CC BY
39П.В. Захарова*
НА ПУТИ К «КРАСНОМУ СЕНАТУ»: ПЕРВЫЕ ШАГИ В СИСТЕМЕ
НАРОДНЫХ СУДОВ (1917-1918 гг.)
Аннотация. В статье освещаются первые попытки создания высшей судебной инстанции в системе общих судов. Раскрывается борьба сторонников централизованной и децентрализованной моделей судебной системы. Разграничивается период до осени 1918 г., отличавшийся попытками введения высшего суда и последующий период, характеризовавшийся сосредоточением функций судебного управления и судебного надзора в Народном комиссариате юстиции. Освещаются причины неудач введения высшей судебной инстанции и переход к несудебной модели проверки законности и обоснованности судебных актов и обеспечения единообразия правоприменения.
Ключевые слова: верховный судебный контроль, верховный суд, высшая судебная инстанция, кассационный суд, местный народный суд, народный суд, советская власть, суд, судебная система, кассация, надзор, народный комиссариат юстиции.
Данная статья продолжает серию публикаций под названием «На пути к «Красному Сенату»1. В первой статье были освещены первые попытки создания в конце 1917 - 1918 гг. несущих конструкций механизма проверки законности и обоснованности приговоров трибуналов и обеспечения единообразия правоприменения в сфере трибунальского правосудия. Советское руководство, изначально демонстрировавшее приверженность децентрализованной модели судебной системы, во многом в силу политических причин пошло по пути централизации системы революционных трибуналов, что сопровождалось поиском и выработкой достаточно оригинальных форм и методов проверки законности их судебных актов.
Старт судебного строительства в сфере общей юрисдикции, которую в изучаемый период представляли местные народные суды, был примерно таким же. Согласно господствовавшим представлениям установление советской власти и нового социального строя должны были повлечь за собой преодоление сложности общественных отношений и как следствие правовой жизни2, что в свою очередь создаст условия для деформализации
* Захарова Полина Владимировна, соискатель кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета [email protected]
1 См. подробнее: Захаров В.В., Захарова П.В. На пути к «красному сенату»: первый опыт централизации революционных трибуналов (1917-1918 гг.) // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2017. № 2. С. 45-62.
2 П.И. Стучка со всей уверенностью заявлял, что, например, крупные гражданские споры «все более будут уходить в область преданий» (Стучка П. Старый и новый суд // Правда. 1918. 4 января). Ему вторил один из теоретиков советского права М.А. Рейснер, который на I Всероссийском съезде областных и губернских комиссаров юстиции в апреле 1918 г. прямо заявлял, что идет процесс «умирания права», для которого останется только область мелких, второстепенных отношений (см.: Материалы Народного Комиссариата Юстиции (далее - Материалы НКЮ). Вып. 1. М., 1918. С. 51).
(упрощения, универсализации и т.п.) деятельности суда . В основе этого процесса лежала идея народного судьи - представителя народа, решения которого хотя и опираются на законы, но главное - выражают волю народа, народную справедливость4. Предполагалось, что удастся сосредоточить разрешение правовых конфликтов в судах первой инстанции и тем самым преодолеть традиционные проблемы («язвы») либеральной модели судопроизводства: судебную волокиту, сутяжничество, высокую стоимость, а, следовательно, недоступность суда. Как писал П.И. Стучка, правосудие должно было превратиться, «в чисто местную функцию», когда рассмотрение «громадного большинства дел» будет ограничиваться пределами регионов5. Новый формат суда зиждился на отказе от профессиональных судей и комплектовании судов путем выборов местным населением (что должно было обеспечить близость суда к народу и его сменяемость)6, на приоритетном значении правосознания, а не писанного права, причем как в сфере материального, так и процессуального права, на минимизации различий в порядке рассмотрения гражданских и уголовных дел и др. Решения народного суда должны были обладать высшей легитимностью,
3 Суть процесса «деформализации» судопроизводства хорошо иллюстрирует следующая выдержка из работы современника: «Достоинство и отличие нового судебного процесса в сравнении с правилами процесса старого заключается (...) в упрощении самой процедуры рассмотрения дел, в уничтожении всей схоластики, которая была нагромождена во всех наших старых процессуальных законах. ... Только революционным путем можно было смести сразу эту схоластику юриспруденции, не боясь осуждения ни представителей науки за уничтожение второй инстанции, сроков и отводов, ни шестидесятников за уничтожение суда присяжных и адвокатуры, (...) самое широкое участие народа в отправлении правосудия должно влечь за собой и самое широкое устранение всяких формальностей и детальной регламентации при отправлении правосудия» (Коровин Е. Спорные вопросы действующего уголовного процесса // Материалы НКЮ. Вып. 13. М., 1921. С. 29-31).
4 Иллюстрацией данного принципа может выступать Постановление съезда мировых судей и членов мировых судов Изюмского судебно-мирового округа 29 декабря 1917 г., в которой в том числе было указано: «1) что суд должен быть народным не только по номинально, но и на деле он должен прежде всего отображать волю революционного трудового народа, ибо созданное не самим народом будет для него чуждо и неприемлемо, 2) что суд должен стоять у самой жизни народа и черпать свою мудрость только из этого источника правды, а потому 3) в основу создания суда должно быть положено самое широкое выборное начало - само население должно выбирать своих судей на основании всеобщего, равного, прямого и тайного голосования и 4) совесть избранных таким путем судей должна быть раскрепощена от ст. полицейских законов, попирающих элементарные начала справедливости, растлевающих судейскую совесть и роняющих авторитет Суда в глазах народа...» (см.: Материалы НКЮ. Вып. 3. М., 1918. С. 36).
5 См.: Стучка П.И. Мысли о нашем правосудии // Еженедельник советской юстиции (далее - ЕСЮ). 1923. № 14. С. 313. См. также: Рейснер М.А. Основные тезисы доклада на Всероссийском Съезде Комиссаров Юстиции // Материалы НКЮ. Вып. 1. С. 52-54.
6 В первые послереволюционные месяцы были известны случаи, когда на местах вводили профессиональный суд, без народных заседателей. С такими прецедентами боролись жестко, как отмечал Д.И. Курский, «исправляли окриками из центра» (см.: Материалы НКЮ. Вып. 1. С. 56).
поскольку выносились коллегиально представителями народа и опирались на его правосознание, но такая конструкция ставила под сомнение необходимость механизмов контроля за судом.
Это дает основание считать, что первоначально допускалась децентрализованная судебная система, не предполагавшая существование высшей судебной инстанции, осуществлявшей надзор за нижестоящими судами. В условиях отсутствия согласованного законодательства, профессиональных юристов, формализованных процессуальных институтов единой системы судов реализация заявленного подхода грозила обернуться выхолащиванием и дезорганизацией отправления правосудия, судебным произволом, поскольку каждый судил исходя из своего представления о
7
революционной законности .
Как показала практика, события развивались далеко не всегда в соответствии с теоретическими схемами большевиков и ожидаемые проблемы не преминули проявиться. Декрет СНК от 22.11.1917 «О суде» (далее - Декрет № 1), разбив, как выразился А. Луначарский, «старый суд
о
вдребезги» , ввел достаточно простую систему общих судов, которую представляли местные суды. Сосредоточив в них рассмотрение дел по существу, законодатель отказался от апелляции. Надо сказать, у новой власти, несмотря на то, что ее представители испытывали давление знаний и опыта, как результата юридического образования и практики в дореволюционный период, хватило решительности преодолеть мало понятный рядовому гражданину институт, который допускал разрешение одного и того же дела, с теми же сторонами, фактами, применимыми нормами права по-разному в первой и апелляционной инстанциях9. Но декрет сохранил кассацию: приговоры и постановления местных судов считались окончательными, но по делам, где было присуждено взыскание свыше 100 руб. или лишение свободы свыше семи дней, допускалась кассационное обжалование в уездный или столичный съезд тех же местных судей10. Под видом нового воспроизводилась подвергшаяся уже в
у
7 См. подробнее о концепциях организации высшей судебной инстанции: Т.Н. Ильина Организация верховного правосудия в РСФСР в 1920-е годы: поиск оптимальной модели
// Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2017. № 2. С. 63-75. Луначарский А. Революция и суд // Правда. 1917. 1 декабря.
9 Среди работников юстиции изучаемого периода была распространена точка зрения, что апелляция затягивает процесс и превращает суд первой инстанции в излишний орган, так как свои силы и доказательства стороны сохраняют до второй инстанции (см.: Материалы НКЮ. Вып. 3. С. 24; Стаколи Окружной народный суд // Известия Петроградского Совета Рабочих и Красноармейских Депутатов. 1918. 20 апреля). Обратим внимание, что в настоящее время в процессуальной науке идет дискуссия о целесообразности существования проверочных инстанций, о желательности сосредоточения всего процесса рассмотрения спора, выявления и устранения ошибок в суде первой инстанции, допустив обращение в вышестоящую инстанцию только в исключительных случаях (см. подробнее серию публикаций в издании: Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2007. № 6).
10 См.: СУ РСФСР 1917. № 4. Ст. 50.
дореволюционный период критике процедура обжалования, которая допускала возможность выступить судьей в собственном деле. Но это была проблема скорее ценностного уровня, а потому мало интересовавшая реформаторов. Более серьезную опасность таила в себе децентрализация местного суда, который формировался местными Советами и попал в полную от них зависимость. Суды строились на базе местных Советов, для управления ими в их структуре исполнительных комитетов создавались отделы юстиции. Нечеткая иерархия системы Советов в сочетании с отсутствием в политической культуре граждан демократических ценностей, отношение большевиков к праву как к результату революционного творчества масс привело к перерастанию самостоятельности местных Советов в самоуправство и фактическую анархию11. Суды стали средством реализации этих устремлений, сопровождавшихся массовыми злоупотреблениями. Тем более, что в первое послереволюционное время НКЮ имел весьма слабое влияние на формирование народных судов. Кадровая политика находилась полностью в руках местных Советов, действовавшим самостоятельно и принимавшим решения без оглядки на центральные органы.
Тем не менее, Декрет № 1 не предусматривал никаких централизованных судебных форм проверки законности судебных актов. П.И. Стучка, занимавший на рубеже 1917-1918 гг. пост наркома юстиции, прямо заявил, что в этом следует видеть реализацию принципиального подхода, предполагавшего отказ от «центрального учреждения надзора и такого единого толкователя законов»12. В нем новая власть не видела никакой необходимости. Более того, создание кассационного суда на региональном уровне подавалось как новое слово, даже достижение, поскольку оно обеспечивало доступность правосудия в самом широком значении этого слова.
В январе 1918 г. под руководством народного комиссара юстиции
левого эсера И.З. Штейнберга началась разработка нового декрета о суде,
1 ^
который в феврале 1918 г. был утвержден ВЦИК . С помощью Декрета о суде № 2 (далее - Декрет № 2) левые эсеры пытались достроить новую судебную систему посредством создания дополнительных судебных инстанций, напоминавших дореволюционную судебную организацию. Для рассмотрения дел, превышающих подсудность местных судов, предусматривалось создание в уездах и городах окружных судов,
11 См. подробнее: Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 413-510; Гимпельсон Е.Г. Становление и эволюция советского государственного
аппарата управления: 1917-1930 гг. М., 2003. С. 34-36.
12
12 Стучка П. Старый и новый суд // Правда. 1918. 5 января.
13 См.: Декрет ВЦИК от 07.03.1918 № 2 «О суде» // СУ РСФСР. 1918. № 26. Ст. 420. Длительность рассмотрения вызвана была очередным витком противостояния левых эсеров и большевиков. Законопроект, предварительно принятый СНК, 15 января был опротестован П.И. Стучкой и лишь 30 января 1918 г. правительство его утвердило и только 15 февраля 1918 г. такое же решение принял ВЦИК.
формируемых соответствующими Советами. Предусматривалось создание областных судов в качестве кассационной инстанции, рассматривающей жалобы на приговоры и решения окружных судов. Этот шаг был воспринят негативно как в среде основной массы работников юстиции, которые видели
14
в этом попытки возрождения старых порядков , так и среди противников советской власти, упрекавшие ее в «убогости их творческой фантазии», скопировавших «судебные учреждения со старых образцов»15. Приведенные оценки, тем не менее, не должны принижать скромные попытки левых эсеров, направленные на создание органов правосудия, а не структур, полностью подчинявшихся исполнительной власти.
Декрет № 2 впервые урегулировал вопрос о высшем судебном органе. В соответствии со ст. 6 учреждался Верховный судебный контроль. Предполагалось, что Верховный судебный контроль будет коллегиальным органом и состоять из судей областных народных судов, которые избирались коллективами этих судов на срок один год. Обратим внимание на эту норму декрета. Здесь законодатель повторяет схему, которую применил к порядку формирования областных народных судов. Их судьи избирались на общем собрании постоянных членов окружных народных судов конкретной области или губернии. Кандидатами могли быть только постоянные члены окружных народных судов. В итоге получалось, что суды первой инстанции (местные и окружные народные суды) комплектовались местными Советами, а суды проверочных инстанций (областные народные суды и Верховный судебный контроль) формировали судьи окружных и областных народных судов. В этом можно увидеть попытку обособить общие суды, преодолеть их чрезмерную зависимость от Советов и наркомата юстиции.
Подтверждением данного наблюдения являются нормы, которые вводили элементы судейского самоуправления. Так, члены окружного народного суда самостоятельно на общем собрании определяли количество гражданских и уголовных отделений, каждое из которых состояло их председателя и двух постоянных членов. Члены суда избирали из своей среды председателя суда и председателей отделений, имели право отозвать их и избрать новых. Судьи областного народного суда так же из своей среды выбирали председателя и председателей отделений. Но у такой конструкции была оборотная сторона: за Советами сохранились весьма существенные рычаги влияния. В частности, члены окружного, областного народных судов, Верховного судебного контроля могли быть отозваны соответствующим Советами. Используя указанные полномочия, местные органы власти могли вполне успешно нейтрализовывать усилия центральных органов власти в рассматриваемой сфере социальной практики. Как верно заметил Я.Л. Берман, в таких условиях была высока вероятность утратить
14 См.: Материалы НКЮ. Вып. 1. С. 2-60; Тоже. Вып. 3. С. 3-97.
15 Право Советской России. Вып. 2. Прага, 1925. С. 91.
возможность всякого контроля и направления судебных органов сверху, и меньше всего можно было надеется на единообразие судебной практики16.
Вернемся к порядку формирования Верховного судебного контроля и оценим его через призму функционального назначения данного органа -обеспечение единообразия кассационной практики, т.е. такого состояния судебного правоприменения и подходов к толкованию законов, когда отсутствовали различные правовые оценки, интерпретации и противоречия. Авторы Декрета № 2 надо полагать видели проявление демократичности и одновременно гарантию указанной выше робкой самостоятельности в том, что судьи кассационных судов сами устраняли выявленные противоречия в кассационной практике. С одной стороны, можно упрекать авторов Декрета № 2 в некотором нарушении известного принципа «nemo jundex in propia causa», но с другой стороны, они пошли по пути использования потенциала судей, рассматривавших по существу правовые конфликты и таким образом решить проблему искусственной изолированности квалифицированных судей от осуществления проверочных производств и разрешения вопросов
17
судебной практики общегосударственного уровня . Для понимания модели работы Высшего судебного контроля и его возможностей в сфере управления судебным правоприменением необходимо различать два вида противоречий, упомянутых в Декрете № 2. Первый - устранимые противоречия, или противоречия в толковании законов. Способом устранения таких противоречий выступала выработка «объединяющих принципиальных решений, которые кассационными инстанциями принимаются впредь к руководству». Формулировки декрета не дают ясного представления, во-первых, как Верховный судебный контроль должен был получать информацию о возникновении противоречивых подходов. Можно только предполагать, что если бы Верховный судебный контроль начал свою работу, то знакомство с практикой кассационных судов могло осуществляться в порядке зарождавшегося надзора. Косвенным доказательством может служить использование в ст. 6 Декрета № 2 понятия «решения». Правда, закон не предусматривал перехода дел на стадию высшего контроля.
Современники прямо указывали, что Верховный судебный контроль не имел
18
права отмены приговора и направления дела для вторичного рассмотрения . В этой связи можно предположить, что такого рода сведения могли поступать от наркомата юстиции, который осуществлял руководство общими судами. Некоторые источники дают основание предполагать, что Высший
16 См.: Берман Я.Л. Очерки по истории судоустройства РСФСР. М., 1924. С. 11.
17
17 При всей условности и спорности исторических параллелей замечу, что в настоящее время сходная проблема обсуждается в юридической среде. Так, М.И. Клеандров указывает, что гигантский потенциал рядовых судей желательно задействовать в осуществлении надзорного производства (См.: Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006. С. 179). См. так же: Князькин С.И. Экстраординарный характер деятельности надзорной судебной инстанции
в гражданском и арбитражном процессе России. М., 2016.
18
См.: Берман Я.Л. Указ. соч. С. 15.
судебный контроль должен был сам отслеживать решения кассационных
19
инстанций и реагировать в предусмотренном процессуальном порядке .
Во-вторых, оставался открытым вопрос о форме таких «принципиальных» решений: шла ли речь о судебных актах по конкретным делам или имелись в виду абстрактные (циркулярные) разъяснения. Но при этом в декрете присутствует попытка закрепить юридический статус рассматриваемых «принципиальных решений», они должны были приниматься кассационными судами к руководству. Формулировка закона оставляет двоякой ощущение. С одной стороны, хочется вслед за большинством исследователей сделать вывод об обязательном характере решений Верховного судебного контроля. Но с другой стороны, в условиях, когда в Верховный судебный контроль не попадали конкретные дела, вполне
обоснованно звучат мнения, которые ставили под большое сомнение
20
обязательность его решений для судов . При таком раскладе принципиальные решения Верховного судебного контроля могли служить ориентиром, но не обязательного характера21. Тем не менее, несмотря на все отмеченные недостатки следует положительным образом оценить саму идею вынесения высшим судом решений, которые должны были содержать универсальные правовые позиции, рассчитанные на многократное применение нижестоящими судами.
Второй вид - «неустранимые» противоречия, или противоречия между действующим законодательством и народным правосознанием. Поскольку не представлялось возможным устранить такое противоречие посредством решения или абстрактного разъяснения, то Верховный судебный контроль наделялся правом законодательной инициативы: он мог вносить в законодательный орган (без уточнения, в какой именно - съезд советов или ВЦИК) представление о необходимости издания нового закона.
Трактовка суда как составной части исполнительной власти, в частности как структуры, возглавляемой наркоматом юстиции, не позволила признать решения Верховного судебного контроля окончательными. Закон предоставил законодательному органу советской власти (вновь без конкретики) отменять решения Верховного судебного контроля.
Таким образом, Декрет № 2 олицетворяет попытку централизации управлением судебной практикой. Его авторы понимали, что в различных регионах будут складываться различные правовые подходы и поэтому пошли по пути создания для всей страны верховного судебного органа, первоочередной задачей которого являлось обеспечение единообразной
19 См.: Ленинский сборник. Т. XXI. М., 1933. С. 217.
20
См.: Берман Я.Л. Указ. соч. С. 15.
21
21 Обратим внимание, что авторы Декрета № 2 то же не смогли найти решение проблемы, связанной со статусом актов высшей судебной инстанции, которая существовала в дореволюционной России (см. подробнее: Захаров В.В. Проблемы квалификации юридической силы определений гражданского кассационного департамента Сената в России второй половины XIX - начала XX столетия // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. Вып. 12. Курск, 2015).
практики. Надо сказать, что сторонниками этой идеи в первую очередь выступали левые эсеры, придерживавшиеся формата судебной политики, который был выработан еще в 1917 г. социалистическими партиями. У них было достаточно сложное отношение к дореволюционной судебной системе. С одной стороны, они понимали, что последняя перестала соответствовать новым условиям, но с другой стороны, допускали сохранение достижений судебной реформы 1864 г. Их идея заключалась не в полном разрушении всего судебного здания и создании взамен него судебной системы, не имеющей аналогов в современном обществе, а лишь в демонтаже отдельных
структур (упразднении Сената, судебных палат и т. п.), серьезной реформе
22
материального права .
Однако эти идеи не нашли поддержки у их политических союзников. Для открытия работы Верховного судебного контроля требовалось создать окружные и областные народные суды. Однако с самого начала идея окружных народных судов стала восприниматься как отступление от принципов Декрета № 1 и вызвала достаточно серьезное сопротивление Советов, которые считали, что все уголовные и гражданские дела должны рассматриваться в местных судах. Многие работники юстиции относились к этим судам как бюрократическим структурам, далеких от идеи единого народного суда, а порой, как к попытке возрождения дореволюционных
23
окружных судов23, тем более, что по мере открытия этих судов судьями становились работники дореволюционной юстиции, для которых Декрет № 2 открыл такую возможность, установив, что «деятели упраздненных судов имеют право быть избранными в новые судебные и следственные
24
установления» . Именно это объясняет, почему окружные народные суда не
22
См. подробнее: Буков В.А. От российского суда присяжных к пролетарскому правосудию: у истоков тоталитаризма. М., 1997. С. 201-247; Коссов И.А. Окружные народные суды в судебной системе РСФСР (февраль - ноябрь 1918 г. // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2009. № 11. С. 87-96; Шрейдер А. Народный суд. М., 1918. Для понимания логики левых эсеров важно обратить внимание, что практически сразу после прихода к руководству наркоматом юстиции И.З. Штейнберг разделил отдел законодательных предположений и кодификации на два самостоятельных отдела - отдел законодательных предположений и отдел кодификации. Главной целью последнего было создание «Полного свода действующих законов Русской Революции». Этой работой должен был руководить A.A. Шрейдер. Видимо, левые эсеры, ратовавшие за новый народный суд, который в отличие от прежних судов, должен был по своей сути стать «судом трудящихся», тем не менее, не стремились отказываться от известного принципа «iudicis est ius dicere, non dare». И тут возникало еще одно разногласие с большевиками (см., например: Луначарский А. Революция и суд // Правда. 1917. 1 декабря; Стучка П. Старый и новый суд // Правда. 1918. 3-5 января).
23 См.: Материалы НКЮ. Вып. 1. С. 3-55; То же. Вып. 3. С. 5-111.
24 Хотя стоит заметить, что при комплектовании окружных народных судов местные Советы стремились привлечь, главным образом, юристов (бывших судей, присяжных поверенных и т.п.). В качестве примера приведем данные о формировании Вятского окружного народного суда, первый состав которого включал 15 бывших членов окружного суда, одного бывшего товарища прокурора, одного бывшего следователя и
были созданы в полном объеме25, следовательно, не появились необходимые организационные условия для формирования областных народных судов, а без них было проблематично организовать работу Верховного судебного контроля.
Конечно, все отмеченные выше факторы (идеологические, организационные, психологические и др.) стали несущими конструкциями препятствий, стоявших на пути создания Верховного судебного контроля. Однако ключевую роль сыграло отсутствие в изучаемый период запроса на высший судебный орган в системе судов общей юрисдикции. Как уже отмечалось, приоритетное значение имели революционные трибуналы, и потому они уже в 1918 г. стали активно втягиваться в процесс централизации. А народные суды, рассматривавшие мелкие уголовные дела и постепенно исчезающие гражданские споры, действительно были интересны
одного в прошлом кандидата на судебные должности (см.: Отчет Народного Комиссариата Юстиции за 1918 г. // Материалы НКЮ. Вып. 6. М., 1919. С. 19).
25 Остроту ситуации иллюстрирует обращение Наркомата юстиции от 5 июня 1918 г. к областным и губернским комиссарам юстиции: «Народный Комиссариат Юстиции, обсудив в заседании 4 июня постановление междурайонного совещания представителей совдепов и местных судей в Петрограде о передаче всех уголовных и гражданских дел в местный суд и приостановления деятельности окружного суда, а также ознакомившись с постановлением Исполнительного Комитета Московского Совдепа от 1 июня с. г. об отсрочке утверждения представленных кандидатур в члены Московского окружного суда в виду невыясненности вопроса о введении окружного суда, постановляет: 1) Поставить в известность все органы Советской власти, ведущие организацию судов в Российской Федеративной Советской Республике, что Народный Комиссариат Юстиции считает недопустимым несоблюдение декрета о суде № 2 об учреждении окружных народных судов, как акта высшей Советской власти. 2) Народные окружные суды и следственные комиссии при них уже учреждены в ряде городов (Петроград, Омск, Томск, Тобольск, Барнаул, Ново-Николаевск, Владимир, Кострома, Рязань, Вятка и др.). Окружные народные суды уже приступили здесь к разбору дел, главным образом, уголовных, а в ряде городов организуются под контролем местных совдепов, что указывает на то, что система двух судов Местного и Окружного, уже проведена в жизнь и потому ломка всей принятой системы, проведенной уже в широком общегосударственном масштабе, внесет только дезорганизацию и приостановит отправление правосудия в Республике. 3) Учреждение народных окружных судов, даже в том случае, если будет декларирована система единого Народного Суда с течением времени, - за что высказался Всероссийский Съезд комиссаров юстиции, - необходимо в настоящее время, так как передача в местный суд сложных уголовных и гражданских дел, которые достались в наследство от прежних судов, поставила бы только налаживающийся местный суд перед непосильной задачей и лишила бы его отправлять правосудие по многочисленным текущим делам. 4) Предложить областным и губернским комиссарам юстиции на местах принять все неотложные меры к проведению в жизнь декрета о суде № 2. Изложенное постановление сообщить немедленно в местные Совдепы» (Пролетарская революция и право. 1918. № 1. С. 72). В конечном итоге НКЮ в своем отчете по итогам работы за 1918 г. дал отрицательную оценку итогам работы окружных народных судов, указав, что они так и не сумели отрешиться от узких рамок старого материального и процессуального права и выносить приговоры и решения, основанные на декретах советской власти и социалистическом правосознании (см.: Отчет Народного Комиссариата Юстиции за 1918 г. // Материалы НКЮ. Вып. 6. С. 18).
скорее на местном уровне власти, где и заканчивалось их организационное оформление26. Возникавшая от случая к случаю необходимость вмешательства центральной власти, по всей видимости, восполнялась усилиями наркомата юстиции, что воспринималось в порядке вещей.
Ради полноты картины заметим, что отдельные сигналы с мест о целесообразности централизации судебной системы звучали. Материалы I Всероссийского съезда областных и губернских комиссаров юстиции сохранили весьма интересный, в какой то степени опередивший свое время, проект тверского губернского исполнительного комитета, обратившего внимание, что закрепление кассационной функции за уездными съездами местных народных судей, равно как и создание нескольких областных судов, мало того, что экономически невыгодно и трудно реализуемо с кадровой точки зрения, но, главное, приведет к нарушению единообразия кассационной практики и тем самым повлечет за собой существенный ущерб для интересов правосудия. Взамен предлагалась, во-первых, вместо уездных съездов народных судей создать на уровне губернии съезд местных народных судей, во-вторых, отказаться от областных судов, но учредить Всероссийский
27
Суд27. При всей туманности проекта, особенно в части разграничения подведомственности губернских съездов народных судей и Всероссийского Суда, отметим, что среди работников юстиции пусть локально, но зрело осознание ценности единообразного применения норм права, реализация которой оказалось бы невозможным без высшего судебного органа. Но, повторим, отдельные сигналы еще не квалифицировались как устойчивый вызов, требующий институционального ответа.
В итоге к лету 1918 г., по оценкам современников, общие суды не
28
имели специализированного руководящего и кассационного центра . Разногласия большевиков и левых эсеров, набиравшие силу с момента подписания Брестского мирного договора 3 марта 1918 г., к лету 1918 г., когда четко наметилось нарастание активности большевиков на селе, достигли апогея. Это не могло не коснуться НКЮ: 16 июня 1918 г. руководство наркомата вновь перешло в руки большевиков - П.И. Стучка
29
сменил на посту наркома юстиции И.З. Штейнберга . С первых дней П.И. Стучка, достаточно последовательный сторонник превращения народного суда в классовый суд по аналогии с революционными трибуналами, предпринял активные шаги, направленные сначала на ограничение, а потом и ликвидацию окружных и областных народных судов. Уже 18 июня 1918 г. коллегия наркомата приняла решение временно
26 Например, руководители наркомата юстиции на II Всероссийском съезде областных и губернских комиссаров юстиции прямо говорили об отсутствии политического значения гражданских дел (см.: Материалы НКЮ. Вып. 3. С. 22).
27 См.: Материалы НКЮ. Вып. 1. С. 21.
28
См.: Берман Я.Л. Указ. соч. С. 15.
29 Напомним, что левые эсеры после Брестского мирного договора в знак протеста против его условий покинули СНК, но продолжали работать в коллегиях наркоматов, военном ведомстве, ВЧК, разных комитетах, комиссиях, советах.
приостановить организацию областных кассационных судов. Понимая, что это делает невозможным открытие Верховного судебного контроля, члены коллегии выступили за создание Всероссийского кассационного суда, который, как предполагалось, должен был избираться ВЦИК из числа кандидатов, представляемых губернскими советами.
На II Всероссийском съезде областных и губернских комиссаров юстиции 2-6 июля 1918 г. (далее - II съезд) П.И. Стучка прямо заявил, что «кассационная инстанция пока необходима, а так как Областную кассационную инстанцию мы вводить не собираемся, то мы решили
30
образовать центральный Кассационный Суд» . При этом нарком юстиции признавал отсутствие ясного понимания предназначения этого судебного органа, что нашло отражение в рассуждениях о порядке его формирования и кадровом дефиците: «трудная задача его сконструировать: целиком из выбранных ЦИК или же из числа кандидатов, представленных от Местных
31
Советов. Кроме того, как и всюду в нашем деле - отсутствие людей» . Затруднения в понимании были настолько серьезными, что П.И. Стучка
32
попросил участников съезда прений по данному вопросу не открывать32.
Шаги по реализации концепции «единого местного суда», которая была объявлена на II съезде основной задачей текущего момента, требовали законодательного оформления, однако существовала серьезная опасность столкнуться с сопротивлением левых эсеров в законодательном органе. Их
33
исключение из ВЦИК в июле 1918 г. предоставило возможность оперативно принять 20 июля 1918 г. новый декрет «О суде» (далее - Декрет № 3)34. Его основная мысль состояла в минимизации значения окружных народных судов, что достигалось путем лишения их права рассматривать кассационные жалобы на решения местных народных судов и расширения компетенции последних.
В соответствии со ст. 8 Декрета № 3 для рассмотрения кассационных жалоб на решения окружных народных судов, как по гражданским, так и по уголовным делам, временно учреждался Кассационный суд в г. Москве, который должен был заменить Верховный судебный контроль. Кассационный суд должен был состоять из гражданского и уголовного отделений. Его состав включал председателя, заместителя, который утверждал ВЦИК на основании представления НКЮ, а также восьми членов, избираемых ВЦИК из кандидатов, предложенных окружными народными судами и советами местных народных судей. Как видим, механизм формирования высшего суда полностью изменился в сторону централизации и подконтрольности ВЦИК и отчасти наркомату юстиции. Об этом же
30 Материалы НКЮ. Вып. 3. С. 30.
31 Там же.
32 Там же.
33 Причина - неудачная попытка вооруженного выступления против большевиков 6-7 июля 1918 г.
34 См.: Декрет СНК РСФСР от 13.07.1918 № 3 «О суде» // СУ РСФСР. 1918. № 52. Ст. 589.
свидетельствует закрепление права отзыва судей Кассационного суда исключительно за ВЦИК.
Декрет № 3 довольно скупо регламентировал содержание и порядок деятельности Кассационного суда. Формулировка ст. 8 - «для рассмотрения кассационных жалоб на решения окружных народных судов» - позволяет судить, что основная цель - проверка законности решений и приговоров окружных народных судов. Рассмотрением кассационных жалоб на решения местных народных судов теперь занимались советы местных народных судей. Из этого можно сделать вывод, Кассационный суд не рассматривался как центр руководства правоприменением для всех судов. Он скорее выступал средством контроля за окружными народными судами, не пользовавшихся доверием советской власти. В полной мере проверить, какими в реальности полномочиями обладал Кассационный суд, выступал ли он только кассационной инстанцией для окружных судов, или являлся одновременно органом надзора в отношении дел, рассматривавшихся местными и окружными народными судами, не представляется возможным, поскольку история отвела ему всего три месяца и на сегодняшний день практически не сохранилось никаких данных о его деятельности.
Во второй половине 1918 г. руководство страны продолжало вести поиск оптимальной судебной системы. Очередной вехой на этом пути стало Положение о народном суде РСФСР, утвержденное 30 ноября 1918 г. (далее
35
- Положение 1918 г.) . Судебная система была унифицирована, хотя и не совсем последовательно: учреждался единый народный суд в составе одного постоянного народного судьи и народных заседателей. Положение 1918 г. скорректировало порядок обжалования приговоров и решений народного суда. С одной стороны, во-первых, подтверждалось, что его акты являются окончательными и не подлежат обжалованию в апелляционном порядке. Во-вторых, сохранялась возможность обжалования приговоров и решений народного суда в кассационном порядке в совет народных судей. В связи с этим были ликвидированы все уездные советы местных народных судей, окружные суды и отказались от создания Кассационного суда. Новым моментом стало закрепление на уровне законодательного акта подхода, согласно которому орган государственной власти (в данном случае -исполком местного Совета депутатов) получал право обжаловать приговор наряду с обвиняемыми и лицами и учреждениями, возбудившими уголовное преследование. Другим новшеством стали изменения судебной системы. Теперь она отчасти упрощалась (за счет сокращения уездных и областных народных судов) и одновременно в ней усиливалось централизованное начало. Олицетворением последнего выступал совет народных судей, юрисдикция которого распространялась на территорию специально создаваемого судебного округа (его границы совпадали с границами губернии или соответствующей ей другой территориальной единицы
35
См.: Декрет ВЦИК от 30.11.1918 «О народном суде Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (Положение) // СУ РСФСР. 1918. № 85. Ст. 889.
РСФСР). Совет народных судей состоял председателя, его заместителя, постоянных членов, число которых колебалось от двух до пяти и народных судей округа, участвующих в заседании совета по очереди. Структура совета народных судей, помимо руководящих должностных лиц, включала президиум, а также уголовное и гражданское отделения, которыми руководили члены президиума. Данная структура коррелировала с основными функциями совета народных судей, определенных в ст. 82 Положения 1918 г. Кассационные и частные жалобы на приговоры, решения и действия народных судов рассматривали отделения суда. Кассационные жалобы рассматривались коллегией в составе пяти человек: двух членов президиума и трех народных судей; частные жалобы и жалобы на отдельные действия народных судов - коллегией из трех судей при непременном участии члена президиума. А вот функции контроля за судами и решение организационных вопросов осуществлял президиум, который представлял собой коллегиальный орган в составе председателя, заместителя и постоянных членов совета народных судей. Таким образом Положение 1918 г. продолжило курс на формирование децентрализованной судебной системы не только структурно, отказавшись от высшего судебного органа, который мог осуществлять полномочия, связанные с судебным управлением, но и функционально, закрепив за судом округа.
Как видим, контроль за судами и руководство судебной практикой осознавалась как важная задача, но на этом этапе ее решение закреплялась за советом народных судей. Положение 1918 г. предусмотрело достаточно существенные возможности самих судей формировать кассационную инстанцию. Совет народных судей состоял из председателя, его заместителя, постоянных членов (от двух до пяти человек) и народных судей округа, участвовавших в заседаниях по очереди, которая формировалась губернским отделом юстиции. Председатель, заместитель председателя и постоянные члены совета народных судей избирались из числа народных судей их губернскими съездами, а в Москве и Петрограде - общими собраниями, а затем утверждались соответствующими исполнительными комитетами губернских или городских Советов и образовывали президиум совета народных судей. Естественно, что в соответствии с принятыми большевиками базовыми принципами формирования и деятельности органов власти допускался отзыв членов президиума.
Без сомнения, система кассационного обжалования стала более упорядоченной. Видимо это позволило рассчитывать, что за счет укрупнения кассационных центров можно будет обеспечить единообразие судебной практики. Этот шаг отражал стремление наркомата юстиции к сосредоточению кассации в более подконтрольных ему губернских советах судей. Правда, объяснялось это «чрезвычайно малым процентом обжалуемых в уездах постановлений народных судов» в силу окончательности судебных решений и редких случаев кассации36. Был расчет, что управлять чуть более
36 Курский Д.И. Избранные речи и статьи. М., 1948. С. 45-46.
30 губернскими советами народных судей, находящихся под контролем местных Советов, губернских отделов юстиции и партийных структур,
37
проще, нежели сотнями уездных советов местных народных судей37. Нарком юстиции Д.И. Курский предполагал, что, создав «...незначительное количество кассационных судов, мы можем объединить контроль и практику
38
судопроизводства» . Тем более, как считало руководство НКЮ, единый кассационный суд невозможно организовать в Советской России ввиду ее
39
«громадных пространств»39. В конечном итоге, единая в республиканском масштабе инстанция была бы нежизненной, не оправдала бы надежд40. В конечном итоге, страна получила децентрализованную систему судов общей юрисдикции с элементами судейского самоуправления.
Оценивая изменения, заметим, законодатель пошел по пути формирования децентрализованной судебной системы, которая не предполагала существование руководящего центра в виде высшего судебного органа. Однако большая опасность крылась в том, что в условиях отсутствия единого, объединяющего центра народные суды, будучи слабыми организационно, укомплектованными недостаточно подготовленными кадрами, не смогут обеспечить единообразие правоприменения. Более того, учитывая связи с местными Советами, существовала угроза разнообразия судебного правоприменения: в каждой губернии могла формироваться своя судебная практика, слабо согласуемая с другими регионами.
В условиях существования объективной потребности на смену чему-либо отсутствующему, на место, которое освободилось, обязательно приходит что-то другое. Конкретно-исторические условия сложились таким образом, что с самого начала возникла необходимость в механизме обеспечения законности судебных решений и единообразного применения законодательства. Пусть она не всеми осознавалась и даже откровенно не принималась, но низкое качество отправления правосудия и государственные интересы требовали такого механизма. И это очень четко понимали ответственные работники НКЮ, вынужденные в силу отсутствия судебной формы централизованной проверки судебных актов, взять эту функцию на себя. Надзор за законностью в первый год советской власти возлагался на наркомат юстиции. Напомним, что в этот период времени суды рассматривались как органы государственного управления, подчинявшиеся органам юстиции и местным Советам. В силу этих обстоятельств надзор за общими судами закреплялся за НКЮ, в структуре которого функционировали отделы, специализировшиеся на управлении судами,
37 К 1 ноября 1918 г. в Республике функционировало 3267 местных судов и 337 советов местных судов (см.: Отчет Народного Комиссариата Юстиции за 1918 г. // Материалы НКЮ. Вып. 6. С. 5-6).
38
38 Курский Д. О едином народном суде // Пролетарская революция и право. 1919. № 1. С.
18.
39
Славин И. Наш кассационный суд // Материалы НКЮ. Вып. 15. М., 1922. С. 27.
40 См.: Берман Я.Л. Указ. соч. С. 19.
частью которого являлось рассмотрение конкретных жалоб на органы правосудия.
Структура наркомата юстиции сформировалась на рубеже 1917-1918 гг. и оставалась практически неизменной (если не считать мелкие переформатирования) вплоть до 1922 г. Уже первые документы,
41
регламентировавшие структуру наркомата юстиции в качестве основных подразделений помимо наркома и коллегии называли отделы, ряд из которых, в свою очередь, подразделялись на отделения. В числе отделов фигурировали: 1) отдел личного состава и судоустройства; 2) законодательных предположений и кодификации; 3) публикации законов; 4) секретариат и справочный отдел; 5) хозяйственный; 6) следственный; 7) тюремный; 8) ликвидационный. Вопросы судоустройства и судопроизводства закреплялись за несколькими отделами. Ведущим в данной сфере оставался отдел личного состава и судоустройства. Судебные вопросы относились также и к компетенции различных отделений отдела законодательных предположений. В компетенцию четвертого отдела входил прием и рассмотрение жалоб на приговоры и решения народных судей в порядке надзора, а также наблюдение за правильным и единообразным применением декретов во всех судах и разрешение проблемных вопросов, возникающих при применении декретов.
Вслед за организационными требовалось решить процедурные вопросы. Первоначально, как и в случае с трибуналами, поступавшие в НКЮ различного рода запросы, прошения, жалобы различных лиц и учреждений, рассматривались в уголовном и гражданском отделениях секретариата, который занимался ликвидацией дел, находившихся в производстве бывшего Министерства юстиции, и наблюдал за правильным и однообразным применением декретов и распоряжений советской власти, в том числе в сфере судопроизводства.
Инструкция НКЮ от 19.12.1917 «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний»42, определила, что в случае нарушения форм судопроизводства, а также обнаружения признаков явной несправедливости приговора НКЮ имел право обратиться во ВЦИК с предложением назначить вторичное и последнее рассмотрение дела43. Здесь еще раз укажем, что получила распространение идея о возможности государственного органа поставить вопрос о пересмотре судебного решения или приговора. В данном случае это осуществлялось в форме предложений чиновников НКЮ и ВЦИК. Как отметил С.Ю. Никоноров судебное постановление до его рассмотрения
41 См.: СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 127; Постановление коллегии от 22.03.1918 «О более точном распределении работ между отделами Комиссариата» // РГИА. Ф. 353. Оп. 2. Д. 113. Л. 12. См. так же: Антонова Л. И. Отдел законодательных предположений и кодификации народного комиссариата юстиции РСФСР и его роль в предварительном рассмотрении законопроектов, 1917-1922 гг. // Правоведение. 1965. № 1. С. 111-119.
42 СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 170.
43 См.: СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 170.
по существу проверялось должностными лицами НКЮ44. По мнению В.И. Шинда, указанная инструкция нормативно закрепила институт судебного надзора, что позволяет говорить о его существовании с первых дней советской власти45. Надо полагать, работники НКЮ использовали данный институт не только в сфере трибунальского правосудия, но и по аналогии в системе общих судов. Но все-таки надо признать, что эта разновидность надзора носила несудебный характер, поскольку вторичное рассмотрение дела осуществлялось не судом, а ВЦИК как законодательным органом власти.
Институционализация центрального контроля за законностью в форме надзора в какой-то степени была ожидаема в условиях отсутствия апелляции и единого кассационного суда. Однако оставался открытым вопрос о цели надзора. Ее определил Декрет № 2, указав на необходимость единообразия судебной практики. Неслучайно в развитие этой нормы Инструкция НКЮ от 23.07.1918 «Об организации и действии местного народного суда» предусматривала, что решения советов местных народных судей, имевшие принципиальный характер, должны систематизироваться и представляться в наркомат. Как следствие надзорной работы получило распространение инструктирование, когда наркомат юстиции разрабатывал и доводил на места руководящие циркуляры, адресованные не только работникам местных
46
отделов юстиции, но и судьям .
С осени 1918 г. в исследуемой сфере наблюдается любопытная картина. С одной стороны, мы наблюдали в Положении 1918 г. закрепление функции контроля за судебным органом в лице президиума совета народных судей. С другой стороны, одновременно коллегия наркомата юстиции продолжала действовать как самостоятельная инстанция. Более того, прослеживалась активизация деятельности НКЮ в качестве надзорного органа. Как показывают исследования уже с октября 1918 г. коллегия наркомата юстиции отменяет приговоры, передает их на новое рассмотрение
47 Тт
и даже прекращает производство по делу . Что интересно, уже после издания Положения 1918 г. в декабре 1918 г. коллегия НКЮ в инициативном порядке приняла постановление, которым допускала надзор наркомата за деятельностью народных судов как по собственной инициативе, так и по жалобам и заявлениям отдельных лиц. Известные на сегодняшний день источники указывают, что речь шла не только о приговорах и решениях народных судов, но и актах советов народных судей48. Жалобы и
44 См.: Никоноров С.Ю. Производство в порядке надзора в гражданском процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12.
45 См.: Шинд В.И. О судебном надзоре в первые годы советской власти // Советское государство и право. 1957. № 3. С. 103.
46 Вполне типичным выглядит название Циркуляра от 13 ноября 1918 г. № 28 «Всем Заведующим Губернскими Юридическими Отделами, Судьям и Земельным Отделам» // Пролетарская революция и право. 1918. № 8-10. С. 133-134.
47
См., например: Шинд В.И. Указ. соч. С. 103.
48 т
Там же.
предложения следовало направлять в четвертый отдел НКЮ, где осуществлялось их предварительное рассмотрение. Его итогом должно было стать заключение, которое рассматривалось на заседании коллегии наркомата. Она принимала решение либо оставить «жалобу или заявление без последствий», либо предложить совету народных судей пересмотреть решение или приговор, «руководствуясь указаниями НКЮ»49.
Передача дела совету народных судей вызывает некоторые вопросы, поскольку тот по Положению 1918 г. выступал исключительно как кассационная инстанция. Он, установив существенные нарушения или неправильное применение декретов, неполноту следствия или явную несправедливость, имел право отменить приговоры и решения народных судов. В этом случае совет народных судей направлял дело на новое рассмотрение в другой народный суд. Другими словами, сам совет народных судей дела по существу не рассматривал, следовательно, непонятно, как он должен был пересматривать решения или приговоры. Возможно, наркомат юстиции не брал на себя функцию определения конкретного народного суда, которому предстояло «вторичное рассмотрение»50, а поручал его сделать совету народных судей в соответствии со ст. 92 Положения 1918 г.
В итоге мы видим, что допускалась проверка судебных актов общих судов, которую осуществлял исключительно наркомат юстиции, тогда как приговоры революционных трибуналов могли быть отменены и пересмотрены только по решению законодательного органа - ВЦИК. По форме перед нами скорее надзорная деятельность, но применительно к изучаемому периоду трудно квалифицировать модель надзорного производства. Можно предположить, что наркомат юстиции стремился выявлять и устранять нарушения юридического и фактического характера, по своей правовой природе являющиеся фундаментальными, то, что в нормативных актах маркировалось как высокий уровень регулятора (существенные нарушения законов) или особый род социальных интересов (явная несправедливость). Наконец, нельзя исключать и такую цель, которая в современной литературе обозначается как развитие права - необходимость обеспечения единообразия в судебном правоприменении и правотолковании. Но все это сформулировано аналитическим путем, в законах и на практике
49 Там же. С. 103-104 (Постановление коллегии Наркомата гласит: «1. Надзор Народного Комиссариата Юстиции за деятельностью народных судов осуществляется как по жалобам и заявлениям отдельных лиц, так и по собственному почину Народного Комиссариата Юстиции. 2. Жалобы и заявления на решения и приговоры народных судов в порядке надзора направлять в Народный Комиссариат Юстиции через IV Отдел. 3. Жалобы и заявления рассматриваются предварительно в IV Отделе и с заключением Члена Коллегии Народного Комиссариата Юстиции, Заведующего Отделом поступают на решение Коллегии Народного Комиссариата Юстиции, от которой зависит или оставить жалобу или заявление без последствий, или предложить Совету Народных Судей пересмотреть решения или приговоры, руководствуясь указаниями Народного Комиссариата Юстиции»).
50 СУ РСФСР. 1918. № 85. Ст. 889.
рассмотренные элементы зачастую были представлены в синкретическом виде.
Остается открытым вопрос о том, насколько НКЮ выступал как ординарная проверочная инстанция, поставленная перед необходимостью исправлять незаконные и необоснованные судебные решения, а также устранения допущенных судебных ошибок, объективно существующих независимо от представления о предназначении высшей инстанции. Состояние нормативного регулирования и практика его реализации указывает, что наркомат принимал к рассмотрению все жалобы, но явно прослеживается стремление сделать акцент на исключительном характере предмета проверки, включающем не любые юридические или фактические обстоятельства, свидетельствующие о допущенных судами нарушениях, а лишь наиболее значимые с правовой и социальной точек зрения. Об этом свидетельствует введение института предварительного рассмотрения обращения, который предназначался для установления наличия процессуальных оснований пересмотра судебных актов в порядке надзора с точки зрения содержательных требований, что позволяло ему выполнять функцию фильтра и регулировать доступ заинтересованных лиц в надзорную инстанцию. В итоге просматривался контур механизма, позволявшего найти баланс между необходимостью осуществлять развитие права и подходом, ориентированным на проблемы конкретного дела и учет многообразия жизненных явлений.
Принимая во внимание вышеизложенное, может сложиться впечатление, что наркомат имел большие возможности для вмешательства в деятельность судов общей юрисдикции. Вне всякого сомнения, НКЮ стремился повысить на местах исполнительскую дисциплину, отличавшуюся низким уровнем, и начать процесс форматирования местной самостоятельности и инициативы, свойственных первым послереволюционным месяцам. Однако не стоит переоценивать возможности наркомата применительно к изучаемому периоду. Потребовались значительные усилия для того, чтобы создать более или менее налаженную связь с регионами. В них до середины 1918 г. основным звеном выступали губернские и областные комиссары юстиции - должностные лица, введенные Декретом № 1. Они избирались местными органами и фактически являлись комиссарами юстиции губисполкомов51. Действовать комиссары должны
52
были до создания «постоянных судебных установлений» . Первоначально их задача - хранение архивов, имущества судов, направление неоконченных дел
51 Для сравнения: о своей деятельности комиссары юстиции «дают отчет» перед избравшими их советами депутатов, но докладывают народному комиссару юстиции (Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 29.12.1917 «О направлении неоконченных дел упраздненных судебных установлений» // СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 225).
52
Постановление НКЮ от 19.12.1917 «Об избрании Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов комиссаров юстиции впредь до создания постоянных судебных установлений и об обязанностях избранных комиссаров» // СУ РСФСР. 1917. № 11. Ст. 166.
по подведомственности и выдача справок заинтересованным лицам, т.е. по сути они должны были обеспечить преемственность в делопроизводстве
53
старых и новых судов53. Видимо, в связи с этим комиссары юстиции наделялись существенными полномочиями («полными правами председателя суда») как в организационной, так и процессуальной сферах. Постепенно круг ведения комиссаров расширился: помимо управления в сфере юстиции, нередко они сами выступали в роли следственных и судебных органов, выполняли действия, присущие прокурорскому надзору. Соответственно, стал формироваться аппарат (комиссариат юстиции), который действовал нередко параллельно с местными структурами с аналогичными функциями54.
Связь с комиссарами юстиции, особенно в первое время, была неустойчивой. Для определения ее формата и одновременно получения сведений о положении дел в регионах НКЮ инициировал проведение двух съездов областных и губернских комиссаров в апреле и июле 1918 г. Их стенограммы показывают достаточно напряженную атмосферу, отражающую порой разнонаправленные представления о путях развития судебной системы. В том числе и по этой причине (наряду с такими факторами как складывание сети судов, изменение позиции правительства о масштабах самостоятельности регионов в сфере юстиции, принятие конституции, не допускавшей теперь существование никаких иных комиссаров кроме членов СНК и др.) в середине 1918 г. областные и губернские комиссары юстиции, были упразднены. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при Советах и их исполкомах образовывались отделы юстиции во главе с заведующими55. Именно с их помощью в дальнейшем наркомат стал осуществлять руководство общими судами.
Конечно, переход к новой модели не повлек каких-то немедленных изменений, тем более что работники - носители определенных представлений - оставались прежние. Поэтому в практике работы НКЮ по-прежнему чувствовался дефицит эффективных рычагов воздействия на местные органы юстиции и суды, разве что окрики из центра, совмещенные порой с командированием инструкторов на места56. На этом фоне
53
53 См.: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 29.12.1917 «О направлении неоконченных дел упраздненных судебных установлений» // СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 225
54 См. Об этом подробнее: Абрамовский А.А. Первые комиссариаты юстиции на Урале // Вестник Челябинского университета. 2005. № 1. С. 42-51; Министерство юстиции за 200 лет. М., 2002. С. 112-123; Олейник И.И. Местные комиссариаты юстиции в системе советского государственного управления // История государства и права. 2010. № 16. С. 15-19; Фаткуллин Ф. К вопросу о создании и развитии органов юстиции Татарии в первые годы советской власти // Ученые записки Казанского гос. ун-та. Т. 120. Кн. 5. Казань, 1960. С. 49-63.
55 См.: СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
56 Как отмечалось выше, Д.И. Курский, выступая перед участниками I Всероссийского съезда областных и губернских комиссаров юстиции, подверг критике практику некоторых регионов, когда вместо суда с заседателями вводился профессиональный суд (это, конечно, шло вразрез с подходом, предполагавшим «изъятие правосудия из рук профессиональных судей и передачу правосудия в руки народных представителей, с
сравнительно действенным выступали средства бюрократического свойства, например, связанные с финансовым обеспечением, поскольку наркомат юстиции являлся официальным и единственным распорядителем бюджетных ассигнований на содержание общих судов, или карьерным ростом: суды использовались как источники подбора кадров.
Подведем некоторые итоги.
1. Изменения социально-экономического строя общества, произошедшие в стране после 1917 г., предопределили смену подхода к пониманию сущности судебной власти, стоящих перед ней целей и задач. Данные обстоятельства вызвали необходимость реформирования как судебной системы в целом, так и механизма проверки законности и обоснованности судебных актов в частности. Начальная советская модель суда базировалась на идее народного суда, деформализации его деятельности, приоритетном значении правосознания и др. Соответственно решения такого суда обладали высшей легитимностью, следовательно, отсутствовала необходимость в любых механизмах контроля за судом. Это дает основание сделать вывод, что выбор был сделан в пользу децентрализованной судебной системы, не предполагавшей существование высшей судебной инстанции.
2. Конкретно-историческая обстановка внесла коррективы в теоретические представления большевиков и их союзников. Процесс судебного строительства строился по сценарию «развитие мысли в связи с действием», благо большевики в первые годы не склонны были консервировать настоящее и допускали уточнения под воздействием внешних событий или в результате дискуссий. Анализ источников дает основание утверждать, что среди работников юстиции получили распространение два подхода: сторонники первого (среди них доминировали в основном большевики, чьи взгляды эволюционировали в направлении восприятия доктрины «единого суда») отрицали необходимость высшей судебной инстанции, рассчитывая, что вслед за упрощением правовой жизни суд будет играть незначительную роль, а деформализованное правосудие не потребует сложных механизмов управления им; представители второго (их авангард комплектовался в первую очередь выходцами из других социалистических партий, прежде всего, левых эсеров, допускавших использование нереализованного потенциала судебных уставов 20 ноября 1864 г.) считали целесообразным учредить высшую судебную инстанцию, правда, им не удалось четко сформулировать ее миссию.
3. Анализируя судебное строительство в части учреждения высшего органа правосудия в рамках изучаемого периода можно выделить два цикла. Первый условно датируется концом 1917 - осенью 1918 г. и характеризуется
сохранением за профессиональными юристами роди инструкторской» (Материалы НКЮ. Вып. 3. С. 24). Такого рода отступления были устранены при установлении связи с центром и путем присылки энергичных инструкторов (см.: Материалы НКЮ. Вып. 1. С. 58).
несколькими попытками учредить высшую судебную инстанцию в форме Верховного судебного контроля и Кассационного суда. В первом случае эта инициатива принадлежала левым эсерам, которые действительно считали необходимым существование высшей инстанции, а во втором случае большевики пошли на этот шаг вынужденно, в связи существованием окружных судов. При всех особенностях их формирования, открывавших широкие возможности для Советов и их структур различных уровней, а также правительства осуществлять контроль за высшим судом, они являют собой пример судебной модели осуществления контроля за законностью и обоснованностью актов судов общей юрисдикции. Второй цикл приходится на время после принятия Положения 1918 г., который знаменует отказ от создания высшего суда и переход к несудебной модели контроля за законностью и обоснованностью актов народных судов. Централизация судебной системы была проведена по весьма нестандартному сценарию, она оказалась усеченной или незавершенной: первый уровень, как и раньше, составляли народные суды, второй - губернские советы народных судей, сменившие уездные советы местных судей. На этом завершалось иерархическое построение общих судов. Опыт судебной организации, конечно, подталкивал к созданию высшей судебной инстанции, но от нее отказались, возложив функции руководства судебной деятельностью на наркомат юстиции, что рассматривалось как вполне нормальное явление в условиях отказа от принципа разделения властей и наделения НКЮ полномочиями по осуществлению практического руководства деятельностью судов. Обратим внимание, свертывание попыток создания высшей инстанции для общих судов совпало по времени с распадом коалиции большевиков и левых эсеров. Тем не менее, несмотря на уход с политической арены лоббистов идеи целесообразности высшей судебной инстанции, наблюдаем, что процесс централизации, охвативший в середине 1918 г. революционные трибуналы, затронул и общие суды, что очередной раз показывает талант большевиков по перехвату актуальной повестки дня.
4. Остановимся на содержательных аспектах поисков оптимальной модели высшей инстанции. Для этого сравним действия, осуществленные в отношении революционных трибуналов и общих судов. На первый взгляд прослеживается заметная разница, вызванная в первую очередь политическими соображениями. Достаточно быстро трибуналы оказались вовлечены в процесс централизации, сопровождавшийся созданием и реальным функционированием специальных органов, которые, как не совсем обоснованно считают отдельные исследователи, можно признать в качестве
57
высших судов . На этом фоне общие суды сохранили децентрализованный формат организации, хотя предпринимались попытки учреждения высших судебных инстанций, которые, заметим, гораздо больше соответствовали
57
См., например: Смирнов Н.Г. Высшие суды республики (центральные революционные трибуналы. 1918-1922 гг.). М., 1990; Титов Ю.П. Создание системы советских революционных трибуналов. М., 1983 и др.
образу высшего суда. Однако более глубокое погружение в проблему показывает, что на протяжении 1918 г. ни в системе общих судов, ни в системе трибуналов не была создана структура, которая могла претендовать на статус высшего судебного органа. Функции последней инстанции, ставившей точку в правовом споре, применительно к революционным трибуналам осуществлял законодательный орган (ВЦИК), а к общим судам -административный (НКЮ). Функции организационного руководства всеми судами фактически с самого начала выполнял наркомат юстиции. Стоит согласиться с высказанным мнениям, что перед нами зарождение государственно-правового института руководства судебной деятельностью, который включал в себя надзор за судебной деятельностью судебных органов (судебный надзор) и разрешение организационно-административных вопросов в отношении судов, а также контроль за их работой (судебной
58
управление) .
5. В силу того, что НКЮ по факту стал преемником дореволюционных Сената и Министерства юстиции, трудно разграничить титульные функции высшей инстанции и органа судебного управления, обеспечивавшего деятельность судов. Более того, в 1918 г., как мы видим, переплетение организационно-управленческой и процессуально-правовой компетенций нарастало, поскольку НКЮ одновременно осуществлял наблюдение и проверку судебной деятельности, принимал меры к устранению и предупреждению нарушений, привлечение к ответственности должностных лиц, в результате чего возникала опасность подчинения процессуальной деятельности административной власти. Тем не менее, выскажем несколько наблюдений о генезисе советского подхода к организации работы высшей инстанции. В 1918 г. зарождались только отдельные его элементы. Например, приобретало очертания надзорное производство (допущение возбуждения рассмотрения дела не только по инициативе сторон, но и государственного органа, не являвшегося участников процесса, внимание к делам, отличавшихся фундаментальными нарушениями, ощутимое вмешательство в судьбу рассмотренных нижестоящими судами дел и др.), отражавшее новых подход к проверке судебных актов, согласно которому высшие органы были обязаны наблюдать, чтобы каждое решение суда соответствовало интересам государства и трудящихся. В условиях низкой квалификации судей появился и стал приобретать популярность такой механизм управления правоприменением как обобщение и выработка общих правил, которые транслировались через абстрактные разъяснения.
Библиографический список:
58
См.: Дадашьянц С.А. Организационное единство судебной системы России // Российский судья. 2017. № 5. С. 44.
1. Абрамов С.Н. Развитие института обжалования судебных решений в советском гражданском процессе // Ученые записки Московского юридического института. 1948. Вып. 4. - 180 с.
2. Абрамовский А.А. Первые комиссариаты юстиции на Урале // Вестник Челябинского университета. 2005. № 1. С. 40-49.
3. Административные реформы в России: история и современность. М.: РОССПЭН, 2006 . - 645 с.
4. Антонова Л. И. Отдел законодательных предположений и кодификации народного комиссариата юстиции РСФСР и его роль в предварительном рассмотрении законопроектов, 1917-1922 гг. // Правоведение. 1965. № 1. С. 111-119. Берман Я.М. Очерки по истории судоустройства РСФСР. М.: Издание, 1924. - 72 с.
5. Борисова Е.А. Апелляция, кассация, надзор по гражданским делам. М: Норма: ИНФРА-М, 2016. - 352 с.
6. Буков В.А. От российского суда присяжных к пролетарскому правосудию: у истоков тоталитаризма. М.: Археографический центр, 1997. - 452 с.
7. Верт Н. История советского государства. 1900-1991. М.: Прогресс-Академия, 1992.
- 480 с.
8. Восленский Н. Номенклатура. М.: Советская Россия совм. с МП "Октябрь", 1991.624 с.
9. Герцензон А.А., Грингауз Ш.С., Дурманов Н.Д. История советского уголовного процесса. М.: Юрид. изд-во Мин. юст. СССР, 1948. - 465 с.
10. Гимпельсон Е.Г. Становление и эволюция советского государственного аппарата управления: 1917-1930 гг. М.: Институт российской истории РАН, 2003. - 226 с.
11. Дадашьянц С.А. Организационное единство судебной системы России // Российский судья. 2017. № 5. С. 43-46.
12. Демократические основы советского социалистического правосудия. М., 1965.
13. Захаров В.В. Проблемы квалификации юридической силы определений гражданского кассационного департамента Сената в России второй половины XIX
- начала XX столетия // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2015. Вып. 12. С. 52-94.
14. Ильина Т.Н. Организация верховного правосудия в РСФСР в 1920-е годы: поиск оптимальной модели // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2017. № 2. С. 63-75.
15. Карр Э. История Советской России. Кн. 1: Том 1 и 2. Большевистская революция. 1917-1923. М.: Прогресс, 1990. - 766 с.
16. Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М.: Волтерс Клувер, 2006. - 600 с.20. Клейнман А.Ф. Обжалование и опротестование судебных постановлений и определений. М., 1949.
17. Князькин С.И. Экстраординарный характер деятельности надзорной судебной инстанции в гражданском и арбитражном процессе России. М.: Инфотропик Медиа, 2016. - 224 с.
18. Коровин Е. Спорные вопросы действующего уголовного процесса // Материалы НКЮ. Вып. 13. М., 1921.
19. Коссов И.А. Окружные народные суды в судебной системе РСФСР (февраль -ноябрь 1918 г. // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2009. № 11. С. 87-96.
20. Крыленко Н.В. Судоустройство РСФСР. Лекции по теории и истории судоустройства. М., 1924. - 328 с.
21. Курский Д.И. Избранные речи и статьи. М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1948. - 199 с.
22. Лесницкая Л.Ф. Пересмотр решений в кассационном порядке. М.: Юрид. лит., 1974.
- 192 а
23. Луначарский А. Революция и суд // Правда. 1917. 1 декабря;
24. Никоноров С.Ю. Производство в порядке надзора в гражданском процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
25. Октябрьский переворот и диктатура пролетариата: Сборник статей. М.: Гос. изд-во, 1919. - 324 с.
26. Олейник И.И. Местные комиссариаты юстиции в системе советского государственного управления // История государства и права. 2010. № 16. С. 29-33.
27. Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М.: Наука, 1991. - 208 с.
28. Право Советской России. Вып. 2: сборник статей, составленный профессорами Русского юридического факультета в Праге. Прага: Пламя, 1925. - 312 с.
29. Рубинштейн Д Б. Уголовный суд РСФСР. М.: Гос. изд., 1925. - 200 с.
30. Семенов В.М. Суд и правосудие в СССР. М.: Юридическая литература, 1984. - 320 с.
31. Славин И. Наш кассационный суд // Материалы НКЮ. Вып. 15. М., 1922.
32. Смирнов Н.Г. Высшие суды республики (центральные революционные трибуналы. 1918-1922 гг.). М.: Знание, 1990. - 83 с.
33. Стучка П.И. Мысли о нашем правосудии // Еженедельник советской юстиции. 1923.№ 14. С. 1313-315.
34. Стучка П.И. Народный суд в вопросах и ответах. М.: Тип. И. Д. Сытина, 1918. - 120 с.
35. Титов Ю.П. Создание системы советских революционных трибуналов: Учеб. Пособие. М.: ВЮЗИ, 1983. - 101 с.
36. Фаткуллин Ф. К вопросу о создании и развитии органов юстиции Татарии в первые годы советской власти // Ученые записки Казанского гос. ун-та. Т. 120. Кн. 5. Казань, 1960. С. 54-77.
37. Шинд В.И. О судебном надзоре в первые годы советской власти (1917-1922) // Советское государство и право. 1957. № 3. С. 103-105.
38. Шрейдер А. Народный суд. М., 1918. - 172 с.
