CC BY
9НА ПЕРЕЛОМЕ: БУДУЩЕЕ ЕВРО-АТЛАНТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ (ЕС И НАТО)
Татьяна Пархалина,
советник директора ИНИОН РАН
Аннотация. Статья посвящена анализу нынешней ситуации и перспектив развития двух евро-атлантических институтов - ЕС и НАТО. На основе предложений по реформированию Евросоюза и трансформации Североатлантического альянса исследуются возможности расширения этих международных организаций, воздействия данного процесса на будущее всей системы международной и евро-атлантической безопасности. Делается вывод о неопределенности их развития в условиях хаотизации всей системы международных отношений в связи с военными конфликтами в Европе и на Ближнем Востоке.
Ключевые слова: ООН; Европейский союз; НАТО; Евро-атлантическая безопасность; конфликты; реформы; трансформация.
Keywords: United Nations; the European Union; NATO; Euro-Atlantic security; conflicts; reforms; transformation.
Последние два года Европа и мир переживают жесточайший кризис, приобретший форму военного конфликта на Востоке нашего континента, масштаб которого превосходит все предыдущие со времен окончания Второй мировой войны.
Можно долго спорить о корнях этого конфликта, перекладывая ответственность друг на друга. Однако подобные дискуссии всегда сводятся к традиционному русскому вопросу «кто виноват» и не способствуют пониманию сущностных перемен, которые происходят в Европе и мире, и которые во многом необратимы. Иными словами, настал момент понять, что прежнего мира (т.е. до 24 февраля 2022 г.) уже не будет. При этом дискутанты с разных сторон говорят об обрушении мирового порядка, формировании нового, оставляя за скобками будущее его несущих конструкций, а именно международных институций, таких как ООН, НАТО, ЕС, ОБСЕ, ОДКБ и т.д.
В данной статье автор не ставил перед собой задачу проанализировать возможные сценарии дальнейшей трансформации всех перечисленных международных и наднациональных организаций, но позволил себе остановиться на двух из них - ЕС и НАТО, которые являются двумя сторонами одной медали, а именно европейского интеграционного проекта, запущенного после окончания Второй мировой войны: в теоретико-идеологическом плане Хаберма-сом, а в практическом - Бевином, Бидо (НАТО) и Шуманом и Моннэ (Евросоюз). Целью этого цивилизационного проекта было недопущение войн на территории Европы - в случае с
НАТО (с привлечением США к обороне континента) с использованием военно-политического и военно-технического инструментария, а в случае с ЕС - экономического, финансового, социально-экономического механизмов.
С конца 40-х - начала 50-х годов оба этих института эволюционировали и количественно, и качественно, пройдя через несколько этапов трансформации как до, так и после окончания холодной войны, создав в целом ЕС и НАТО - центричную систему безопасности, которая представлялась государствам-членам достаточно стабильной. В то же время, поскольку одна из крупнейших стран Европы - а именно Россия - институционально не входила в эту систему, это мешало устойчивости последней, несмотря на то что в течение 20 лет после развала СССР и самороспуска организаций Варшавского договора были созданы механизмы взаимодействия как между РФ и НАТО (Совет Россия - НАТО), так и между РФ и Европейским союзом.
Ситуация в Евросоюзе
После начала Россией СВО в Украине обе организации (и ЕС, и НАТО) начали дискуссию об интеграции Украины, Молдовы и Грузии, а также Западных Балкан в свои ряды, дискуссию, которая выявила нюансировку в позициях их членов. Тем не менее очевидно, что мы присутствуем при начале нового раунда процесса интеграции, который был заморожен в последнее десятилетие, ибо все государства-члены обоих союзов, и в первую очередь ЕС, понимали, что необходимо «переварить» предыдущую волну, в ходе которой по геополитическим соображениям были приняты государства Восточной и Южной Европы, не в полной мере соответствовавшие критериям Евросоюза.
В апреле - мае 2022 г. ЕС по ускоренной процедуре удовлетворил просьбу Киева и Кишинева начать процедуру переговоров по приему в «кандидаты в члены» (Грузии тогда было отказано, поскольку, как считали в Брюсселе, эта страна стала хабом для обхода антироссийских санкций).
Почти одновременно президент Франции Э. Макрон в промежутке между двумя турами президентских выборов выдвинул инициативу по созданию Европейского политического сообщества (ЕПС), куда, согласно его видению, могли бы войти как страны - кандидаты на членство в ЕС, так и те, кто покинул объединение (имелась в виду Великобритания). Здесь следует отметить, что прошли уже три саммита ЕПС (в Праге, Кишиневе и Гранаде), в ходе которых обсуждались вопросы экономического, энергетического, транспортного сотрудничества, формирование новых логистических цепочек, климата и т.д. Очевидно, что интегра-
ционные амбиции новых кандидатов в члены ЕС не были встречены с энтузиазмом грандами европейской политики, такими как Франция и Германия, поскольку процесс дальнейшей интеграции с неизбежностью приведет к перераспределению политического веса между Западной и Восточной Европой, учитывая рост значения Восточной части континента в связи с продолжающимся уже два года военным конфликтом между Россией и Украиной. Однако ключевые игроки ЕС не могли не реагировать на запросы восточноевропейских государств. Поэтому была предложена паллиативная форма участия в качестве форума для обсуждения ключевых проблем европейского развития и рамочных условий для подготовки их к будущему членству.
При этом руководство ЕС, в том числе председатель Евросовета Ш. Мишель, не исключают возможность приема ряда стран Восточной Европы, прежде всего Украины, к 2030 г. Допускается возможность того, что даже если Киев не выполнит определенные Брюсселем семь требований, на декабрьском саммите ЕС могут объявить о начале переговоров по вступлению Украины в Евросоюз. После встречи в октябре 2023 г. глав МИД стран - участниц ЕС в преддверии неформального саммита ЕС в Гранаде (прошел 6-7 октября 2023 г.) был предан огласке ряд заявлений о перспективах вступления Украины в Евросоюз. В одном из интервью Ш. Мишель призвал не бояться вступления в ЕС Украины, поскольку все равно придется финансировать ее восстановление, а это будет проще и удобнее делать, если страна станет частью «общеевропейского рынка»1, а в своем интервью немецкому журналу «Шпигель» он подчеркнул, что в этом случае ЕС докажет, что способен на «геополитические дей-2
ствия» .
Следует обратить внимание на тот факт, что решение о начале переговоров с Украиной и Молдовой о вступлении в ЕС (принятое на саммите Евросоюза 14 декабря 2023 г., когда препятствовавший этому В. Орбан просто вышел из зала заседаний) означает, что вновь во главу угла поставлены геополитические интересы ЕС в угоду нормативным требованиям, которые ранее определялись, как превалирующие. В этом случае Брюсселю придется пойти на реформу Евросоюза, в том числе на изменение процесса принятия решений, поскольку не все участники данного интеграционного комплекса поддерживают новую волну расширения. К ним прежде всего относятся Венгрия и, возможно, Словакия при новом президенте Р. Фицо, но и ряд государств Западной Европы, которые опасаются переноса центра тяжести
Associated Press. 4 oct. 2023.
EU-Kommission weist Vorwürfe von Ratspräsident Michel zurück // Der Spiegel. - 4 Oct. 2023. - URL: https://www.spiegel.de/ausland/charles-michel-eu-kommission-weist-vorwuerfe-nach-spiegel-interview-zurueck-a-0487896e-4993-4761-8ec1-9be48435ed68.
в данном интеграционном объединении с западного фланга на восточный. Ведь сама идея президента Франции Э. Макрона о создании ЕПС, по сути, означала возможность появления своеобразного «зала ожидания», подобно тому, как программа НАТО «Партнерство во имя мира» и План действий по членству стали «залом ожидания» для тех стран, которые хотели интегрироваться в Альянс. Как показала практика, пребывание в этом «зале» в ряде случаев затягивалось на годы.
Важно уточнить, что начало официальных переговоров о вступлении в ЕС вовсе не гарантирует само вступление. Так, Черногория ведет их с 2012 г., Северная Македония - с 2009 г., хотя именно у некоторых стран Западных Балкан больше шансов стать новыми членами ЕС, нежели у Украины или Молдовы, поскольку как раз для первых одобрен так называемый план роста (создание фонда с финансированием на 6 млрд евро на период 20242027 гг.).
Новая волна расширения Евросоюза неизбежно будет связана с внутренними реформами, прежде всего по вопросу принятия решений, - а именно квалифицированным большинством вместо принципа единогласия. Сложность состоит в том, что для принятия такого решения опять-таки необходимо положительное решение всех стран-участниц.
В начале октября 2023 г. в испанской Гранаде прошли саммиты сначала ЕПС, а затем ЕС, в ходе второго были приняты решения о реформе ЕС (без чего невозможна следующая волна расширения), по разработке новой стратегии на 2024-2029 гг., которая должна быть принята в июне 2024 г. Дискуссия о необходимости новых реформ Евросоюза началась в июне 2023 г. Как указывают европейские эксперты, реформы институтов ЕС необходимы, чтобы в случае возможного приема еще 5-10 новых стран ЕС сохранил эффективность и управляемость. В Брюсселе считают необходимым обеспечить дальнейшее расширение полномочий Еврокомиссии и снижение суверенных полномочий национальных правительств стран-участниц. Одной из ключевых задач должен стать отказ от принятия решений в Совете ЕС единогласным путем и полный переход к системе квалифицированного большинства, что лишит страны ЕС права вето на не устраивающие их решения (это может вызвать серьезное сопротивление ряда государств Евросоюза).
Предполагается и реформа состава Еврокомиссии: принцип «по одному еврокомиссару от каждой страны» предлагается заменить на «некую систему ротационных квот», что позволит сделать евробюрократию более независимой от позиций национальных правительств.
Необходимо подчеркнуть, что подобные идеи реформирования выдвигались и в 2005 г., сразу же после самого масштабного (в 2004 г.) расширения ЕС, когда в него вошли сразу
10 государств Центральной и Восточной Европы, но тогда их не удалось реализовать, часть из них, правда, вошла в Лиссабонский договор 2008 г. Но сейчас, поскольку, по словам Урсулы фон дер Ляйен, Еврокомиссия считает новое расширение ЕС «геополитической необ-ходимостью»1, по-видимому, шансов на реформирование больше. «Новое расширение ЕС -это не только зов истории, но и геополитическая необходимость. Мы должны заложить видение нашего успешного развития, поэтому Еврокомиссия начала предшествующий приему новых стран анализ ряда политик Евросоюза, чтобы решить, как наши институты, наш бюджет, наши гарантии безопасности будут работать после расширения» - заявила она в Брюсселе 27 сентября 2023 г.2
Одновременно президент Франции Э. Макрон вновь заявил, что «ЕС должен сначала реформировать себя, прежде чем можно будет принять новых членов»3. Не стоит удивляться, что реакции на предложение Ш. Мишеля о присоединении Украины к 2030 г. не было никакой. Еврокомиссия, по сути, отвергла его предложение, заявив, что членство в ЕС должно быть заслуженным и не может быть ускорено.
Наряду с реформой процесса принятия решений в рамках ЕС предполагается и реформа миграционной политики. Речь идет о сложном комплексе из пяти взаимосвязанных законодательных актов, известных как «Новый пакт о миграции и убежище». Вопреки названию документ не является новым - он был представлен ЕК еще в сентябре 2020 г. и вызвал острую дискуссию среди лидеров ЕС. Пакт был задуман как ценностная правовая база, позволяющая отойти от несистемного регулирования кризисов последнего десятилетия, когда страны-участницы принимали односторонние и нескоординированные решения по борьбе с прибытием лиц, ищущих убежища. Такая политика отдельных стран подрывала коллективное принятие решений в Союзе и очень часто оставляла Брюсселю роль как бы «стороннего наблюдателя» в одном из самых острых вопросов повестки дня ЕС.
Пакт предусматривает четкие и предсказуемые правила, определяющие задачи государств-членов и институтов ЕС в обычных и исключительных условиях. Конечная цель -найти баланс между ответственностью тех стран, которые находятся на передовой линии (Италия, Испания, Греция), принимая основную массу мигрантов, и принципом солидарности, который должны соблюдать другие страны. Пакт состоит из пяти документов: 1) положение о скрининге; 2) измененный регламент Бигоёае; 3) измененное положение о процеду-
1 Цит. по ТАСС, 27 сент. 2023 г.
2 Цит. по: ТАСС, 27 сент. 2023 г.
3
Grabe S. My Europe. - ecas. europa.eu. - 01.09.2023.
рах предоставления убежища; 4) положение о предоставлении убежища и управлении миграцией; 5) положение о кризисе и форс-мажоре.
В соответствии с подходом «ничего не согласовано, пока не согласовано все», обсуждение продвигалось очень медленно, однако новая ситуация, связанная с политической волей руководства ЕС, обусловит возможность принятия пакета документов до европейских выборов 2024 г.
Таким образом, складывается ситуация, когда, с одной стороны, существует, как представляется, политическая воля коллективных органов ЕС к началу новой волны расширения и реформирования союза, без чего расширение не представляется реализуемым, а с другой -не очень ярко выраженное стремление отдельных стран-участниц начать этот процесс. Иными словами, своеобразный «замкнутый круг». По заявлению бывшего главы Еврокомиссии Ж.М. Баррозу, «интеграция Украины в Евросоюз потребует вызывающих разногласия реформ1. Как считает Баррозу, присоединение Украины приведет к фундаментальному изменению «институционального баланса», что и вызывает разногласия2. По мнению ряда политиков и экспертов, вместо того чтобы прибегать к радикальным мерам, Евросоюзу следовало бы сосредоточиться на завершении оформления Банковского союза, создании союза рынков капиталов, а также достижении прогресса в геополитических вопросах, т.е. продолжить развивать интеграцию «вглубь». Какой путь изберут в результате руководители стран -участниц ЕС, покажет декабрьский саммит Евросоюза 2023 г.
Ситуация в НАТО
Если в случае ЕС много говорится о реформах самого этого института, то в случае НАТО речь, скорее, идет о трансформации и адаптации альянса к новым геополитическим условиям: ведения в Европе широкомасштабного конфликта высокой интенсивности; резкого обострения ситуации на Ближнем Востоке; повышения роли Китая в формировании нового миропорядка и ряду других.
С момента начала Россией СВО на территории Украины прошло два саммита альянса -Мадридский (июнь 2022 г.) и Вильнюсский (июль 2023 г.). Мадридский саммит был приурочен к 40-летию вступления Испании в альянс и определил стратегическое направление трансформации на будущие несколько лет для обеспечения адаптации к новым условиям в сфере безопасности и в более широком контексте. В ходе саммита была принята новая стратегическая концепция, в соответствии с которой Россия была определена как «наиболее серь-
1 Financial Times. 24 September. 2023.
Idid.
езная и прямая угроза», Китай - «как вызов безопасности» стран-участниц. Кроме того, в документе были отражены такие вызовы безопасности, как терроризм, кибер- и гибридные угрозы1 .
По сути это означало: 1) коренный пересмотр осуществляемых НАТО коллективной обороны и сдерживания со времени окончания холодной войны; 2) усовершенствование планов обороны с большим количеством сил повышенной готовности и заблаговременно выделенными силами для обороны конкретных союзников; 3) увеличение на восточном фланге Североатлантического альянса количества войск и заблаговременно размещенных техники и запасов вооружений, усиливающих восемь многонациональных боевых групп НАТО. Помимо этого, был одобрен пакет помощи Украине, включая поддержку в таких областях, как защищенная связь, система борьбы с БПЛА; долгосрочная помощь Украине для перехода от военной техники советской эпохи к современной технике НАТО; новые пакеты поддержки для других партнеров - а именно Боснии и Герцеговины, Грузии и Молдовы.
Что касается адаптации альянса к прочим вызовам, то предусматривалось создание инновационного фонда НАТО, который в течение следующих 15 лет должен инвестировать 15 млрд евро в стартапы, разрабатывающие новые технологии двойного назначения (прежде всего искусственный интеллект).
На Мадридском саммите НАТО подтвердила свою приверженность политике «открытых дверей» (т. е. действие ст. 10 Вашингтонского договора) и направила официальное приглашение Финляндии и Швеции стать членами альянса. Здесь следует отметить, что эти две страны Северной Европы обратились со своими заявлениями о вступлении в этот союз вскоре после начала Россией СВО в Украине.
Вильнюсский саммит 2023 г. стал для Украины, как писали эксперты, повторением пройденного 15 лет назад в Бухаресте. На этот раз вместо формулы «рано или поздно Украина и Грузия станут членами НАТО», использовалась формула «когда для этого будут условия». Одновременно было заявлено, что Киеву не придется реализовать так называемый план действий по членству (ПДЧ) - стандартный набор военных и политических реформ, обязательный для всех вступающих государств. Здесь имеет смысл обратить внимание, что прецедент вступления без ПДЧ уже был создан Финляндией и Швецией.
В то время как внимание политических комментаторов в разных странах мира, включая Россию, было сосредоточено на вопросе приглашения к вступлению в НАТО Украины, представляется, что ключевым моментом Вильнюсского саммита стало решение о принятии но-
иКЬ: ШрБ: // www.nato. int.>news 196144.
вой оборонной концепции, которая официально получила название «региональные оборонные планы нового поколения» альянса. По существу, лидеры альянса одобрили крупнейшую со времен холодной войны перестройку системы реагирования НАТО на любое нападение на территорию стран-участниц. Пересмотр секретных планов обороны предусматривает, какое конкретно государство - член НАТО будет обязан ответить на нападение в любой точке Европы и Североатлантического региона. Командование НАТО будет знать, какие войска и технику оно может задействовать и сколько времени потребуется для приведения последних в боевую готовность.
Предполагается создать более «значительный резерв специальных боеспособных сил, включая силы повышенной готовности (так называемые многонациональные и многосфер-ные силы реагирования), новую модель ротации современных систем и средств ПВО, а также новую политику по улучшению логистической поддержки. При этом речь идет как о концепции сдерживания «на сегодня», так и в будущем. Когда речь заходит о «новой модели» сил НАТО, то под ней имеется в виду более значительный резерв специальных боеспособных сил, использование регионального опыта и географической близости для повышения оперативности реагирования. В рамках этих усилий будут создаваться новые многонациональные силы быстрого реагирования в различных сферах1.
Оба последних саммита НАТО продемонстрировали растущую атлантическую солидарность, в основе которой лежит не только противодействие и сдерживание России, но и сегодняшнее понимание членами альянса серьезности качественно новых вызовов безопасности. И если в случае Евросоюза в «здании солидарности» существуют бреши, то в случае НАТО ситуация боле стабильная во всех вопросах, кроме вопроса расширения.
Есть все основания полагать, что по вопросу расширения двух евро-атлантических институтов будет очень трудно добиться консенсуса - и дело не сводится лишь к позиции Венгрии и Словакии, которые открыто будут блокировать интеграцию стран Восточной Европы, прежде всего Украины, необходимо учитывать и гораздо более завуалированную позицию европейских грандов (Франции и Германии), которые, как уже отмечалось выше, опасаются перераспределения центра тяжести с Запада континента на Восток.
Период обрушения системы международной и евро-атлантической безопасности, который начался в 2014 г. и достиг своего апогея в 2022-2023 гг. в связи с военным конфликтом на востоке Европы, а также резким обострением ситуации на Ближнем Востоке (октябрь 2023 г.), сопровождается поиском места и роли как отдельных государств, так и междуна-
иИЬ: Шр // www иаЮ. int>cps>natohq 1и1у 13, 2023.
родных институтов в формирующейся на наших глазах новой мировой системе, которая идет на смену прежней, сложившейся после окончания холодной войны. И пока, как представляется, евро-атлантические институты, такие как ЕС и НАТО, лишь ищут свое место в новой системе, концептуально опираясь на идеи сдерживания России, которые сами по себе могут на время обеспечить солидарность их членов, но не могут в средне- и долгосрочном плане определить стратегию развития. Последняя неизбежно будет предполагать (если исключить сценарий мировой войны) поиски путей выхода из кризиса с Россией, формирование конструктивных отношений с Китаем, претендующим на роль «второго полюса» в новой биполярной системе. Как говорится, «новый ландшафт требует новых подходов».
Проблема расширения двух институтов связана с высокой неопределенностью как в сфере внешней для них среды, так и внутриполитического развития отдельных их членов. К факторам неопределенности следует отнести все время меняющуюся геополитическую ситуацию в современном мире, где возникают все новые и новые кризисы и военные конфликты, но также и рост правого (и левого) популизма в странах Евро-Атлантического региона.
Мы явились свидетелями того, что леволиберальная волна просто-таки захлестнула многие страны Европы и Америки после нападения боевиков ХАМАС на Израиль и главное -после того, как последний начал военную операцию в секторе Газа, - причем протестующие выступали с резкой критикой действий Израиля и в поддержку мирного населения сектора, подвергнувшемуся неизбежному ущербу в связи с действиями Израильского государства. А ведь впереди выборы в Европарламент (первая половина 2024 г.), и в данный момент очень трудно предположить, каковы будут их результаты.
Обрушение нынешней международной системы, хаотизация и неопределенность - вот те основные факторы, которые будут влиять на будущее международных институтов в целом и в Евро-Атлантическом регионе в частности. В начале 2023 г. казалось, что и ЕС, и НАТО дополнительно консолидировались на фоне российской СВО в Украине, а НАТО значительно усилилась военно-политически и военно-технически. Однако по прошествии ряда месяцев стало ясным, что эта консолидация ситуационная. Стратегически же и ЕС, и НАТО будут всячески препятствовать изменению баланса сил в Европе, что неизбежно станет следствием расширения этих организаций.
В условиях обрушения старого и формирования нового мирового порядка, который сложится скорее всего не в ходе глобального конфликта, а в результате серии региональных конфликтов высокой интенсивности (в Европе, на Ближнем Востоке, на Южном Кавказе, возможно, в регионе АТР), государства - члены двух евро-атлантических институтов будут
заинтересованы в сохранении последних, поскольку они не только являются форумами для обсуждения самых актуальных вопросов нынешнего существования и будущего развития стран-участниц, но и обеспечивают благодаря интеграции их устойчивость (через программы помощи отдельным странам и регионам, через доступ к финансовым рынкам и рынкам новых технологий, через совместные усилия в программах производства вооружений и взаимодополняемость сил и средств; через оперативную совместимость вооруженных сил). Кроме того, за годы существования Евросоюза и Североатлантического альянса сложилась кооперативная культура (несмотря на существующие различия в подходах по вопросам безопасности, трактуемой в самом широком понимании этого термина (военно-политический, экономический, правовой, образовательный и иные аспекты)).
При этом было бы антинаучным и непрофессиональным отрицать кризис международных институтов, о котором ведутся масштабные дискуссии и заявляют сами представители этих институтов. Так, представляя отчет о работе ООН в сентябре 2022 г., генеральный секретарь этой организации сказал следующее: «Мы оказались в тупике колоссальной глобальной дисфункции. Международное сообщество не готово или не желает решать большие драматические задачи нашего времени. Эти кризисы угрожают самому будущему человечества и судьбе нашей планеты»1.
Многосторонняя дипломатия испытывает трудности со второй половины 2010-х годов, но в особенности после начала конфликта между Россией и Украиной, ибо крайне сложным (а в большинстве случаев и невозможным) оказался процесс принятия решений как в рамках СБ ООН, так и в рамках ЕС и НАТО. В этой связи канцлер Германии О. Шольц призвал реформировать Евросоюз, а именно, заменить принцип единогласия при принятии решений как в области внешней политики, так и в других сферах2. Когда Евросоюз трансформировался из политико-экономического в геополитического актора, возникли сложные проблемы, связанные с его ролью и местом на мировой авансцене.
Что касается НАТО, то на фоне военного конфликта на Украине наблюдается высокая степень консенсуса и эффективности союзников как в вопросе помощи Украине, так и трансформации организации (принятие новых стратегических и оборонных концепций). А тот факт, что еще две европейские страны - Финляндия и Швеция - выразили свою готовность интегрироваться в альянс, свидетельствует о привлекательности этого военно-политического союза.
1 URL: hhtp// www. un.org>story>2022/09.
2
Шольц призовет к большим реформам в ЕС. - 09.05.2023. - URL: https://www.rbc.ru/politics/09/05/2023/ 6459f2359a794728b0625459?from=copy (date of success: 12.11.2023).
Вместе с тем смена эпох, в которую вступило человечество, неизбежно повлечет за собой как минимум серьезное реформирование международных институтов, а как максимум -изменение самой системы делегирования полномочий с уровня национальных государств на наднациональный уровень. Пока мы наблюдаем стремление государств балансировать между различными сценариями мирового развития, но вполне вероятно, нынешняя быстро деградирующая система побудит основных мировых игроков к быстрым решениям.
♦ ♦ ♦
