CC BY
21Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1337_2022_9_95 УДК 342.92
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ: ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ВЫЯВЛЕНИЯ И ФИКСАЦИИ НАРУШЕНИЙ MUNICIPAL LAND CONTROL: LEGAL MECHANISMS OF DETECTION AND DOCUMENTATION OF VIOLATIONS ЯКОВЛЕВА Татьяна Афанасьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры арктического права и права стран Азиатско-Тихоокеанского региона юридического факультета, Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова. 677007, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Кулаковского, 42. E-mail: tanyakovleva@mail.ru;
СТЕПАНОВА Анастасия Николаевна,
магистрант юридического факультета, Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова. 677007, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Кулаковского, 42. E-mail: tanyakovleva@mail.ru;
Yakovleva Tatyana Afanasyevna,
candidate of Law Sciences, associate professor of Arctic Law and Law of the Countries of the Asia-Pacific Region NEFU of M. K. Ammosov. 677007, Republic of Sakha (Yakutia), Yakutsk, Kulakovsky str., 42. E-mail: tanyakovleva@mail.ru;
Stepanova Anastasia Nikolaevna,
North-Eastern Federal University named after M.K. Ammosov, master's student of the Faculty of Law. 677007, Republic of Sakha (Yakutia), Yakutsk, Kulakovsky str., 42. E-mail: tanyakovleva@mail.ru
Краткая аннотация. Результаты муниципального земельного контроля должны быть отражены в акте контрольного мероприятия (акте проверки), в случае выявления нарушения требований земельного законодательства должностные лица муниципального земельного контроля выдают предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков его устранения. Является ли такое предписание обязательным для исполнения лицом, в отношении которого проводится муниципальный земельный контроль? Что должно содержаться в таком решении: признаки или событие административного правонарушения. В статье предлагается согласовать нормы ЗК РФ, ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и КоАП РФ, в части содержания решений, принимаемых органами муниципального земельного контроля, в случае выявления нарушений обязательных требований законодательства.
Abstract. The results of municipal land control should be reflected in an act of monitoring activities (inspection act), in the event that a violation of land legislation regulations is found, municipal land control officials issue an order to remove the detected violations within a reasonable time period. Is it mandatory for persons subject to municipal land control to comply with this order? What should such a decision contain: indications or a fact of an administrative offence? The article offers to harmonize the norms of the Land Code of the Russian Federation, the Federal Law "On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation" and the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, in parts that concern the decisions made by municipal land control authorities in the event that an administrative offence is detected.
Ключевые слова: муниципальный земельный контроль, правовые средства, акт контрольного мероприятия, предписание об устранении нарушений.
Keywords: municipal land control, legal mechanisms, act of monitoring activities, order to remove violations.
Для цитирования: Яковлева Т.А., Степанова А.Н. Муниципальный земельный контроль: правовые средства выявления и фиксации нарушений // Право и государство: теория и практика. 2022. № 9(213). С. 95-97. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_9_95.
For citation: Yakovleva T.A., Stepanova A.N. Municipal land control: legal mechanisms of detection and documentation of violations // Law and state: theory and practice. 2022. No. 9(213). pp. 95-97. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_9_95.
Статья поступила в редакцию: 14.07.2022
Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Как справедливо отмечает Поставная Н.П., «эти конституционные принципы являются приоритетной основой в организации муниципального земельного контроля» [9].
В научной литературе поднимаются вопросы о соотношении и разграничении понятий контроля и надзора, муниципального контроля и государственного контроля (надзора) [1, 2, 6], соотношений государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, проблемы их осуществления [5, 7], взаимодействия органов муниципального земельного контроля с органами прокуратуры [11] и др. Между тем, следует отметить, что вопросы о сущности и содержании решений, принимаемых органами местного самоуправления, по результатам осуществления муниципального земельного контроля ранее не поднимались.
В Федеральном законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - ФЗ №248)1 закреплено единое понятие государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, определены правовые средства организации и осуществления муниципального земельного контроля, фиксации результатов их применения. Правовые средства в зависимости от целей разделены на две группы: профилактические мероприятия и контрольные (надзорные) мероприятия. Профилактические мероприятия направлены на информирование, консультирование стимулирование добросовестности, т.е. на воспитание контролируемых лиц в духе добровольного соблюдения законов, повышение правосознания. Основной целью контрольных мероприятий является контроль за соблюдением обязательных требований законодательства (выявление, пресечение нарушений, устранение их последствий и восстановление положения, существовавшего до возникновения таких нарушения).
Несмотря на достаточное количество нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов местного самоуправле-
1 Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 06.12.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ, 03.08.2020, № 31 (часть I), ст. 5007.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. №9(213)
ния по организации и осуществлению муниципального контроля, на практике их применения возникают проблемы. Например, в случае выявления и фиксации нарушений обязательных требований земельного законодательства.
Согласно п. 2 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ)1, предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований земельного законодательства в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность.
По окончании проведения контрольного мероприятия должностное лицо муниципального земельного контроля, согласно ч. 2 ст. 87 ФЗ № 248, составляет акт контрольного мероприятия (акт проверки), в котором, в случае выявления нарушения обязательных требований законодательства, указывает какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено, а согласно п. 4 ст. 72 ЗК РФ, в акте указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. В случае устранения выявленного нарушения до окончания проведения контрольного мероприятия, в акте указывается факт его устранения. Документы, иные материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований, должны быть приобщены к акту и направлены в органы государственного земельного надзора. После оформления акта контрольного мероприятия, в случае выявления нарушений обязательных требований законодательства, должностные лица муниципального земельного контроля обязаны выдать контрольному лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков его устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля (п.1 ч. 2 ст. 90 ФЗ № 248).
Отсюда вытекает два вопроса: 1) является ли предписание об устранении выявленных нарушений, выданное органом муниципального земельного контроля, обязательным для исполнения; 2) что должно быть указано в таком предписании: признаки правонарушения или данные, указывающие на наличие события правонарушения?
По мнению Ю.А. Тихомирова, «властное полномочие - особая форма организующей деятельности государства, которая складывается из связанных между собой элементов: издание правовых актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц, защита этих велений от нарушений при помощи принудительной силы государства, обеспечение выполнения ведений государства мерами воспитания, убеждения, поощрения, материальное обеспечение выполнения государственных ведений путем распоряжения единым фондом государственной собственности» [10].
Конституционным судом РФ дано разъяснение: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но вместе с тем обладают публично-властными полномочиями по решению возложенных на местное самоуправление задач, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне2, следовательно органы местного самоуправления обладают полномочиями выдавать властно-распорядительные акты. Позиция судов общей юрисдикции неоднозначна. Так, например, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ от 08.06.2018 № 50-КГ18-3, рассматривая кассационную жалобу по делу о признании незаконным предписания об устранении нарушений земельного законодательства, выданного Администрацией центрального административного округа г. Омска, указала, что в силу закона в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие муниципальный земельный контроль, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно и вносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания3.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № 18-КА20-164 в Кассационном определении по делу о признании незаконным акта осмотра и предписания, выданных Управлением муниципального контроля Администрации муниципального образования г. Новороссийск, указывает, что невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет привлечение к административной ответственности, установленной ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)5.
Таким образом, до настоящего времени отсутствует единая позиция судов в вопросах о сущности предписаний, вынесенных органами местного самоуправления, осуществляющими муниципальный земельный контроль. С одной стороны, суды указывают, что в связи с тем, что орган местного самоуправления не имеет полномочий привлекать к административной ответственности, следовательно, и вносить предписания обязательные для исполнения. С другой стороны, - по действующему законодательству за неисполнение предписания контрольного органа местного самоуправления предусмотрена административная ответственность, т.е. является обязательным для исполнения.
Законодатель предусмотрел возможность наделения отдельными государственными полномочиями субъектов РФ органы местного самоуправления (ч. 5 ст. 52 Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»)6. Но согласно ч. 12 ст. 52 указанного закона, не допускается наделение полномочиями по решению вопросов установления административной ответственности и организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления7.
1 Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 16.02.2022) // «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
2 Постановление Конституционного суда Российской власти от 24.12.2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ, 31.12.2012, № 53 (ч. 2), ст. 8062;
3 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 08.06.2018 № 50-КГ18-3 // http://www.consultant.ru.
4 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 18-КА20-16 // http://www.consultant.ru.
5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 16.04.2022) // СЗ РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
6 Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ, 2021, №52(ч. I), ст. 8973
7 Ст. 52 Федерального закона от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» вступает в силу с 01.01.2023 г.
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства по своей юридической силе является властно-распорядительным документом. Может ли орган муниципального земельного контроля выдавать такое предписание? Как было указано выше, согласно ч. 2 ст. 87 ФЗ № 248, в акте проверки указывается какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено, т.е. событие административного правонарушения, а согласно п. 4 ст. 72 ЗК РФ указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения.
Событие административного правонарушения - это, во-первых, состоявшийся факт нарушения каких-либо норм законодательства, за которое предусмотрена административная ответственность [4], во-вторых, повод к возбуждению дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). В науке административного права, исходя из содержания законодательной дефиниции, выделяют три основных признака административного правонарушения: противоправность действия (бездействия), виновность и наказуемость [4, 8]. Уполномочены ли должностные лица органа муниципального земельного контроля устанавливать признаки административного правонарушения: кто совершил данное противоправное действие, определить степень его вины, провести квалификацию административного правонарушения? Указанные действия проводятся на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. В то же время, установление признаков правонарушения не ведет автоматически к наличию юридического состава этого деяния [8], а, следовательно, юридической ответственности.
Должностные лица муниципального земельного контроля уполномочены собрать и приобщить к акту проверки материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований. Не в каждом случае контролируемое лицо и лицо, нарушившее обязательные требования, могут совпадать. Лицо, в отношении которого проводится муниципальный земельный контроль, вправе добровольно устранить указанное нарушение сам лично либо требовать устранения у лица, совершившего выявленное нарушение. Подтвердить или опровергнуть наличие состава административного правонарушения, решать вопросы о возбуждении дела об административном правонарушении - полномочия органов государственного земельного надзора. Отсюда следует, что должностные лица муниципального земельного контроля могут только уведомить контролируемое лицо о наличии события административного правонарушения.
Муниципальный контроль и государственный контроль (надзор) по содержанию неравнозначны, существенным отличительным признаком государственного контроля (надзора) является применение органами государственного контроля (надзора) мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий, восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений, в принудительном порядке, применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
В целях устранения несогласованности норм ЗК РФ, ФЗ № 248 и КоАП РФ, а также однозначности понимания сущности предписания об устранении выявленных нарушений, считаем, что: 1) п. 4 ст. 72 ЗК РФ должен соответствовать ч. 2 ст. 87 ФЗ № 248 и п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ: должностные лица муниципального земельного контроля в акте проверки должны указать какое именно обязательное требование земельного законодательства нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено (событие административного правонарушения); 2) в п. 1 ч. 2 ст. 90 ФЗ № 248 необходимо разграничить виды решений, принимаемых органами публичной власти: для органов муниципального контроля определить выдачу не предписания, а уведомления о выявленном нарушении обязательных требований законодательства. В таком случае будет устранено неоднозначное понимание сущности и содержание решений, принимаемых по результатам контрольно-надзорной деятельности органов публичной власти.
Библиогра фия:
1. Анисимова К.О. О вопросе соотношения понятий контроля и надзора // Научный вестник Крыма. 2018. № 7 (18). С. 11-18.
2. Беляев В.П. Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 4 (77). С. 199-207.
3. Бурылова Л.А. Муниципальный контроль: проблемы правового регулирования и реализации //Вестник ПНИПУ. Культура. История. Философия. Право. 2014. №2. С.78-86
4. Добрецов Г.В. Событие и состав административного правонарушения: различие дефиниций на примере ответственности за нарушения при выборе способа закупки // Гуманитарные и юридические исследования. 2021. № 3. С. 86-95. Doi: 10.37493/2409-1030.2021.3.12.
5. Карпенко Л.П, Соколов И.С. Проблемы реализации полномочий органов государственного земельного надзора // Вестник Университета имени О. Е. Кута-фина. Трибуна молодого ученого. С. 163-168.
6. Колесников А.В. Проблемы осуществления органами местного самоуправления функции муниципального контроля из-за отсутствия единого понятия // Юридическая наука. 2017. № 3. С. 96-100.
7. Лунина Н.А. Государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль: соотношение понятий и проблемы их осуществления // Вестник ВГУ. № 2 (13). 2012. С. 191-200.
8. Малахова Н.В., Дугаев И.И. Особенности квалификации административного правонарушения по объективным элементам его юридического состава // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 1. С. 92-96.
9. Поставная Н.П. Муниципальный земельный контроль и интересы населения // Журнал российского права. 8 (152). 2009. С. 43-48.
10. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: издательство БЕК, 1995. С 135-167.
11. Филатов Д.И. Реформирование системы муниципального контроля в Российской Федерации // Вестник Поволжского института управления. 2017 Т. 17. №3. С.147-152
References:
1. Anisimova K.O. On the question of the correlation of the concepts of control and supervision // Scientific Bulletin of the Crimea. 2018. No. 7 (18). pp. 11-18.
2. Belyaev V.P. Control and supervision: problems of differentiation // Actual problems of Russian law. 2017. No. 4 (77). pp. 199-207.
3. Burylova L.A. Municipal control: problems of legal regulation and implementation // Bulletin of PNRPU. Culture. History. Philosophy. Right. 2014. No. 2. pp. 78-86.
4. Dobretsov G.V. The event and the composition of an administrative offense: the difference of definitions on the example of responsibility for violations when choosing a procurement method // Humanitarian and legal studies. 2021. No. 3. pp. 86-95. Doi: 10.37493/2409-1030.2021.3.12.
5. Karpenko L.P., Sokolov I.S. Problems of the implementation of the powers of state land supervision bodies // Bulletin of the O.E. Kutafin University. Tribune of the Young scientist. pp. 163-168.
6. Kolesnikov A.V. Problems of implementation by local self-government bodies of the function of municipal control due to the lack of a single concept // Legal science. 2017. No. 3. pp. 96-100.
7. Lunina N.A. State land supervision and municipal land control: correlation of concepts and problems of their implementation // Bulletin of the VSU. No.2(13). 2012. p. 191-200.
8. Malakhova N.V., Dugaev I.I. Features of the qualification of an administrative offense by objective elements of its legal composition // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. No. 1. pp. 92-96.
9. Postavnaya N.P. Municipal land control and interests of the population // Journal of Russian Law. 8 (152). 2009. pp. 43-48.
10. Tikhomirov Yu.A. Public Law. Moscow: BEK Publishing House, 1995. From 135-167.
11. Filatov D.I. Reforming the system of municipal control in the Russian Federation // Bulletin of the Volga Institute of Management. 2017. Volume 17. No. 3. pp. 147-152.
