение статуса природоохранных органов. После достигнутых успехов в контроле за выбросами и сбросами в 1995 г. природоохранное министерство реорганизовано в госкомитет, и потребовалось время на восстановление прежнего уровня контроля. После достижения в 1999 г. максимальной эффективности работы в 2000 г. последовала ликвидация Госкомэкологии России с передачей его функций МПР России. По мнению экспертов, после передачи функций природоохранной службы МПР России эффективность государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы в
стране резко снизилась, а уровень контроля за исполнением законодательства об экологической экспертизе стал приближаться к нулю. Достаточно сказать, что процент отклоненных экспертизой проектов в 2000 г. в сравнении с 1999 г. упал в 13 раз (с более чем 30 % до 2,3 %).
Одним из аргументов в пользу ликвидации самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды был прогноз ряда экономистов о том, что снятие экологических барьеров развития хозяйства приведет к более быстрому экономическому подъему и росту прямых инвестиций (особенно иностранных) в реальный сектор экономики. Этот прогноз оказался ошибочным. За годы, прошедшие с момента упразднения самостоятельной природоохранной службы, система государственной охраны окружающей среды была фактически разрушена. В 1999 г. среднегодовая численность природоохранных инспекторов составляла 4805 человек, в 2000 г. она сократилась на 31%, на 16% сократилось количество предприятий, стоящих на экологическом контроле, на 21% снизилась сумма наложенных штрафов. В 2001 г. среднегодовая численность природоохранных инспекторов снизилась до 2018 человек, что составляет 42% от уровня 1999 г. На одного инспектора в среднем приходилось более 8,5 тыс. кв. км территории. Районное звено экологической инспекции ликвидировано. При этом, начиная с 2000 г. наметился рост негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.
В 2001 г. произошла почти полная смена природоохранных кадров, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Потеря высококвалифицированных кадров со значительным опытом работы внутри страны и в многочисленных международных договорах по охране окружающей среды не позволяет России адекватно защищать свои национальные экологические интересы.
Для совершенствования охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, разработки и реализации экологической политики не -обходимо создание самостоятельного специального ведомства, наделенного широкими полномочиями в этой сфере.
К сожалению, большинство предложений, разработанных рабочей группой и донесенных до Президента Российской Федерации астраханским Губернатором, осталось не реализовано.
Здесь можно вспомнить историю России.
Вот что писал в веке 19-ом Н.И.Костомаров о начале 18-го века: «И в этот период своего царствования, как прежде, Петр старался оградить леса от напрасного истребления. Все леса Петербургской губернии состояли в полном ведении адмиралтейства; от сената назначались за ними надсмотрщики из дворян... Леса, покрывавшие острова около Петербурга, были также заповедными. Туда, между прочим, запрещалось пускать скот под страхом отнятия его на госпиталь. За нарушение царского указа о лесах били кнутом, шпицрутенами, кошками и линьками».
Как и многие нововведения Петра, его достаточно многочисленные природоохранные указы натыкались на извечную российскую реальность: строгость российских законов сводится на нет необязательностью их исполнения (в современной трактовке одного известного российского политика это звучит так: «Хотели как лучше, получилось, как всегда!»).
И Петр был вынужден вновь и вновь дублировать свои указы. В том числе и по охране лесов (Костомаров):
«В последние годы царствования Петра в разных городах учреждены были (6 апреля 1722 года) вальдмейстеры для сбережения лесов. Главное внимание обращено было, как и прежде, на окрестности больших рек и озер, в особенности на линии от устья Оки вниз по Волге и по рекам, впадающим в Волгу; во всех дачах, чьи бы они не были, запрещалось владельцам рубить лес даже для собственных нужд. После тяжелых пеней за две последовательные порубки лесов за третью следовало наказание кнутом и ссылка на галеры на 20 лет».
Причину неисполнения строгих царских указов Н.И.Костомаров видел в том, что люди того времени не могли жертвовать собственной выгодой (даже сиюминутной) для общей пользы. Рассуждая о роли самодержавия, он говорит о том, что только оно помогло Петру преобразовать Россию. Не считаясь с традициями и народным (в широком смысле - включая и царских чиновников) характером он меняет государственное устройство и порядки:
«И русские пересиливают себя, повинуются, потому, что так хочет их самодержавный государь.
Но здесь и предел самодержавной власти Петра. Много новых учреждений и жизненных приемов внес преобразователь в Россию, новой души он не мог в нее вдохнуть; здесь его могущество оказалось столь же бессильно, каким было бы оно и тогда, когда бы у него явилось намерение превратить дно моря в пахотную землю или плавать на корабле по степи. Нового человека в России могло создать только духовное воспитание общества, и если этот новый духовный человек где-нибудь заметен в деяниях и стремлениях русского человека настоящего времени, то этим мы обязаны уже никак не Петру.
Во все продолжение своего царствования Петр боролся с предрассудками и злонравием своих подвластных, преследовал казнокрадов, взяточников, обманщиков, скорбел, что в России совершается не так, как бы ему хотелось. Сторонники его искали и теперь ищут всему этому причину в закоснелых пороках и недостатках старого русского человека. Но приглядевшись к делу беспристрастнее, придется многое приписать самому характеру действий Петра. Нельзя делать человека счастливым против собственной его воли и, так сказать, насиловать его природу. История показывает нам, что в обществе, управляемом деспотически, чаще и сильнее проявляются пороки, мешающие исполнению самых похвальных и спасительных предначертаний власти».
К сожалению, в нашей истории это повторяется вновь и вновь. Примеры тому - в нашей недавней истории двадцатого века. Много сходного можно уловить и сегодня (например, показательную борьбу с «элитными» дачами в водоохранных зонах Подмосковья).
В выступлении А.П.Гужвина на госсовете в качестве предложений по достижению целей оздоровления экологической обстановки в стране были приведены шесть пунктов.
В первом говорилось о том, что Россия должна реализовывать свои национальные интересы, активно участвуя в решении глобальных и региональных проблем и оказывать собственное упреждающее воздействие на процесс глобализации в интересах устойчивого развития нашей страны. В частности указывалось на необходимость ратификации Киотского протокола.
Последнее - единственное предложение рабочей группы, которое удалось реализовать. Киотский протокол ратифицирован Россией.
Во втором пункте были даны предложения по развитию национального законодательства, в частности, направленного на совершенствование (а фактически - на восстановление утраченного) экономического механизма природопользования по принципу: «загрязнитель платит»; на обеспечение экологического аудита и страхования; на выработку механизма гарантированного финансирования программ по оздоровлению экологической обстановки; на разделение функций государственного экологического контроля и управления природными ресурсами.
В третьем пункте предлагалось при разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и государственного экологического контроля предусмотреть наличие трех уровней - федерального, регионального и муниципального, без ущемления прав и интересов какого-либо из них.
Только в прошлом (2006) году это было, наконец, сделано в российском законодательстве. Но пока - только на бумаге. Прежние структуры разрушены, кадры растеряны. Новые «менеджеры» учатся на собственном опыте.
В четвертом пункте еще раз подчеркивалась необходимость восстановления экономического механизма природопользования, в частности, скорейшего принятия федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и других нормативных правовых актов.
В пятом пункте предлагалось восстановить самостоятельный федеральный орган в области охраны окружающей природной среды.
В шестом - разработать комплекс мер по реализации системы непрерывного экологического образования в России.
Кроме этих шести пунктов в выступлении Губернатора было обращение лично к Президенту России:
- утвердить своим Указом Экологическую доктрину Российской Федерации для придания ей статуса документа, определяющего общенациональную стратегию устойчивого развития;
- создать и возглавить Национальный совет по проблемам устойчивого развития, охраны природы и экологической безопасности;
- поручить Правительству РФ образовать межведомственную группу для доработки Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы».
Эти последние три предложения Президенту не были услышаны. Вернее, по заключению его администрации, принятие их было сочтено нецелесообразным. То есть действующая администрация не посчитала экологические проблемы страны достойными внимания на таком высоком уровне. С остальными предложениями Президент практически согласился, что нашло отражение в его вступительном слове на заседании Госсовета.
В выступлении Президента России на этом заседании содержалось четыре основных пункта:
1. о необходимости серьезного обновления законодательной базы, в том числе о скорейшем принятии закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду, об экологическом аудите и страховании;
2. о создании целостной системы государственного управления в природоохранной сфере, четко разграничить полномочия уровней государственной власти, провести инвентаризацию федеральных и региональных экологических программ;
3. создать единую систему подготовки специалистов -экологов;
4. в работе над государственной экологической политикой ориентироваться на международные экологические стандарты.
Со времени проведения госсовета прошло достаточно много времени. Что же реализовано из высказанных рабочей группой и губернатором предложений и поручений Президента России?
Кроме ратификации Киотского протокола практически ни чего!
А по многим позициям ситуация только ухудшилась.
В сфере развития законодательства: закон о плате за негативное воздействие на окружающую среду не только не принят, но даже не внесен в Федеральное Собрание; принятые в 2004 году и позже федеральные законы значительно ослабили законодательную базу. В частности из федерального закона об охране окружающей среды исключена статья, предусматривавшая реализацию федеральных и региональных экологических программ. Очевидно так Минфин России решил проблему инвентаризации и гарантированного финансирования программ по оздоровлению экологической обстановки в России - просто уничтожив их.
В закон об экологической экспертизе внесены такие изменения, которые практически уничтожили этот важный и эффективный механизм предотвращения принятия экологически опасных решений. Как показывает практика, градостроительная экспертиза реально не выполняет этих функций. Практически устранена возможность проведения общественной экологической экспертизы по промышленным проектам.
При разграничении полномочий между уровнями власти поступили примерно также: первоначально отобрали практически все полномочия у органов государственной власти субъектов РФ, оставив им только участие в реализации каких-то межмуниципальных экологических программ, создание и управление региональными особо охраняемыми территориями и информирование населения об экологической обстановке.
И только совсем недавно эти полномочия возвращены субъектам РФ, которые теперь вновь создают свои природоохранные органы на «голом месте», растеряв кадры и опыт, накопленный в предыдущем десятилетии.
Вместо единого федерального органа по охране окружающей среды эти функции были поделены между МПР России и вновь созданной федеральной службой по атомному, технологическому и экологическому надзору, в официальном сокращенном названии которой (Гостехнадзор) не нашлось даже места слову «экология». Функции охраны рыбных и охотничьих ресурсов оказались в объединенной службе по фитосанитарному надзору. А теперь первые передаются во вновь организованный комитет по рыболовству, а вторые - региональной власти. И опять все с начала.
Перманентная перетасовка природоохранных структур вызвала их паралич.
Про систему непрерывного экологического образования и говорить нечего: предмет экологии исключен и школьных программ как федеральный компонент, а на региональном уровне его повсеместно заменяют теперь БЖД или начальной военной подготовкой. Нет и специальности учителя экологии в педагогических вузах. Про экологическую подготовку и переподготовку руководителей-хозяйственников никто больше не вспоминает.
В докладе Госсовету отмечалось:
«С 2000 года в динамике состояния окружающей среды наметились отрицательные перемены. Впервые за более чем десятилетний период зарегистрировано ухудшение ряда важнейших экологических показателей, в 2001 году эта негативная тенденция закрепилась, в 2002 - проявилась более рельефно. Стало очевидным, что предпринимаемые меры не приводят к оздоровлению экологической обстановки, решению важнейших природоохранных проблем, особенно с учетом их возможного обострения при росте экономики, и не обеспечивают должным образом экологическую безопасность России».
Очевидно, что выявленная тенденция не только не переломлена в последующее время, а проявляется ее более угрожающей.
К сожалению 4 июня мы будем вспоминать теперь, очевидно, не только как канун полузабытого Всемирного дня охраны окружающей среды и российского дня эколога, но и с 4 июня 2003 года - как день не сбывшихся надежд на оздоровление экологической обстановки в Российской Федерации.
Есть ли из этой ситуации выход?
Очевидно, есть. Но он не простой, требующий политической воли и времени. Политической воли - в первую очередь от высших эшелонов
власти. И заключается он в выработке соответствующего экологического сознания на национальном уровне, национальной экологической идеи.
И основная идея - максимальное использование естественного экологического потенциала России, постепенный переход от преимущественного использования в экономике природных ресурсов на продажу к получению выгод от вклада страны в устойчивость биосферы.
Стабилизационный фонд необходимо направить, в том числе, и на стабилизацию экологической обстановки, вкладывать деньги в будущее.
Не возможно все охватить сразу, нужна стратегия небольших (средних, крупных) шагов. Но шагов в определенном направлении, а не метания из стороны в сторону методом проб и ошибок.
Первым шагом может стать разработка и принятие Федерального закона «Об экологическом зонировании территории РФ» - выделить зоны природпользования, с четким обоснованием, где и что можно делать, а где и что - нельзя. С резервированием территорий, необходимых для стабилизации экологической обстановки как внутри страны, так и глобальном масштабе. А на международном уровне необходима глобализация не только экономики, но и экологии: выработка и принятие конвенции о сохранении естественных экосистем и перераспределении средств между государствами, которые уничтожают свои естественные экосистемы, и их сохраняющими (плата за сохранение самоочищающих функций биосферы).
Идея борьбы с глобальными изменениями климата принесла Альберту Г ору Нобелевскую премию мира в этом году. Думаю, что идея претворения в жизнь глобальной концепции сохранения естественных экосистем получит в мировом сообществе гораздо большее признание, чем идея наращивания военного потенциала, которым страдают сегодня лидеры мировых держав.
Сегодня войны идут за нефть. Но следующая война будет за чистый воздух, воду и естественные экосистемы.
А что планирует наша страна? Дальнейшее все более интенсивное уничтожение естественных экосистем.
Приведу еще одну цитату из доклада на президиуме Г оссовета:
«Качество окружающей природной среды в разных регионах Российской Федерации неодинаково. Из 17 млн. кв. км территории страны около 65 % (более 11 млн. кв. км) в соответствии с критериями ЮНЕП (Программа ООН по охране окружающей среды) характеризуется как «дикая природа», или ненарушенные экосистемы, т.е. почти не затронутые хозяйственной деятельностью, сохранившие биопродуктивность и биоразнообразие. Для мира в целом названный показатель составляет 27%. На долю России приходится более 22% суши с ненарушенными экосистемами. В европейской части это, прежде всего, северо-восточные районы; в азиатской части - почти весь север Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также обширные районы Западной Сибири. Эти массивы образуют крупнейшую в мире зону стабилизации глобальной окружающей
среды и представляют собой уникальный экологический ресурс для восстановления биосферы Земли.
Вместе с тем примерно на 15 % территории России состояние окружающей среды не соответствует нормативам, определяющим уровень экологи -ческой безопасности людей. Но именно здесь проживает основная часть населения (около 60%) и сосредоточены основные производственные мощности и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья. Природные экосистемы на этой территории сильно угнетены или деградировали, их стабилизация и тем более восстановление при современной величине антропогенной нагрузки на них невозможны.
На остальной части территории России (около 20%) характеристики качества окружающей среды удовлетворяют установленным нормативам, экосистемы сохраняют воспроизводственный потенциал, хотя и обеднены в результате хозяйственных воздействий, повлекших снижение биопродуктивности и частичную утрату биоразнообразия».
А что мы делаем сейчас?
Методично уничтожаем то, что еще осталось от естественных экосистем, и все более и более увеличиваем долю разрушенных, не пригодных для жизни.
